Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1200/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1200/15 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. ([...] S.A.), decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę K., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,4199 ha. W uzasadnieniu decyzji KKU stwierdziła, że odwołującym się P. S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Jako potwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nie można uznać decyzji o ustaleniu opłat rocznych za użytkowanie. KKU dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP doszła do wniosku, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. P. S.A. nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu, poza przejęciem mienia przez Państwo Polskie, władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Także obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Zdaniem KKU, w sprawie nie ma zastosowania także art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. W tym stanie rzeczy skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, bezsporne jest, iż PKP nie dysponują decyzją administracyjną, na mocy której uzyskałyby jakiekolwiek zindywidualizowane prawo (zarządu, użytkowania) do skomunalizowanej nieruchomości ani jakimkolwiek innym dokumentem, który takie prawo mógłby tworzyć lub potwierdzać. Za taki nie można bowiem uznać decyzji o nałożeniu opłaty rocznej, bo obowiązek uiszczania opłaty nie tworzy jeszcze prawa do gruntu pozostającego w faktycznym władaniu określonego podmiotu. To pozwoliło organowi ustalić, że sporna nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wniosek taki organ wysnuł z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej - u.g.g.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Pogląd ten Sąd I instancji zaakceptował, uznając za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenie ww. przepisów. Za nieusprawiedliwione uznał także zarzuty skargi, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym – tytuł prawny dla skarżącej do spornego gruntu, a wyłączenia spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie obejmują Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), które zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że od początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną regulację przewidywał także art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które PKP uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych.

Zdaniem WSA, podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowił również art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" Wskazany przepis mógł stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Prawo zarządu musi wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa (np. art. 38 ust. 2 u.g.g.). W tym kontekście za nietrafny Sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 80 u.g.g., który miałby polegać na jego niezastosowaniu, skoro przepis ten mówił o przekształceniu z mocy prawa użytkowania w zarząd, a prawa użytkowania ustanowionego zgodnie z przepisami o gospodarowaniu nieruchomościami PKP również nie posiadały. Prawo użytkowania lub zarządu nie mogło powstać także na podstawie art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe", gdyż tak jak i inne przepisy dotyczące utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych – jako mające charakter norm ogólnych – nie tworzył prawa do konkretnej nieruchomości. Sąd I instancji zauważył również, że możliwość uwłaszczenia PKP spornym gruntem, którą skarżąca upatrywała w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie skomunalizowane, w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie zatem PKP, dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

2. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej:

a) w związku z art. 6 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia:

c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

3) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

4) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

5) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

6) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)",

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, przede wszystkim stwierdzić trzeba, że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Analizując to zagadnienie, podkreślić na wstępie trzeba, że było one przedmiotem w istocie aż trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Powołane uchwały i postanowienie (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) podjęte zostały po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a na czas ich procedowania postępowanie pozostawało zawieszone.

W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(p)ozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała natomiast żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawno – administracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okresie obowiązywania dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokółem zdawczo – odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 47, poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego, albowiem ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzanie liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. uznał zatem, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

W kolejnej uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wcześniejszą uchwałę, stwierdzając, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w tej podjętej uprzednio, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczności jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.

Z kolei na wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie uchwały w pełnym składzie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17, co prawda odmówił jej podjęcia, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w skarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie udokumentowała bowiem w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jak i art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art.m 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3). W świetle powyższych rozważań jako niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., bowiem jak wskazano wyżej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r. Również w świetle wspomnianych uchwał za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 2/16 w odniesieniu do tego argumentu skład powiększony zauważył: W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie, dlatego również temu zarzutowi należy odmówić trafności.

Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie mogły mieć również zastosowania przepisy art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Ustawa ta przewiduje dwa sposoby nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), po pierwsze z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), po drugie, na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.