Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w G. na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcia postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony I. stwierdza, że Małopolski Kurator Oświaty dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r.; IV. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego [....] w G. 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] "S." (dalej jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty (dalej: Kurator lub organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.").

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Kuratora do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni; stwierdzenie, że Kurator dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym sądu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. wystąpiła do organu z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.o.") w odniesieniu do statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie zaznaczyło, że w piśmie tym podano, że podstawą prawną żądania wszczęcia postępowania jest art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o., zaś podstawą prawną żądania dopuszczenia do udziału w powyższym postępowaniu jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie wskazano, że pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. organ, powołując się na art. 244 § 2 k.p.a., zawiadomił, iż wniosek Stowarzyszenia został załatwiony poprzez zbadanie statutu szkoły, w konsekwencji czego zostaną podjęte działania nadzorcze w zakresie niektórych wskazanych we wniosku uchybień. Zaznaczono przy tym, że organ nie podzielił oceny Stowarzyszenia co do niezgodności z prawem pozostałych wskazanych we wniosku postanowień ww. statutu i wskazał, że w tym zakresie nie podejmie działań nadzorczych.

Strona skarżąca podniosła, że powyższe pismo potraktowała jako decyzję administracyjną wydaną w trybie art. 114 u.p.o. i wywiodła od niego odwołanie. Niemniej jednak postanowieniem z 23 lipca 2021 r. Minister Edukacji i Nauki stwierdził niedopuszczalność odwołania podnosząc, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną.

Następnie wskazano, że wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., II SA/Wa 3388/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na ww. postanowienie Ministra Edukacji i Nauki, podzielając wyrażone w uzasadnieniu aktu stanowisko, iż ww. pismo Kuratora z 7 stycznia 2021 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaznaczono, że Sąd wskazał, iż "co się tyczy zarzutu, iż organ błędnie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia z dnia zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy i jako taki nie mógł być oceniany przez Sąd. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem wyłącznie ocena prawidłowości wydania skarżonego postanowienia, jeśli zaś Stowarzyszenie uważa, iż jego wniosek z 8 grudnia 2020 r. nie został rozpoznany zgodnie z intencją wnioskodawcy, to dysponuje stosownymi uprawnieniami procesowymi dla przymuszenia Kuratora do jego rozpoznania we właściwym według strony trybie".

W dalszej kolejności wskazano, że w dniu 29 lipca 2022 r. strona skarżąca wniosła do Ministra Edukacji i Nauki za pośrednictwem Kuratora ponaglenie na bezczynność, wskazując, iż wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 8 grudnia 2020 r. w terminie ustawowym nie został załatwiony zgodnie z przepisami prawa, tj. w sposób określony w art. 31 § 2 k.p.a. (przez wydanie stosownego postanowienie).

Strona skarżąca podała również, że pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r., Kurator przekazał wniesione ponaglenie do Ministra Edukacji i Nauki, wyjaśniając jednocześnie, że wniosek Stowarzyszenia został zakwalifikowany i rozpatrzony zgodnie z art. 244 k.p.a., w związku z czym ponaglenie było w ocenie organu bezzasadne. Dodano też, że Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. stwierdził, iż Kurator nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku wniesionego przez stronę skarżącą dotyczącego wszczęcia z urzędu kontroli legalności postanowień Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K.

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, w świetle powyższego należało uznać, iż wniesiona skarga jest dopuszczalna, zaś Kurator pozostawał w bezczynności.

Uzasadniając natomiast stanowisko w zakresie bezczynności organu strona skarżąca podniosła, że we wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. jasno sformułowano żądania, wskazując zarazem precyzyjnie ich podstawy prawne (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaznaczyła przy tym, że korespondowało to z jednoznacznym tytułem pisma "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania". Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, nie było prawidłowe stanowisko organu, jakoby złożone przez nią pismo z dnia 8 grudnia 2020 r. stanowiło wniosek "powszechny" w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a.

Strona skarżąca wskazała również, że nieprawidłowe było stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r., jakoby sprawa "została załatwiona", ponieważ dyrektor szkoły, której dotyczył wniosek, dokonał zmian w statucie szkoły na podstawie uchwały Rady Pedagogicznej, o czym poinformował Kuratora. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie, niezależnie od podjętych przez organ czynności "pozaprocesowych", zachodził obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Co więcej, w ocenie strony skarżącej, podjęte przez organ czynności nadzorcze, prowadzące do dostosowania treści kwestionowanego statutu do przepisów prawa, dotyczyły jedynie niektórych wskazanych we wniosku uchybień, natomiast organ nie podzielił oceny strony skarżącej co do niezgodności z prawem pozostałych wskazanych we wniosku postanowień ww. statutu i wskazał, że w tym zakresie nie podejmie działań nadzorczych. Stąd też dalsza bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia (w sposób wymagany przepisami ustawy) kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w nim uniemożliwia stronie skarżącej podjęcie dalszych działań procesowych, zmierzających do poddania kontroli instancyjnej stanowiska Małopolskiego Kuratora Oświaty co do zgodności z prawem niektórych postanowień kwestionowanego statutu szkoły.

Odnosząc się końcowo do kwestii zasądzenia na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej, strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ w sprawie wykazał się rażącą bezczynnością, a przy tym należy mieć na względzie nie tylko sam czas trwania tej bezczynności, ale i jej charakter. Zdaniem strony skarżącej nie można bowiem nie odnieść wrażenia, że organ z jakichś powodów nie chciał rozpatrzyć jej wniosku zgodnie z przepisami, wydając stosowne postanowienia, a ograniczył się do rozpatrzenia tego wniosku w trybie art. 244 k.p.a., co ogranicza procesowe możliwości strony skarżącej w sprawie i wyłącza instancyjną oraz sądową kontrolę decyzji Kuratora – co jest o tyle ważne, że organ nie podzielił w całości argumentacji strony skarżącej i w jej ocenie skarżony statut szkoły nadal zawiera przepisy niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Strona skarżąca podniosła również, że z powodu bezczynności organu i konieczności jej zwalczania w trybie kontroli administracyjnej, poniosła pewne koszty związane z wieloma czynnościami, które pracujący w Stowarzyszeniu wolontariusze musieli wykonać w niniejszej sprawie, jak również zaangażowaniem radcy prawnego i konsultacjami w sprawie. Dodano także, że całość przełożyła się na opóźnienie innych interwencji strony skarżącej i była uciążliwością dla jej pracy.

Mając na względzie, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej ma na celu, oprócz funkcji dyscyplinującej organ, przynajmniej w ograniczonym zakresie, także kompensację doznanego przez stronę uszczerbku, przede wszystkim w jego wymiarze niematerialnym, zdaniem strony skarżącej przyznanie jej sumy pieniężnej od organu wydaje się w pełni uzasadnione i potrzebne. Strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie oraz w odniesieniu do wysokości wnioskowanej sumy pieniężnej powołała również orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W ocenie organu zarzuty wskazane w skardze są bezzasadne w całości, gdyż wniosek strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. został rozpatrzony w ustawowym terminie, zatem organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia, co potwierdzają pisma organu z dnia 7 stycznia 2021 r. oraz z dnia 25 lutego 2021 r., w których organ wskazuje na sposób załatwienia sprawy. Organ zaznaczył, że w stanie faktycznym sprawy strona skarżąca zarówno kwestionuje tryb załatwienia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r., jak i nie zgadza się z dokonaną przez organ merytoryczną oceną zgodności z prawem niektórych postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [....] w K., podczas gdy w ocenie organu pismo strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. należało zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., gdyż zawierało żądanie przeprowadzenia przez organ kontroli legalności postanowień ww. statutu, a nie ich uchylenia, jak twierdzi strona skarżąca. Zaznaczono przy tym, że przepis art. 114 u.p.o. dotyczy uchylenia postanowień sprzecznych z prawem, natomiast postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu nie obejmuje innych usterek statutu – jak: postanowienia są niejasne, obarczone błędami językowymi.

Ponadto organ powołując się na treść art. 222 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o charakterze wniesionego pisma decyduje nie jego nazwa, lecz treść, a zakwalifikowanie przez organ pisma następuje z uwagi na jego przedmiot. Organ związany jest więc treścią żądania (przedmiotem sprawy), natomiast podstawy prawne podejmowanych przez organ rozstrzygnięć ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję. Dodano przy tym, że to treść wyrażonego przez stronę żądania wyznacza właściwą normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie, a nie podana przez stronę podstawa prawna żądania.

Dodatkowo organ wskazał, że przepis art. 241 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie spraw, które mogą być przedmiotem wniosku. Jednocześnie powołując się na stanowisko doktryny odnośnie istoty takiego wniosku i jego zakresu przedmiotowego organ wskazał, że w jego ocenie prawidłowo zakwalifikował on pismo strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. jako wniosek o kontrolę legalności postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. (art. 241 k.p.a.), a w konsekwencji uczynił zadość żądaniu strony skarżącej, gdyż w ramach posiadanych kompetencji, jako organ nadzoru pedagogicznego nad publicznymi szkołami (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.), przeprowadził czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego (sprawowanie nadzoru pedagogicznego w obszarach wskazanych w art. 55 ust. 1 u.p.o. następuje w trybie oraz formie, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1551 z późn. zm.). Organ zaznaczył też, że zbadał legalność postanowień ww. statutu z obowiązującym prawem, a następnie w ustawowym terminie zawiadomił stronę skarżącą o trybie i wyniku podjętych działań (art. 244 k.p.a.), m.in. o wynikach kontroli zgodności z prawem postanowień ww. statutu wskazywanych przez stronę skarżącą poprzez wskazanie postanowień statutu, wobec których podjęte zostaną przez organ działania nadzorcze.

Organ podkreślił również, że jest wyspecjalizowanym organem nadzoru pedagogicznego, a w związku z tym to on jest właściwy do oceny zgodności z prawem statutów i innej działalności szkół i placówek i jego kompetencje w tym zakresie nie mogą być ograniczane przez jednostronną narrację organizacji społecznych, co do oceny zgodności z prawem oświatowym działalności szkół i placówek.

Jednocześnie niezależnie od powyższego wskazano też, że Kurator, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. b u.p.o., jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów szkół w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów, a więc i do rozpatrywania skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII k.p.a. związanych z tymi sferami działalności szkół. Ponadto zaznaczono, że statut szkoły jest jednym z najważniejszych dokumentów regulujących pracę szkoły, określających jego cele i zadania oraz prawa i obowiązki społeczności szkolnej i z tego powodu podlega szczególnemu nadzorowi kuratora oświaty w zakresie spełnienia wymagań stawianych statutowi.

Zdaniem organu powyższy tryb załatwienia sprawy, jako prawidłowy, znalazł również potwierdzenie w postanowieniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 lipca 2021 r., w którym wskazano, że "Zdaniem organu odwoławczego, Kurator prawidłowo zakwalifikował i rozpatrzył jako wniosek wystąpienie Stowarzyszenia z 8 grudnia 2020 r., zgodnie z art. 244 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podziela stanowisko Kuratora, że pismo Kuratora Oświaty z dnia 7 stycznia 2021 r. skierowane do Stowarzyszenia stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego" oraz postanowieniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 sierpnia 2022 r., w którym stwierdził, że Kurator nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku wniesionego przez Stowarzyszenie

Organ podkreślił również, że strona skarżąca inicjując kolejne czynności w tej samej sprawie – składając ponaglenie do Ministra Edukacji i Nauki na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty – pomija fakt, że zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy oraz ustosunkowaniem się do niego przez organ. Ponadto zaznaczono, że organ związany jest wydanym w sprawie postanowieniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 sierpnia 2022 r., w którym Minister Edukacji i Nauki potwierdził prawidłowość trybu, w jakim organ rozpatrzył wniosek strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r.

W takim stanie rzeczy, zdaniem organu, twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nie miało uzasadnionych podstaw prawnych. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii bezczynności i jej charakteru organ wskazał, że w jego ocenie, w stanie faktycznym sprawy prawidłowość załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. została dwukrotnie potwierdzona przez Ministra Edukacji i Nauki, który jest organem wyższego stopnia wobec kuratora oświaty, a w związku z tym nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności, jeżeli podejmuje działania w innym trybie niż domaga się strona skarżąca, a tym bardziej, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organ podkreślił również bezprzedmiotowość aktualnego żądania strony skarżącej – ww. statut od czasu wniesienia pisma z dnia 8 grudnia 2020 r., w następstwie działań nadzorczych Kuratora uległ zmianie; zostały usunięte postanowienia niejasne lub budzące wątpliwości prawne. Dodatkowo wskazano, że szkoła, której statutu dotyczy sprawa, jest szkołą katolicką, która korzysta z szerokiej autonomii (art. 14 ust. 1 i 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1347 z późn. zm.), co Kurator musi brać pod uwagę przy ocenie treści statutu w kontekście art. 98 i 99 u.p.o.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2022 r. stanowiącym replikę strony skarżącej na odpowiedź organu na skargę, strona skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że przepisy prawa nie przewidują możliwości składania przez organizację społeczną wniosku o wydanie konkretnej decyzji administracyjnej, jak – zdaje się – oczekiwałby tego organ, który wskazuje, że strona skarżąca nie wniosła o uchylenie postanowień statutu, a tylko o wszczęcie postępowania i kontrolę statutu.

Ponadto strona skarżąca zaznaczyła też, że w ramach swojej działalności statutowej kieruje wnioski dotyczące kontroli statutów szkół, w czym wspomaga wyspecjalizowane organy nadzoru pedagogicznego w wykonywaniu przez nie ich ustawowych zadań, dodając przy tym, że czuwanie nad tym, żeby szkolne statuty były zgodne z prawem, to zadanie kuratora oświaty. Zwrócono również uwagę, że fakt, iż istnieje szereg niezgodnych z prawem statutów, oznacza, że organy nadzoru pedagogicznego mają trudności z prawidłową realizacją swoich ustawowych zadań, co przekłada się na nieadekwatną ochronę praw uczniów. Stąd też, w ocenie strony skarżącej, w tej mierze swoją działalnością wspiera organy nadzoru pedagogicznego.

Zdaniem strony skarżącej istotnym problemem, jaki wynika z tego, że organ rozpatrzył jej wniosek w trybie wynikającym z art. 241 k.p.a., jest brak sądowej kontroli nad odpowiedzią na wniosek i merytorycznym rozstrzygnięciem organu co do postanowień statutu szkoły przez sąd. Zwrócono również uwagę, że statut szkoły, będący w klasyfikacji źródeł prawa zakładowym aktem administracyjnym, nie podlega bezpośredniej kontroli sądowej – nie może być przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na poparcie której to okoliczności powołano stanowisko doktryny. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że jedną z niewielu możliwości, w których sąd może merytorycznie zbadać postanowienia statutu, jest sytuacja, w której kontrolowana przez tenże sąd będzie decyzja administracyjna wydana po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 114 u.p.o.

Strona skarżąca podniosła przy tym, że nie zgadza się z oceną, iż z umowy konkordatowej między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską wynikać ma jakaś szczególna autonomia publicznych szkół katolickich, toteż dąży do tego, by ocenę organu w tej materii poddać kontroli sądowoadministracyjnej, co będzie możliwe, jeśli organ prawidłowo rozpozna jej wniosek, przeprowadzi postępowanie i wyda decyzję administracyjną, w której uchyli bądź nie niektóre postanowienia statutu szkoły.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., III SAB/Kr 95/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., III OSK 1116/23 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sadowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że:

"Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu. Nie ma wątpliwości, że uchylenie statutu publicznej szkoły lub niektórych jego postanowień, jeżeli są sprzeczne z prawem, może nastąpić wyłączenie w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 114 P.o., a zatem wydanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. W związku z tym skuteczny jest zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o."

Nadto NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 214 k.p.a. przez błędne potraktowanie pisma z 8 grudnia 2020 r. jako wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a.

"(...) we wniosku z 8 grudnia 2020 r., zatytułowanym jako "Wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania", skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie sformułowało żądanie wszczęcia z urzędu kontroli legalności wskazanych we wniosku postanowień statutu szkoły, powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o. oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na okoliczności, które w ocenie Stowarzyszenia wypełniają przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do postępowania jurysdykcyjnego, a nie wnioskowego. Prawo do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., przysługuje bowiem każdemu (art. 221 § 1 k.p.a.), a zatem nie wymaga ani wykazania interesu prawnego, ani też - w przypadku organizacji społecznej – wykazania, że złożenie wniosku jest uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny. W tej sytuacji organ, dokonując kwalifikacji złożonego pisma jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., nie mógł ograniczyć się wyłącznie do sposobu sformułowania żądania, w którym Stowarzyszenie domagało się wszczęcia z urzędu kontroli legalności statutu, zupełnie pomijając przywołaną podstawę prawną, a także okoliczności przytaczane w treści wniosku. Konstrukcja wniosku Stowarzyszenia nie upoważniała zatem organu do jego jednoznacznej kwalifikacji jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a."

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego o Sądu Administracyjnego: "WSA błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, pomimo zaistnienia stanu bezczynności organu". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że: "WSA winien w pierwszej kolejności ustalić, czy organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, mając na uwadze powyższe wskazania i - w zależności od tych ustaleń - rozstrzygnąć o zawartym w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w wyznaczonym terminie, bądź też w tym zakresie umorzyć postępowanie i ograniczyć się do orzeczenia odnośnie do stanu bezczynności organu w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. art. 149 § 1a p.p.s.a., a także rozstrzygnąć o pozostałych wnioskach zawartych w skardze".

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zarządzeniem z 18 czerwca 2024 r. Sąd wezwał pełnomocników obu stron o wskazanie jakie działania (rozstrzygnięcia) zostały podjęte przez Kuratora po dacie złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r., w szczególności przesłanie informacji czy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r. III OSK 1116/23 organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie (a jeśli tak -to jakie).

W wykonaniu ww. zarządzenia Sądu Stowarzyszenie zmodyfikowało skargę, wnosząc o:

1) stwierdzenie, że Kurator dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim,

2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim,

4) zasądzenie od Kuratora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, iż w niniejszej sprawie organ był zobligowany do załatwienia wniosku Stowarzyszenia w drodze postanowienia, co w ustawowym terminie nie nastąpiło. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r. III OSK1116/23, którym przekazano niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania, przesądzono, że organ, nie wydając stosownego postanowienia, dopuścił się bezczynności. Stowarzyszenie zastrzegło, że okoliczność, iż Kurator finalnie załatwił wniosek postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. powinna prowadzić do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, przy jednoczesnym stwierdzeniu bezczynności. Stowarzyszenie podtrzymało przy tym wniosek o stwierdzenie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, - wbrew dotychczasowej argumentacji Kuratora – że konstrukcja wniosku złożonego przez Stowarzyszenie nie uprawniała organu do kwalifikacji pisma jako wniosku "powszechnego", o którym mowa w art. 241 k.p.a. Sąd kasacyjny podkreślił przy tym, iż "to nie organ, a strona, w tym przypadku organizacja społeczna, formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu,-czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku zaś niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji podmiotu go składającego, gdyż to on jest dysponentem przysługujących mu uprawnień do inicjowania postępowania". W niniejszej sprawie złożony przez Stowarzyszenie wniosek został prawidłowo załatwiony dopiero po ok. 3,5 roku od daty jego wniesienia do organu, co jest znacznym przekroczeniem terminów ustawowych. Nie jest również tak, jak zdaje się to sugerować organ, iż wniosek strony skarżącej został w pełni załatwiony już w styczniu 2021 r. z tą tylko różnicą, że nastąpiło to "w innym trybie". Wręcz przeciwnie, odpowiedź udzielona Stowarzyszeniu opierała się bowiem na okoliczności podjęcia przez Kuratora działań nadzorczych w odniesieniu do tylko niektórych z kwestionowanych przez skarżącego postanowień statutu szkoły. W odniesieniu zaś do przeważającej części kwestionowanych postanowień Kurator wskazał, że nie podejmie czynności nadzorczych, bowiem w ocenie organu w tym zakresie brak było naruszeń prawa. Przyjęta więc przez organ strategia procesowa, polegająca na rozpatrzeniu wniosku skarżącego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., z pominięciem jasno określonej treści oraz podstawy prawnej formułowanych żądań, przez okres 3,5 roku uniemożliwiała skarżącemu jako organizacji społecznej zakwestionowanie stanowiska Kuratora co do zgodności z prawem postanowień statutu. Niewydanie bowiem wymaganego przepisem art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia w przedmiocie żądań wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim uniemożliwiało Stowarzyszeniu poddanie stanowiska organu kontroli instancyjnej (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej zaskarżalne jest zażaleniem). Działanie takie w sposób oczywisty naruszało istotę uprawnień przyznanych organizacjom społecznym na gruncie procedury administracyjnej oraz godziło nie tylko w interes skarżącego, lecz również w interes publiczny, który Stowarzyszenie - jako organizacja społeczna - reprezentuje.

Z kolei pismem z 3 lipca 2024 r. organ wskazał, że z uwagi na uwagi na zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r., III OSK 1116/23 zostało wydane postanowienie z 24 czerwca 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania, przy czym strona skarżąca nie wniosła zażalenia. Kurator wyjaśnił dodatkowo, inne działania, po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, a przed wydaniem w sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie były podejmowane w sprawie. Wynika to faktu, że w ocenie Kuratora z uwagi na charakter sporu pomiędzy stronami, a dotyczący trybu załatwienia sprawy. zasadne było oczekiwanie na rozstrzygnięcie tej kwestii przez sąd, tym bardziej, że Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. (w aktach sprawy) stwierdził, że Kurator nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części sprecyzowanej przez stronę skarżącą w piśmie z 1 lipca 2024 r.

W ocenie Sądu, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do sposobu załatwienia pierwotnego wniosku wiązało orzekający obecnie Sąd na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał wyraźnie, że: "Konstrukcja wniosku Stowarzyszenia nie upoważniała zatem organu do jego jednoznacznej kwalifikacji jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a." to zdaniem orzekającego obecnie Sądu oznacza to, że organ dokonał błędnej kwalifikacji i zastosowania w sprawie art. 241 k.p.a. pomijając okoliczność, że wniosek Stowarzyszenia w sposób jednoznaczny wskazywał jako podstawę prawną ww. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji zdaniem Sądu, zasadne były zarzuty skargi, że organ błędnie kwalifikując wniosek Stowarzyszenia, dopuścił się bezczynności. (pkt I wyroku) Co więcej, to właśnie z powodu błędnego przyjęcia przez poprzednio orzekający Sąd, że organ nie był bezczynny w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował oddalenie skargi "pomimo zaistnienia stanu bezczynności organu".

Odnosząc się do kolejnych wniosków skargi, to trzeba zauważyć, że sprawa wniosku Stowarzyszenia została ostatecznie zakończona postanowieniem Kuratora z 24 czerwca 2024 r., a więc po upływie 3 i pół roku (Stowarzyszenie nie wniosło zażalenia). Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Kuratora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Sąd doszedł do powyższych wniosków ("rażące naruszenie prawa’) również z uwagi na wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, na nieprawidłowe w sposób oczywisty działanie organu, który błędnie kwalifikując wniosek Stowarzyszenia zupełnie pominął przywołaną podstawę prawną, a także okoliczności przytaczane w treści wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swój pogląd w sprawie powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Sąd wziął również pod uwagę, że przyjęta pierwotnie strategia organu praktycznie zmierzała do uniemożliwienia Stowarzyszeniu poddania kontroli sądu administracyjnego poglądów organu co do zgodności z prawem wymienionych we wniosku postanowień statutu szkoły. Zgodnie bowiem z utrwalonym w sprawie orzecznictwem rozstrzygnięcia organów w przedmiocie skarg i wniosków rozpatrywanych w trybie Działu VIII k.p.a. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 14 października 2010 r., II OSK 2020/10; z\ 3 października 2024 r., III FSK137/23). Jak wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzają, działanie administracji publicznej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się ono w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skoro zaś kontroli nie podlega sprawa prowadzona w trybie skargowym, to również skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie nie podlega ocenie sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Rzeszowie.

Sąd uznał więc, że błędna wykładnia organu spowodowana była nie zwykłym błędem w ocenie prawa, ale złą wolą i zamierzonym działaniem zmierzającym do wyeliminowania możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego działalności administracji publicznej.

Z uwagi na fakt, że ww. postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. sprawa wniosku strony skarżącej z 8 grudnia 2020 r. została zakończona, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kuratora do rozpatrzenia wniosku (pkt III wyroku).

O kosztach Sąd orzekł, uwzględniając wysokość zasądzonych kosztów przez Naczelny Sąd Administracyjny (opłata kancelaryjna za uzasadnienie; wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego przed sądem kasacyjnym) zasądzając zwrot wpisu od skargi (100 zł) i wysokość kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) - łącznie 580 zł. (pkt IV wyroku).