II SA/Ol 21/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-02-22	
Data wpływu	2011-01-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora
Hanna Raszkowska
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art.1 par.2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150; art.113-115,art.362 ust.1-2; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art.4 ust.2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Starosta O. nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu drogowego i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w otoczeniu przebudowanego odcinka drogi krajowej nr "[...]" B. – S. z obwodnicą S. od km 69+430 do km76+927, na terenie działek: gmina D. M. obręb K. D. działki nr 26/4, 29, 34/1, 36/5, 38/2 oraz gmina D. obręb S. działki nr 135/2, 136/6, 181/13, 234/4, 298/35, 109/4 oraz 136/8. Termin wykonania nałożonego obowiązku określono na dzień "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż kwalifikacji terenów zabudowy mieszkaniowej dokonano w oparciu o opinię Wójta Gminy D. i Burmistrza D. M., a także biorąc pod uwagę wypisy z rejestru gruntów, gdzie określone są użytki, opis funkcji terenu, zagospodarowania i powierzchni użytku oraz dokumentację przedłożoną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także wyników pomiarów poziomów hałasu w otoczeniu drogi, zawartych w przesłanych opracowaniach wykonanych przez akredytowane laboratorium, ustalono, że podmiot korzystający ze środowiska, tj. zarządca przedmiotowej drogi – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad negatywnie oddziałuje na środowisko, gdyż eksploatacja przedmiotowej drogi powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenie wskazanych w decyzji działek. W związku z tym organ na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nałożył na zarządcę drogi obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Wskazano, iż mają być przywrócone standardy jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu. Organ zaznaczył przy tym, iż nie określono czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, aby nie ograniczać możliwych do zastosowania metod, sposobów zabezpieczenia terenów przed hałasem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o odstąpienie od obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego na terenie działki o nr 136/8 zlokalizowanej w gminie D., obręb S. W uzasadnieniu podniesiono, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 136/8 zostało wydane w 2007 roku, a zatem po uzyskaniu przez zarządcę drogi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pt." Przebudowa drogi krajowej nr "[...]" G. P. – O. – O. na odcinku B. – S. wraz z obwodnicą S. w ciągu drogi krajowej nr "[...]"". Decyzja ta nakazała wyłączenie z funkcji mieszkaniowej i stałego przebywania ludzi w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiadujących z modernizowaną drogą na szerokości co najmniej 150m po każdej stronie. Działka nr 136/8 w całości znajduje się w strefie 150m od drogi, w związku z tym, nie powinny być lokalizowane na niej nowe budynki mieszkalne. W piśmie Wójta Gminy D. z dnia 29 grudnia 2009r. napisano, iż dla działki nr 136/8 brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz w liniach rozgraniczających drogę krajową nr "[...]" w strefie SW – strefa o wysokim reżimie w obszarze chronionego krajobrazu Doliny Środkowej Ł. Na podstawie powyższych informacji oraz oceny stanu faktycznego w terenie w opracowaniu hałasu wykonanym przez uprawniony do tego podmiot – H. sp. z o.o. zakwalifikowano działkę nr 136/8 jako obszar bez budynku mieszkalnego nie wymagający ochrony akustycznej. Zaznaczono przy tym, iż ekrany akustyczne są budowane dla zabudowy mieszkaniowej, zaś przedmiotowa działka jest terenem niezabudowanym.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż brak konkretnego określenia nałożonego na stronę obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i przywrócenia do stanu właściwego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska i uniemożliwia wyegzekwowanie obowiązku w przypadku niewywiązania się z niego przez podmiot, na który obowiązek nałożono. Zaznaczono przy tym, iż rolą organu, a nie strony postępowania jest zebranie materiału dowodowego i jego ocena prowadząca do wyboru jak najlepszego środka, przy zastosowaniu którego osiągnięte zostaną cele ograniczenia oddziaływania, w tym przypadku hałasu, na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Dokonując wyboru działań organ winien brać pod uwagę interesy wszystkich stron postępowania, wypełniając jednocześnie cel jakim jest ochrona środowiska jako dobra wspólnego. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę odwołującą zarzutów dotyczących działki nr 136/8, Kolegium wskazało, iż z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka ta nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak została dla niej wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia "[...]", a zatem jeszcze przed dniem wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na przebudowę drogi, a następnie decyzja z dnia "[...]" zatwierdzająca projekt budowy i udzielająca pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium zasadnie organ pierwszej instancji zakwalifikował przedmiotową nieruchomość jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmując ją swym rozstrzygnięciem. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem określenia najodpowiedniejszych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad żądając jej uchylenia w zakresie błędnego zakwalifikowania działki nr 136/8 jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że działka nr 136/8 podlega ochronie przed hałasem. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na wskazanej działce zostało wydane po uzyskaniu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad decyzji środowiskowej, która nakazała wyłączenie z funkcji mieszkaniowej i stałego przebywania ludzi w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiadujących z drogą na szerokości co najmniej 150m po każdej stronie. Działka nr 136/8 znajduje się w strefie 150m, dlatego nie powinny być na niej lokalizowane budynki mieszkalne. W ocenie strony skarżącej organ nie wziął pod uwagę zapisów studium oraz nie sprawdził faktycznego zagospodarowania terenu, czym naruszył art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 77 § 1 kpa. Wskazano, iż zgodnie z interpretacją Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku obowiązują w odniesieniu do terenów objętych ustawową ochroną przed hałasem i jednocześnie zagospodarowanych w sposób, dla którego ta ochrona jest ustawowo wymagana. Ponadto Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wskazała, że w przypadkach, gdy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego występują tereny przeznaczone na cele podlegające w myśl przepisów ochronie przed hałasem, a praktycznie na tych terenach nie funkcjonuje zagospodarowanie objęte ochroną, nie zachodzi potrzeba dotrzymania dopuszczalnego poziomu hałasu. Dotrzymanie właściwych akustycznych standardów jakości środowiska pojawi się na omawianych terenach z chwilą ich zagospodarowania w sposób, o którym stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wskazano, iż zgodnie z art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska ustawową ochroną objęte są tereny zabudowy mieszkaniowej, a z uwagi na fakt, iż działka nr 136/8 ma taki charakter, winna być objęta taką ochroną. Podkreślono, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zapisy studium nie mogą być w tym zakresie wiążące, bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednak dla wskazanej działki w dniu "[...]" została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, a zatem przed dniem wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na przebudowę drogi, a następnie decyzja zatwierdzająca projekt budowy i udzielająca pozwolenia na budowę. Nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia terenu i działka ta winna zostać objęta ochroną z uwagi na to, że ma charakter terenu pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działce tej odbywa się budowa domu jednorodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, obowiązki organów administracji oraz odpowiedzialność i sankcje określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z art. 362 ust. 1 wskazanej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji tej organ ochrony środowiska może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, a także termin wykonania obowiązku (art.362 ust.2 tej ustawy).

Należy przy tym zaznaczyć, iż ustawodawca pozostawił organowi ochrony środowiska możliwość wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko, gdyż w treści art. 362 wskazano jedynie, że decyzja ma określać zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko oraz termin wykonania tego obowiązku. Nie sprecyzowano natomiast czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Ogólne sformułowanie przyznanego organowi upoważnienia oznacza, że przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia tych obowiązków organ dysponuje znacznym zakresem uznania administracyjnego. Jednakże organ nakładając obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, winien dokładnie wskazać w swoim rozstrzygnięciu na czym mają polegać te czynności, w przeciwnym bowiem razie taka decyzja byłaby trudna do wykonania, zwłaszcza w przypadku ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Niezbędne jest zatem doprecyzowanie nałożonych obowiązków, zgodnie z zasadami określonymi w art. 362 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo ochrony środowiska (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. II, 2008).

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, iż organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji nie określił bowiem w wydanym rozstrzygnięciu jakie czynności ma wykonać zarządca drogi w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu drogowego i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w otoczeniu przebudowywanego odcinka drogi, uzasadniając to tym, iż nie chce ograniczać możliwych do zastosowania metod zabezpieczenia wskazanych terenów przed hałasem. Tymczasem to organ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinien wskazać zobowiązanemu podmiotowi najwłaściwsze w jego ocenie działania, mające na celu wypełnienie nałożonego obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zadaniem organu, a nie strony postępowania jest zebranie pełnego materiału dowodowego, dokonanie jego oceny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w myśl obowiązujących przepisów prawa. Należy przy tym podkreślić, iż znajdujące w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie pozwalają organowi "przerzucić" obowiązku wyboru sposobu zabezpieczenia terenu przez emisją hałasu drogowego na zobowiązany podmiot, tj. zarządcę drogi.

Wskazać jednak należy, iż zarzuty skargi nie dotyczą zasadności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Skarżący zakwestionował jedynie okoliczność, iż Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż ochroną przed hałasem winna być objęta także działka nr 136/8, która w ocenie skarżącej takiej ochronie nie podlega. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, iż w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Podnieść bowiem należy, iż z przepisów art. 113 – 115 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, iż przy ustalaniu poziomu dopuszczalnego hałasu, którego przekroczenie skutkuje nałożeniem obowiązków w zakresie ograniczenia oddziaływania na środowisko, uwzględnia się przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - oceny charakteru terenu dokonują organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Należy zatem zauważyć, iż w przepisie tym mowa jest o terenie, a nie o poszczególnych działkach. Poza tym skoro ustawodawca wskazał na konieczność uwzględniania w pierwszej kolejności zapisów planu miejscowego, a nie faktycznego wykorzystania terenu, to należy mieć na względzie okoliczność, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem dla przedmiotowej nieruchomości nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalone decyzją warunki zabudowy niejako plan ten zastępują. W tej sytuacji pomimo faktu, iż inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowej działce jest dopiero w trakcie zabudowy, nie sposób uznać teren ten nie stanowi terenu zabudowy mieszkaniowej. Przy czym podzielić należy stanowisko Kolegium, iż bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia danego terenu. Nie można także uwzględnić argumentu strony skarżącej, iż na przedmiotowej działce nie powinny być lokalizowane budynki mieszkalne z uwagi na zapisy zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczącej budowy drogi, gdyż "decyzja środowiskowa" nakłada określone obowiązki wyłącznie na podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zupełnie też chybione jest powoływanie się na interpretację przepisów dokonaną przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, gdyż organ ten nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej wykładni prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa i skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.