II SA/Ol 482/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-02	
Data wpływu	2015-06-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 28, art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 60, art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a , c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015r. sprawy ze skargi D. Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia "[...]" "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu;	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: Dyrektor MOPS), po rozpatrzeniu wniosku L.W., postanowił umieścić wnioskodawcę w Domu Pomocy Społecznej [...] w O. Decyzja ta została doręczona m.in. córce wnioskodawcy – D.D.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła D.D. stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.s., w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a. oraz naruszeniem art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest organ gminy, nie powinien jej wydawać Dyrektor MOPS, w rozpoznawanej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...]. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie podmiot, który posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej będzie podmiot, który bezpośrednio jest zainteresowany przyznaniem tego świadczenia, czyli w rozpoznawanej sprawie będzie to L.W. Natomiast jego córka D.D. posiada jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu wydanej decyzji. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Od powyższej decyzji D.D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie:

- art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej przez Dyrektora MOPS, który nie jest organem gminy lub starostą powiatu prowadzącym dom pomocy społecznej, a także bez stwierdzenia czy usługi opiekuńcze może zapewnić rodzina;

- art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia jej ojca w domu pomocy społecznej, a zatem nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak jest normy prawa materialnego, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewidywałaby możliwość wydania w stosunku do skarżącej jakiegokolwiek aktu prawnego. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].

Na powyższe postanowienie D.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 59 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obiegu prawnym decyzji wydanej przez Dyrektora MOPS.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie powinna była zostać wydana przez Dyrektora MOPS, który nie jest organem wykonawczym czy stanowiącym gminy, tylko przez Prezydenta Miasta. Zdaniem skarżącej, nie zapewniono jej również czynnego udziału w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o skierowaniu jej ojca do domu pomocy społecznej, w decyzji nie wykazano również, że ojciec nie może samodzielnie funkcjonować bądź nie można zapewnić mu usług opiekuńczych. Ponadto skarżąca zarzuciła, że dokonana przez organ w zaskarżonym postanowieniu analiza pojęcia strony jest powierzchowna, jeżeli prawodawca chciałby ograniczyć pojęcie strony w sprawach z zakresu pomocy społecznej, to takie regulacje zostałyby zamieszczone w przepisach u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu

(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w drodze postanowienia odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Dyrektora MOPS o umieszczeniu L.W. w domu pomocy społecznej (dalej jako: DPS) uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie umieszczenia jej ojca w domu pomocy społecznej, a zatem nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu były jedynie postanowienia procesowe dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji z dnia [...]. Sąd był władny jedynie ocenić prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania i w związku z tym odnieść się do stanowiska Kolegium stwierdzającego brak przymiotu strony u skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej – m.in., gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw.

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie NSA, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1587/12, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], nie dokonało prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. Poprzestało jedynie na wskazaniu, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu oparty jest na związku pomiędzy normą prawa materialnego, mającą w sprawie zastosowanie, a sytuacją konkretnego podmiotu. Podkreślić trzeba, że użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1059/10 (dostępnym w CBOSA) NSA szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi, bowiem umieszczenie w domu pomocy społecznej jest odpłatne. Stanowi o tym art. 60 u.p.s. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3 gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z unormowań tych wynika dla skarżącej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Przyjęta kolejność podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty uwzględnia treść art. 128, 129 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), regulujących obowiązek alimentacyjny. Jak słusznie zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2015 r., II SA/Ol 261/15 (dostępny w CBOSA) wydanego w innej rozpatrywanej sprawie skarżącej, w sytuacji, gdy beneficjent jest wdowcem, a emerytura nie pokryje całego kosztu za pobyt w DPS, nałożenie na skarżącą obowiązku odpłatności za pobyt ojca w DPS jest bardzo realne. Nie ma znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębnie decyzja. Skoro z chwilą umieszczenia w DPS powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w DPS zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w DPS. Skarżąca posiada zatem przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie umieszczenia jej ojca w DPS i w konsekwencji jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię odnośnie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie umieszczenia jej ojca w DPS i rozpatrzy merytorycznie złożony przez nią wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie

oraz postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie

art. 152 p.p.s.a.