III OSK 2907/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-15	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1371/19	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone orzeczenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1481; art. 12; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii [..] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1371/19 w sprawie ze skargi Parafii [..] w K. na czynność Wójta Gminy R. z dnia [..] października 2019 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia wymiaru nauczania lekcji religii prawosławnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną czynność Wójta Gminy R., 2. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz Parafii [..] w K. kwotę 777 zł (siedemset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1371/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Parafii [..] w K. na czynność Wójta Gminy R. w przedmiocie ustalenia wymiaru nauczania lekcji religii prawosławnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 14 października 2019 r. działający imieniem Parafii proboszcz ks. B. Z. wystąpił do Wójta jako organu prowadzącego Szkołę Podstawową w N. o podjęcie czynności polegającej na zobowiązaniu dyrektora tej szkoły do zorganizowania na jej terenie nauczania lekcji religii prawosławnej w roku szkolnym [..] oraz ustalenie wymiaru godzin nauczania w wymiarze 12 godzin tygodniowo zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. Nr 36, poz. 155 ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.).

W odpowiedzi udzielonej pismem z 30 października 2019 r. Wójt poinformował, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przedszkole i szkoła mają obowiązek zorganizowania lekcji religii dla grupy nie mniejszej niż siedmiu uczniów danej klasy lub oddziału (wychowanków grupy przedszkolnej). Dla mniejszej liczby uczniów w klasie lub oddziale (wychowanków w grupie) lekcje religii w przedszkolu lub szkole powinny być organizowane w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej. Jeżeli z jednego oddziału zgłosi się na lekcję religii danego wyznania 7 lub więcej uczniów, to uczniowie ci mają zajęcia oddzielnie, nie prowadzi się dla nich zajęć w grupach międzyoddziałowych czy międzyklasowych. Przepis ten nie oznacza jednakże, że grupa międzyoddziałowa czy międzyklasowa powinna liczyć 7 uczniów, bowiem gdy np. w szkole zgłosiło się ze wszystkich klas łącznie 11 dzieci, ale w żadnym oddziale nie zgłosiło się ich co najmniej 7, zajęcia z religii prowadzi się dla nich w grupie międzyklasowej. Wątpliwości może tylko budzić włączenie do grupy międzyklasowej dziecka realizującego roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, gdyż oddział przedszkolny nie jest klasą. Jednakże z uwagi na to, że z oddziału przedszkolnego zgłosiło się tylko jedno dziecko, szkoła nie ma obowiązku organizować dla niego zajęć oddzielnie. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli w przedszkolu lub szkole na naukę religii danego wyznania lub wyznań wspólnie nauczających zgłosi się mniej niż siedmiu uczniów (i wychowanków), organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w porozumieniu z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym, organizuje naukę religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, nauka religii w przedszkolach i szkołach publicznych wszystkich typów odbywa się w wymiarze dwóch zajęć przedszkolnych lub dwóch godzin lekcyjnych tygodniowo; wymiar lekcji religii może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych. W przypadku, gdy przykładowo na zajęcia religii zgłosiło się 11 dzieci łącznie ze wszystkich klas i w żadnym oddziale nie zgłosiło się co najmniej 7 dzieci, zgodnie z obowiązującymi przepisami zajęcia dla tych dzieci prowadzi się w grupie międzyklasowej w wymiarze 2 godzin tygodniowo i brak jest podstaw prawnych do zwiększenia wymiaru zajęć do 12 godzin tygodniowo. Regulacje te dotyczą organizowania zajęć religii wszystkich wyznań.

Działający imieniem Parafii proboszcz zaskarżył czynność Wójta ustalającą wymiar nauczania lekcji religii prawosławnej w wymiarze 2 godzin tygodniowo w roku szkolnym [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1992 r. w przypadku gdy liczba uczniów w klasie lub oddziale zgłoszona do nauki religii jest mniejsza niż siedem, lekcje religii w szkole powinny być organizowane w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej. Na gruncie tego przepisu kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sposób wykładni określenia "grupa międzyoddziałowa" oraz "grupa międzyklasowa". Mimo że w ramach zaskarżonej czynności Wójt nie dokonał wyjaśnienia tych pojęć, zdaniem Sądu, trafnie w okolicznościach sprawy dla wskazanej ilości uczniów uznał wymóg zorganizowania nauczania religii prawosławnej w obrębie jednej grupy międzyklasowej i w odpowiadającym temu wymiarze 2 godzin lekcyjnych. Z art. 95 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wynika, że klasa w przypadku dużej ilości dzieci "danego rocznika" w szkole może mieć kilka oddziałów. Nie wyklucza to jednak sytuacji, że liczba oddziałów może być równa liczbie klas i jak wynika z akt sprawy, taka sytuacja ma miejsce w przypadku Szkoły Podstawowej w N., w której każda klasa ma tylko jeden oddział. Koreluje to wprost z wynikającym z § 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1992 r. obowiązkiem zorganizowania lekcji religii dla grupy nie mniejszej niż siedmiu uczniów danej klasy (tj. gdy w szkole dana klasa ma tylko jeden oddział) lub oddziału (tj. gdy w szkole dana klasa ma więcej niż jeden oddział). Zdaniem Sądu z § 2 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia wynika, że użyte w nim określenia "grupa międzyoddziałowa" jak i "grupa międzyklasowa" muszą uwzględniać sytuacje, w której w danej szkole funkcjonują zarówno klasy jedno – jak i wielooddziałowe. Prowadzi to do wniosku, że określenie "grupa międzyoddziałowa" odnosi się przede wszystkim do grupy tworzonej w oparciu o uczniów oddziałów funkcjonujących w obrębie danej klasy (tj. gdy oznaczona klasa w konkretnej szkole ma więcej niż jeden oddział), natomiast określenie "grupa międzyklasowa" wskazuje zaś na grupę tworzoną z uczniów różnych klas danej szkoły (w ujęciu potocznym, grupę uczniów "różnych roczników"). Wykładnia tego przepisu prowadzi również do wniosku, że w przypadku zebrania grupy co najmniej 7 uczniów w obrębie oddziałów danej klasy, nauka religii powinna być dla nich zorganizowana w grupie międzyoddziałowej i taka sytuacja wyklucza ich włączenie do grupy międzyklasowej. W związku z powyższym, ponieważ w ramach szkoły podstawowej może też funkcjonować oddział przedszkolny, za w pełni prawidłowe należy uznać odzwierciedlone w zaskarżonej czynności stanowisko Wójta, że jeżeli na zajęcia religii prawosławnej w Szkole Podstawowej w N. w roku szkolnym [..] ze wszystkich klas (oddziałów) zgłoszonych zostało łącznie 11 dzieci (wraz z oddziałem przedszkolnym) – przy czym w żadnym oddziale nie zgłosiło się co najmniej 7 dzieci, to zgodnie z obowiązującymi przepisami zajęcia dla wszystkich dzieci prowadzi się w jednej grupie międzyklasowej w wymiarze 2 godzin tygodniowo. Wskazana liczba dzieci z uwagi na regulację § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1992 r. nie dawała też podstaw do ich podziału na jakiekolwiek mniejsze grupy międzyoddziałowe (międzyklasowe), gdyż każda z powstałych grup musiałaby liczyć nie mniej niż siedmiu uczniów. Zdaniem Sądu, skoro zgodnie z § 8 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia, "Nauka religii w przedszkolach i szkołach publicznych wszystkich typów odbywa się w wymiarze dwóch zajęć przedszkolnych lub dwóch godzin lekcyjnych tygodniowo", wymiar ten należy odnosić do każdej z form nauczania o jakiej mowa w § 2 ust. 1 (tj. grupy w oddziale lub w klasie oraz grupy międzyoddziałowej i międzyklasowej) i w takich sytuacjach nie ma zastosowania regulacja zawarta w § 8 ust. 1 zd. 2, wg której "Wymiar lekcji religii może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych". W konsekwencji z opisanych względów zarzut naruszenia przez Wójta Gminy R. § 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. nie był uzasadniony.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Parafia [..] w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 53 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zaskarżona czynność nie uchybia prawa do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania religijnego podczas gdy w rzeczywistości ustalenie lekcji religii w wymiarze 2 godzin tygodniowo organizowanych dla grupy międzyklasowej dla dzieci od 6 do 14 lat narusza wprost zasadę , iż rodzice maja prawo do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami a wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka,

2) art. 1 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie i uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana w grupie miedzyklasowej bez uwzględnienia dojrzałości i rozwoju dziecka co jest sprzeczne z realizacją celu systemu oświatowego polegającą na zapewnieniu prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów,

3) § 2 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach przez jego błędną wykładnie i uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana bez uwzględnienia poziomów nauczania wyznaczonych przez klasy w sytuacji gdy w skład grupy miedzyklasowej weszłoby 11 – dzieci w wieku od 6 do 14 lat, z oddziału przedszkolnego oraz klas od I – VIII co biorąc pod uwagę ilość osób uczęszczających do klas oraz oddziału przedszkolnego, a przede wszystkim ich zróżnicowany poziom rozwoju i stopień dojrzałości uniemożliwia w praktyce realizację podstawy programowej ustalonej przez Ministra Edukacji Narodowej,

4) § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 8 ust. 1 zd. 2 stanowiący, iż wymiar lekcji religii może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych podczas gdy w rzeczywistości ustalenie przez Wójta Gminy R. lekcji religii w wymiarze 2 godzin tygodniowo nastąpiło z naruszeniem w/w przepisu albowiem w roku szkolnym [..] lekcje religii w Szkole Podstawowej w N. odbywały się w wymiarze 4 godzin lekcji tygodniowo natomiast w roku szkolnym [.]. wymiar lekcji religii został zmniejszony przez Wójta Gminy R. do 2 godzin tygodniowo, bez zgody władz zwierzchnich kościoła prawosławnego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie pełnej kontroli prawidłowości czynności Wójta Gminy R. i pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia § 5 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r., polegającego na niezatrudnieniu w sposób formalny i zgodny z przepisami prawa nauczyciela lekcji religii prawosławnej w roku szkolnym [..] w wymiarze co najmniej 4 godzin tygodniowo pomimo spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa i tym samym ograniczenia kontroli Sądowej wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. porozumienia zmieniającego warunki umowy o pracę z dnia 30 października 2018 r. zawartego przez Szkołę Podstawową w N. reprezentowaną przez dyrektor M. J. a ks. B. Z. na okoliczność ustalenia, czy nastąpiła zmiana polegająca na zmniejszeniu liczby godzin nauczania lekcji religii z 4 godzin obowiązujących w roku szkolnym [..] na 2 godziny lekcji religii w roku szkolnym [.]. przez Wójta Gminy R. bez zgody władz zwierzchnich kościoła prawosławnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wymiar religii może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych. Mniejsza ilość osób w grupie nie może wpływać na wymiar godzin nauki religii w przedszkolach i szkołach. Pomimo, iż liczba uczniów w poprzednim roku szkolnym [..] była zbliżona do obecnej, albowiem wynosiła 9 to liczba godzin przewidziana w tygodniu na lekcje religii wynosiła wówczas 4 godziny, a nie jak ustalono to w zaskarżonej czynności w wymiarze 2 godziny tygodniowo w roku szkolnym [..]. W tej sytuacji zmiana z 4 godzin tygodniowo ustalonych w poprzednim roku szkolnym na 2 godziny tygodniowe ustalone zaskarżoną czynnością w roku szkolnym [.] stanowi naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana zgoda władz zwierzchnich kościoła prawosławnego, zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli prawidłowości zaskarżonej czynności i pominął naruszenie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 1992 r. Pomimo spełnienia wymogów co do prowadzenia lekcji religii prawosławnej w szkole, w tym przede wszystkim woli rodziców i ustawowego obowiązku, lekcje nauczania religii prawosławnej nie zostały przez dyrektora szkoły zorganizowane w sposób formalny i zgodny z przepisami prawa, a nauczyciel religii nie został w szkole zatrudniony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisów art. 53 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nieuzasadniony. Przepisy te regulują prawa jednostki i są adresowana do jednostki. Przepis art. 53 ust. 2 Konstytucji wylicza szczegółowe wolności i uprawnienia składające się na zakres przedmiotowy wolności religijnej jednostki. Zgodnie z art. 53 ust. 3 Konstytucji immanentnym komponentem konstytucyjnej wolności religijnej i wolności sumienia jest prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami. Prawo to stanowi wycinek prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, o czym stanowi przepis art. 48 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania. Przepis art. 48 ust. 1 Konstytucji jest źródłem prawa rodziców do wychowania swojego dziecka. Wynika z niego obowiązek władz publicznych względem rodziców, którego treścią jest zakaz wszelkiej postronnej oraz nieuzasadnionej ingerencji w sferę możliwości postępowania rodziców w zakresie wychowywania ich dzieci. Zestawienie tego przepisu z przepisem art. 48 ust. 2 Konstytucji (dopuszczającego możliwość ograniczenia lub pozbawienia praw rodzicielskich jedynie wyjątkowo) pozwala ustalić zasadę generalnego zakazu ingerencji państwa w sferę wychowywania dzieci.

Wskazane powyżej przepisy stanowią tym samym źródło praw wolnościowych rodziców i ich dzieci, m.in. w zakresie wychowania i nauczania dzieci przez rodziców zgodnie z ich przekonaniami, w tym również przekonaniami religijnymi. Jedynymi obowiązkami władzy publicznej wynikającymi z ich treści normatywnej jest nieingerowanie w sferę praw rodziców w zakresie realizowanego przez nich indywidualnie wychowania i nauczania dzieci. Przepis art. 48 ust. 2 Konstytucji spełnia funkcję ochrony konstytucyjnego prawa rodziców przed dowolną, arbitralną ingerencją władzy publicznej w ich prawo do wychowania dziecka, w tym wychowania zgodnie z określoną religią (wyrok TK z 28.4.2003, K 18/02, OTK –A 2003, Nr 4, poz. 32) Oznacza to, iż żaden z przywołanych przepisów nie mógł zostać naruszony przez zaskarżoną czynność, gdyż organ nie był adresem tych przepisów i nie stosował ich w toku załatwienia sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów § 2 ust 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach oraz zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe rozpoznane zostaną łącznie. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnie wynika bowiem, iż jej autor powiązał treściowo oba zarzuty, mimo iż w petitum wyodrębnił je formalnie.

Zarówno zarzut naruszenia przepisów § 2 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach przez ich błędną wykładnię i uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana bez uwzględnienia poziomów nauczania wyznaczonych przez klasy w sytuacji gdy w skład grupy miedzyklasowej weszło by 11 – dzieci w wieku od 6 do 14 lat, z oddziału przedszkolnego oraz z klas od I – VIII co biorąc pod uwagę ilość osób uczęszczających do klas oraz oddziału przedszkolnego a przede wszystkim ich zróżnicowany poziom rozwoju i stopień dojrzałości uniemożliwia w praktyce realizację podstawy programowej ustalonej przez Ministra Edukacji Narodowej, jak i zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez ich niezastosowanie i uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana w grupie międzyklasowej bez uwzględnienia dojrzałości i rozwoju dziecka co jest sprzeczne z realizacją celu systemu oświatowego polegającą na zapewnieniu prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, są uzasadnione w zakresie wskazanym poniżej. Drugi ze wskazanych wyżej zarzutów został sformułowany nieprecyzyjnie, gdyż art. 1 ustawy Prawo oświatowe nie został podzielony wewnętrznie na ustępy, lecz na punkty. Jego treść pozwala jednak na ustalenie właściwych jednostek redakcyjnych, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz.U. 2020, 983), zwanego dalej rozporządzeniem, publiczne przedszkole i szkoła mają obowiązek zorganizowania lekcji religii dla grupy nie mniejszej niż siedmiu uczniów danej klasy lub oddziału (wychowanków grupy przedszkolnej). Dla mniejszej liczby uczniów w klasie lub oddziale (wychowanków w grupie) lekcje religii w przedszkolu lub szkole powinny być organizowane w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej. § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że jeżeli w przedszkolu lub szkole na naukę religii danego wyznania lub wyznań wspólnie nauczających zgłosi się mniej niż siedmiu uczniów (wychowanków), organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w porozumieniu z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym, organizuje naukę religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym. Zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w ramach posiadanych środków, może - na wniosek kościoła lub związku wyznaniowego - zorganizować nauczanie religii danego wyznania w sposób odmienny niż określony w ust. 1-3.

Powyższe przepisy mają charakter zadaniowy i są adresowane do administracji, nakładając na nią zróżnicowane obowiązki w zakresie organizacji lekcji religii w publicznym przedszkolu lub publicznej szkole. Źródłem zróżnicowania obowiązku organu wyrażonym w rozporządzeniu expressis verbis jest liczba uczniów (lub wychowanków grupy przedszkolnej) biorących udział w lekcji religii określonego wyznania. Jest to konsekwencją przyjętych, a omówionych wyżej, rozwiązań konstytucyjnych, zapewniających wolność religijną oraz prawo rodziców do wychowania dzieci według własnych przekonań. Wynika z nich brak obowiązku uczestnictwa w lekcji religii dzieci, jeśli życzenia takiego nie zgłoszą ich rodzice (§ 1 rozporządzenia). Skutkiem tego liczba dzieci uczestniczących w lekcji religii nie musi odpowiadać liczbie dzieci uczestniczących w obowiązkowych zajęciach z innych przedmiotów. Podkreślić jednak należy, iż organ nie został zwolniony z obowiązku organizacji nauczania religii nawet w sytuacji, gdy tylko jeden uczeń lub wychowanek z całej szkoły (przedszkola) zamierzałby uczestniczyć w zajęciach religii. Liczba uczniów ma jednakże wpływ na formę organizacji zajęć.

Rozporządzenie przewiduje w zakresie organizacji lekcji religii następujące rozwiązania:

1) publiczne przedszkole i szkoła mają obowiązek zorganizowania lekcji religii dla grupy nie mniejszej niż 7 uczniów danej klasy lub oddziału (wychowanków grupy przedszkolnej) w ramach oddziału (do którego zainteresowane dzieci uczęszczają) lub danej klasy (tj. w grupie międzyoddziałowej),

2) dla mniejszej liczby uczniów w klasie lub oddziale (wychowanków w grupie) niż 7 lekcje nauczanie religii powinny być organizowane:

a) w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej szkoły lub przedszkola do której uczęszczają zainteresowani uczniowie,

b) w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym, co następuje w drodze porozumienia organu prowadzącego przedszkole lub szkołę z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym,

c) w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w ramach posiadanych środków, może - na wniosek kościoła lub związku wyznaniowego - zorganizować nauczanie religii danego wyznania w sposób odmienny niż określony powyżej.

Sposób realizacji przez organ obowiązku zapewnienia nauczania religii jest więc uzależniony i kształtowany ilością uczniów (wychowanków) zainteresowanych nauką religii danego wyznania. W przypadku zgłoszenia się co najmniej 7 uczniów (wychowanków) z jednego oddziału lub kilku oddziałów tej samej klasy przepisy rozporządzenia stanowią jednoznacznie, iż zajęcia organizowane są w ramach tego oddziału lub jako zajęcia klasowe (międzyoddziałowe). Przypadek ten nie pozostawia organowi swobody wyboru rozwiązania.

Dla mniejszej niż 7 liczby uczniów w klasie lub oddziale (wychowanków w grupie) obowiązkiem organu jest zorganizowanie nauczania religii w formach wskazanych powyżej w punkcie drugim. Organizacja nauczania religii dla mniejszej niż 7 liczby uczniów (wychowanków) w klasie lub oddziale nie zwalnia organu z obowiązku realizacja celów systemu oświatowego wynikających z ustawy Prawo oświatowe, w tym z celów wynikających z przepisów art. 1 pkt 1 i 5 ustawy Prawo oświatowe sprowadzających się do zapewnienia prawa uczniów (wychowanków) do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów (wychowanków). Przepisy § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia wymagają także działania organu zapewniającą ekonomiczną racjonalność działania (w ramach posiadanych środków) oraz współdziałanie z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym. Jednoczesna realizacja tych zasad ma doprowadzić do wyboru optymalnej dla konkretnego przypadku formy realizacji obowiązku nauczania religii w danej szkole publicznej (przedszkolu publicznym).

Prawodawca będąc świadomy bogactwa różnych przypadków, które mogą wystąpić w praktyce wskazał tylko przykładowo potencjalne rozwiązania powyższych sytuacji (tj. zgłoszenia chęci uczenia się religii danego wyznania przez mniej niż 7 osób), takie jak porozumienie organu prowadzącego przedszkole lub szkołę z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym celem zorganizowania nauki religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym. Katalog potencjalnych rozwiązań prawnych w zakresie realizacji obowiązku nauczania religii nie został wyczerpująco określony w przepisach rozporządzenia. Prawodawca na potrzeby załatwienia szczególnie uzasadnionych przypadków przyznał organowi prowadzącemu przedszkole lub szkołę szerszy zakres władztwa dyskrecjonalnego, upoważniając go do zorganizowania nauczania religii danego wyznania w sposób odmienny niż określono w rozporządzeniu, przewidując tylko dwa ograniczenia w tym zakresie - musi to nastąpić w ramach posiadanych środków oraz na wniosek kościoła lub związku wyznaniowego.

We wszystkich rozwiązaniach prawnych, o których mowa w przepisach § 2 ust. 1 zd. 2, 2 i 4 rozporządzenia organ wybierając określone rozwiązanie musi mieć na względzie, iż edukacja w każdym zakresie, w tym również w zakresie religii pozostaje w związku z rozwojem psychofizycznym dziecka i wzrostem jego dojrzałości, a nauczanie musi być dostosowane do cech dzieci, przekazywanych im treści, czy posiadanej już przez nie wiedzy.

W rozpoznawanej sprawie na zajęcia religii prawosławnej w Szkole Podstawowej w N. w roku szkolnym [.] ze wszystkich klas (oddziałów) zgłoszonych zostało łącznie 11 dzieci, w tym 1 wychowanek z klasy 0 (z oddziału przedszkolnego), 1 z klasy I, 2 z klasy II, 2 z klasy III, 1 z klasy IV, 3 z klasy V i 1 z klasy VIII. Organ z uwagi na regulację § 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nie miał obowiązku organizować lekcji religii odrębnie dla każdej klasy (w szkole tej ze względu na jej wielkość brak jest oddziałów), gdyż w żadnej klasie nie zgłosiło się co najmniej 7 dzieci. Jednocześnie uznać należy, iż zorganizowanie nauczania wszystkich dzieci od klasy "0" do klasy "VIII" w ramach jednej grupy międzyklasowej naruszyło przepisy art. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz przepis § 2 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia interpretowany w zgodzie z celami tej ustawy przez bezpodstawne uznanie, że nauka lekcji religii winna być organizowana w grupie miedzyklasowej bez uwzględnienia dojrzałości i rozwoju dziecka, co jest sprzeczne z realizacją celu systemu oświatowego polegającego na zapewnieniu prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także dostosowania treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów. Naruszenie tych zasad w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste. Szereg przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a przede wszystkim przepisy do niego wykonawcze w postaci Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 357), w tym przede wszystkim załącznik nr 1 i 2 tego rozporządzenia zakładają realizację oznaczonych celów kształcenia i treści nauczania na określonym etapie edukacji oraz uzyskanie opisanych umiejętności po jego zakończeniu w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności. Z całokształtu tych przepisów wynika odmienność celów edukacji, środków ich realizacji na określonych etapach edukacji oraz możliwość rozpoczęcia kolejnego etapu edukacji po zakończeniu etapu wcześniejszego i związanego z tym uzyskania określonej wiedzy i umiejętności. Oznacza to, iż organ wykonując obowiązek zapewnienia nauki religii obowiązany jest dobrać taką formę jego realizacji, która pozostawałaby w zgodzie z tymi przepisami. Legalną formą nie mogło być w związku z tym zorganizowanie na podstawie § 2 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia nauczania religii wyznania prawosławnego w ramach jednej grupy międzyklasowej obejmującej uczniów od klasy "0" do klasy "VIII". W zaistniałej sytuacji interpretacja tego przepisu dokonana przez organ oraz Sąd I instancji była błędna. Ich wykładnia musi bowiem uwzględniać podstawowe założenie rządzące procesem interpretacji prawa, iż rozporządzenie to nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia można doszukiwać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 4.5.2004 r., OSK 55/04). Powyższe rozporządzenie jest aktem prawnym wykonawczym w stosunku do ustawy 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Musi ono być interpretowane w zgodzie nie tylko z tą ustawą, lecz także z całokształtem innych przepisów powszechnie obowiązujących i wzajemnie od siebie zależnych regulujących kwestie oświaty. Są nimi także przepisy art. 1 pkt 1 i 5 ustawy Prawo oświatowe. Zostały one naruszone w wyniku ograniczenia poszukiwania znaczenia przepisów § 2 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia wyłącznie do reguł wykładni językowej. Wynik interpretacji językowej winien znajdować potwierdzenie w wykładni systemowej i funkcjonalnej. Organ, a następnie Sąd I instancji uchybiły temu obowiązkowi. Przyjęte bowiem rozumienie tego przepisu, aczkolwiek zgodne ze znaczeniem językowym interpretowanych wyrażeń językowych, pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami systemu prawa oświatowego, prowadząc w ten sposób do ich naruszenia. Tym samym nieuwzględnienie kontekstu systemowego doprowadziło do błędnej egzegezy tego przepisu, skutkiem czego wyrok oraz zaskarżona czynności organu nie odpowiada treści obowiązującego prawa. Zauważyć nadto należy, iż organ nie zastosował w toku załatwienia sprawy przepisów § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia, a tym samym nie mógł ich naruszyć. Z tych względów i powyżej wskazanym zakresie oba zarzuty uznać należało za uzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę uchylił czynność Wójta Gminy R. z [..] października 2019 r. nr [.] w przedmiocie organizacji i ustalenia wymiaru nauczania lekcji religii prawosławnej w Szkole Podstawowej w N.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały jeszcze inne zarzuty, które ze względu na ich treść oraz przyszłe działania organu są aktualne i powinny zostać rozpoznane merytorycznie.

Zgodzić się należy z wykładnią przepisu § 8 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia dokonaną przez Sąd I instancji. Zgodnie z § 8 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nauka religii w przedszkolach i szkołach publicznych wszystkich typów odbywa się w wymiarze dwóch zajęć przedszkolnych lub dwóch godzin lekcyjnych tygodniowo. Wymiar ten należy odnosić do każdej z form nauczania o jakiej mowa w § 2 ust. 1 (tj. grupy w oddziale lub w klasie oraz grupy międzyoddziałowej i międzyklasowej) i w takich sytuacjach nie ma zastosowania regulacja zawarta w § 8 ust. 1 zd. 2, zgodnie z którym wymiar lekcji religii może być zmniejszony jedynie za zgodą biskupa diecezjalnego Kościoła Katolickiego albo władz zwierzchnich pozostałych kościołów i innych związków wyznaniowych. Zarzut naruszenia tego przepisu nie był uzasadniony, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsce zmniejszanie wymiaru dwóch godzin tygodniowo religii dla grupy międzyoddziałowej i międzyklasowej, lecz doszło do naruszenia przez czynność Wójta Gminy R. przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia w związku z przyjętą formą realizacji obowiązku nauczania religii, co miało wpływ na wymiar godzin.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli prawidłowości czynności Wójta Gminy R. i pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia § 5 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r., polegającego na niezatrudnieniu w sposób formalny i zgodny z przepisami prawa nauczyciela lekcji religii prawosławnej w roku szkolnym [..] w wymiarze co najmniej 4 godzin tygodniowo pomimo spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa i tym samym ograniczenia kontroli sądowej wyłącznie do zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów, jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, rozpoznając obok niej inną sprawę administracyjną albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, tj. czynności organu w zakresie określenia formy organizacji nauczania lekcji religii prawosławnej w Szkole Podstawowej w N. w ramach grupy międzyklasowej. Zakresem kontroli sądowej nie została bez wątpienia objęta inna sprawa administracyjna, czy też sprawa nie mająca natury administracyjnoprawnej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy administracyjnej nie mogła być czynność prawna z zakresu prawa pracy związana z określeniem wymiaru czasu pracy nauczyciela religii prawosławnej, czego domaga się autor skargi kasacyjnej. Określenie wymiaru czasu pracy dla nauczyciela religii nie jest elementem rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Jest to odrębna czynność z zakresu prawa pracy, której adresatem jest nauczyciel religii danego wyznania. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Z tych przyczyn na podstawie wskazanych przepisów orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.