Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 83/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 22 listopada 2021 r. nr KO.602/22/21 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 83/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę A.B. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej "Kolegium) z dnia 22 listopada 2021 r., nr KO.602/22/21, w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. inspektorzy Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej "WIOŚ") przeprowadzili oględziny terenu działki nr [...] będącej własnością skarżącej. Stwierdzono składowanie drewnianych podkładów kolejowych. Odpady zostały złożone na nieutwardzonym gruncie, w dwóch równoległych stosach. W miejscu składowania odpadów wyczuwalny był zapach impregnatu. Wyniki tych oględzin stały się podstawą sygnalizacji.

W dniu 10 czerwca 2021 r. urzędnicy Urzędu Gminy Nowinka przeprowadzili oględziny terenu działki nr [...]. Stwierdzono, że na nieutwardzonym terenie zgromadzone są drewniane podkłady kolejowe, tj. odpady o kodzie 17 02 04, czyli odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, ułożone w dwóch równoległych stosach o dł. ok. 35 m i wysokości dochodzącej do ok. 2,5 m. W miejscu składowania odpadów wyczuwalny był zapach impregnatu, a siedem sztuk podkładów wykorzystano do tworzenia ogrodzenia. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 21 lipca 2021 r. – w związku z adresowaniem poprzedniej korespondencji na nieaktualny adres zamieszkania skarżącej – przeprowadzono ponownie oględziny, a poczynione ustalenia były tożsame z ustaleniami z dnia 10 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. skarżąca wyraziła stanowisko w sprawie wyjaśniając, że nie ponosi odpowiedzialności za składowanie odpadów na działce, której jest właścicielem.

W dniu 15 września 2021 r. Wójt Gminy Nowinka (dalej "Wójt"), działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej "ustawa o odpadach" lub "u.o.o.") wydał decyzję nr AD.III.6236.1.2021.AW, którą: 1) nakazał skarżącej, jako właścicielce działki o nr [...], usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów o kodzie 17 02 04 – odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe); 2) wskazał, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1, zostanie wykonany w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie, wydane przez właściwy organ; 3) ustalił, iż obowiązek, o którym mowa w pkt 1 zostanie wykonany w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r.; 4) ustalił obowiązek pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami.

Działając na skutek odwołania skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 15 września 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, podkłady kolejowe należą do odpadów niebezpiecznych, gdyż w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów oznaczono je kodem 17 02 04* – odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, a zastosowania nie znajduje art. 7 ustawy o odpadach, wedle którego posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5. Kolegium podkreśliło, że skoro skarżąca w żaden sposób nie wykazała, żeby składowane odpady były odpadami innymi aniżeli niebezpieczne, jako ich posiadacz, obowiązana jest do ich pozbycia się – zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

W opinii Kolegium nie doszło do przełamania domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę to, iż odpady te składowane są na działce skarżącej się od dłuższego czasu, co najmniej od 19 kwietnia 2021 r., kiedy to miała miejsce kontrola WIOŚ. Działka skarżącej nie jest miejscem przeznaczonym do magazynowania lub składowania jakichkolwiek odpadów. Ponadto Kolegium wyjaśniło też, że nieobecność skarżącej podczas oględzin nie sprawia, że poczynione wówczas ustalenia tracą moc dowodową. Wójt zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu, informując ją o każdej czynności procesowej.

Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Białymstoku, domagając się uchylenia decyzji Kolegium, zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów dołączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego, na okoliczność: – istnienia szkodliwości dla środowiska odpadu jakim są podkłady kolejowe zgromadzone na nieruchomości; – osoby lub organu, który zgromadził podkłady na nieruchomości; – ustalenia czy podkłady zostały zakupione od osoby/przedsiębiorstwa posiadającego zezwolenie na ich zbycie zgodnie z przepisami ustawy o odpadach; – zignorowanie dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórców odpadów lub posiadacza odpadów innego, niż właściciel nieruchomości; 2) art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej nieruchomości w innym terminie; 3) art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez ustalenie, że skarżąca zobowiązana jest do usunięcia odpadów, pomimo że nie ona dokonała ich zakupu i nie posiada zgody, koncesji ani zezwolenia na posiadanie odpadów zgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W dniu 21 grudnia 2022 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 u.o.o. i wskazał, że domniemywa się, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na której stwierdzono składowanie podkładów kolejowych, mogła uwolnić się od odpowiedzialności wykazując na innego posiadacza odpadów. W ocenie Sądu I instancji, nie uczyniła tego jednak skutecznie. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie innego podmiotu, lecz konieczne było wykazanie przez skarżącą, że podmiot ten złożył odpady na jej nieruchomości nielegalnie. Na okoliczność prezentowanych argumentów skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, choć w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do sądu powoływała się na umowę zawartą ze spółką H., której miała zlecić wykonanie ogrodzenia, utrzymując jednocześnie, że nie wiedziała, iż wykonawca użyje do tego celu podkładów kolejowych. Na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła jednak tej umowy ani nie udokumentowała swych twierdzeń, jakoby spółka ta miała ją zapewnić, że podkłady kolejowe mogą być użyte do wykonywania ogrodzeń. De facto zatem skarżąca, poza gołosłowną argumentacją, nie przedstawiła materialnych dowodów wskazujących na innego posiadacza odpadów, stąd domniemanie, o którym mowa, nie zostało skutecznie wzruszone. Decyzja nakazująca usunięcie podkładów została zatem prawidłowo skierowana do skarżącej, która jest właścicielem nieruchomości, na której podczas oględzin stwierdzono składowanie odpadów niebezpiecznych.

Sąd I instancji podkreślił, że podkłady kolejowe mogą szkodzić środowisku. Nie było potrzeby ustalania tej okoliczności np. przy pomocy biegłego. Zużyte podkłady kolejowe, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), zawierającym katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, sklasyfikowane zostały kodem 17 02 04 (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) i oznaczone zostały gwiazdką – co oznacza, że są odpadami niebezpiecznymi. Skoro podkłady kolejowe zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu jako odpady niebezpieczne zwalnia to z obowiązku ustalania zakresu ich szkodliwości, co stanowiło jeden z podstawowych argumentów i zarzutów, na których skarżąca opierała swoje stanowisko w sprawie.

Odnośnie do argumentów skargi – dotyczycących przyczyn, z powodu których odpady znalazły się na nieruchomości skarżącej – WSA w Białymstoku wskazał, że rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93, wprowadziło zakaz produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, mieszanin i wyrobów. W poz. 31 załącznika XVII do tego aktu, odnoszącego się m.in. do kreozotu, przewidziano ograniczenia tego zakazu. Analiza odstępstw od punktu 1 ("Nie są wprowadzane do obrotu lub stosowane jako substancje lub mieszaniny przeznaczone do impregnacji drewna. Ponadto drewno poddane takiej impregnacji nie jest wprowadzane do obrotu") pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w drodze wyjątku drewno impregnowane może być stosowane (wprowadzone do obrotu po raz pierwszy lub poddane ponownej obróbce na miejscu) m.in. do ogrodzeń, tyle że rozporządzenie unijne uszczegóławia, że dotyczy to drewna po obróbce w instalacjach przemysłowych lub przez profesjonalistów, które może być przeznaczone jedynie do zastosowania zawodowego i przemysłowego. W ocenia Sądu I instancji, w realiach sprawy nic nie wskazuje na zawodowe i przemysłowe przeznaczenie podkładów kolejowych, które według skarżącej mają być użyte do ogrodzenia. Jeżeli natomiast chodzi o eksponowany przez skarżącą ust. 2 lit. c załącznika XVII ("zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce substancjami wymienionymi w pkt 31 lit. a-i przed dniem 31 grudnia 2002 r. i które jest wprowadzone na rynek wtórny do ponownego użycia"), to poza gołosłownym twierdzeniem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby pomóc ocenić magazynowane odpady na jej nieruchomości pod kątem tego odstępstwa.

Końcowo WSA w Białymstoku uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Okoliczność, że skarżąca nie brała udział w oględzinach nie ma wpływu na tę ocenę. Skarżąca była zawiadamiana o terminie oględzin i choć – jak twierdziła – nie mogła w nich uczestniczyć z powodu zaawansowanej ciąży, to miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie, z czego zresztą skorzystała, nie przedstawiając jednak wystarczająco umotywowanych faktów świadczących o innym posiadaczu odpadów. Materiał dowodowy zebrany przez organ, w tym ustalenia poczynione podczas oględzin nieruchomości, protokół kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ stanowiący przyczynek do wystąpienia o podjęcie przez Wójta działań zgodnie z właściwymi kompetencjami, wypis z rejestru gruntów wskazujący właściciela działki – pozwalał, zdaniem Sądu I instancji, na wydanie rozstrzygnięcia. Materiał ten był zupełny, a jego ocena dokonana w decyzji w nawiązaniu do przepisów prawa materialnego, jest rzetelna, logiczna i prawidłowa. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. WSA w Białymstoku nie znalazł wobec tego podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2022 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 3 ust. 4 ww. ustawy oraz załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów z dnia 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podkłady kolejowe drewniane ujawnione na nieruchomości skarżącej stanowią odpad niebezpieczny, który podlega usunięciu, w sytuacji gdy właściwości tych materiałów nie spełniają kryteriów ustawowych traktujących o obowiązku ich usunięcia, a nadto w sytuacji gdy skarżąca nie jest wytwórcą tych materiałów;

2) art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE w zw. z pozycją 31 ust. 2 lit. c załącznika nr XVII zatytułowanego "Ograniczenia dotyczące produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów" do ww. rozporządzenia WE nr 1907/2006 PE i Rady poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z brzmieniem załącznika zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce – nawet olejem kreozotowym, naftalenowym, antracenowym, czy fenolem surowym – przed dniem 31 grudnia 2002 r.;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istoty sprawy, co z kolej skutkowało powzięciem przez organ błędnych ustaleń faktycznych, tj.:

a) bezzasadnym uznaniu, iż składowane na nieruchomości skarżącej drewniane podkłady kolejowe zawierają lub są zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi;

b) braku ustaleń w zakresie okresu, z którego pochodzą składowane na nieruchomości skarżącej drewniane podkłady kolejowe – wieku przedmiotowych podkładów, a w szczególności, czy podkłady zostały poddane obróbce przed 31 grudnia 2002 r.;

c) braku ustaleń w zakresie pochodzenia składowanych na nieruchomości skarżącej drewnianych podkładów kolejowych w sytuacji, gdy skarżąca zleciła posadowienie ogrodzenia na nieruchomości profesjonalnemu podmiotowi zewnętrznemu, który sprowadził wymienione podkłady na nieruchomość, z czego wynika, iż przedmiotowe podkłady znalazły się na działce skarżącej bez jej wiedzy, a ustalenie wytwórcy lub posiadacza odpadów innego niż skarżąca było możliwe;

d) braku ustaleń w zakresie możliwości zmiany klasyfikacji składowanych na nieruchomości skarżącej drewnianych podkładów kolejowych;

2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin pomimo usprawiedliwionej nieobecności strony skarżącej w trakcie tej czynności i nieprzeprowadzenie tego dowodu w innym terminie z udziałem strony, w sytuacji gdy okoliczności stwierdzone tym dowodem stały się następnie przedmiotem istotnych ustaleń faktycznych, a zawierających tak niedookreślone ustalenia jak zapach, co czyni postępowanie dowodowe w tym zakresie wadliwym w sposób mający bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne co do poczynienia ustaleń w zakresie właściwości oraz wieku drewnianych podkładów kolejowych, co czyni postępowanie dowodowe w tym zakresie wadliwym w sposób mający bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Za punkt wyjścia do konstruowania wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie przyjęła art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – tymczasem przepis ten w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany i tym samym w założeniu nie mógł być przezeń naruszony. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24).

W zarzucie II.2 skarżąca kasacyjnie powołała także art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., których naruszenie miało nastąpić przez przeprowadzenie dowodu z oględzin pomimo usprawiedliwionej nieobecności skarżącej kasacyjnie. W tym kontekście wypada zauważyć, że – jak wynika z akt – organ przeprowadził oględziny po raz pierwszy w dniu 10 czerwca 2021 r., a następnie – wobec wątpliwości co do prawidłowego zawiadomienia skarżącej kasacyjnie – oględziny te ponowił w dniu 21 lipca 2021 r. Skarżąca kasacyjnie o tych oględzinach była prawidłowo zawiadomiona i wnosiła o ich odroczenie z uwagi na zaawansowaną ciążę. Organ tego wniosku nie uwzględnił, w czym jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w okolicznościach niniejszej sprawy nie można upatrywać naruszenia prawa, zawłaszcza zaś naruszenia prawa istotnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ wyjaśnił skarżącej powody nieuwzględnienia wniosku o odroczenie przedmiotowej czynności procesowej, a także poinformował skarżącą kasacyjnie o uprawnieniach wynikających z art. 73 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajdują się protokoły oględzin oraz dokumentacja fotograficzna, która obrazuje stan rzeczy na działce nr [...]; skądinąd stan ten jest skarżącej kasacyjnie znany. Zarzut, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z powołanym w zarzucie II.3 art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie ustalenie relewantnych okoliczności faktycznych nie wymagało wiadomości specjalnych, bowiem ocena, że zalegające na działce skarżącej przedmioty są drewnianymi podkładami kolejowymi, może być dokonana w wyniku ich oglądu, natomiast o tym, że są one odpadami niebezpiecznymi przesądził – na podstawie upoważnienia ustawowego – Minister Klimatu w rozporządzeniu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Zostały one oznaczone kodem 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi, np. drewniane podkłady kolejowe). Wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnie nie było potrzeby czynienia dalej idących ustaleń co do szczegółowych właściwości przedmiotowych podkładów lub ich "wieku". Nie doszło zatem do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. ani art. 84 § 1 k.p.a.

W zarzucie II.1 skarżąca kasacyjnie powołała także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 140 k.p.a.). Z treści zarzutu wynika, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istoty sprawy i dokonał błędnych ustaleń faktycznych, a Sąd I instancji tego uchybienia nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie w tej mierze. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. W szczególności nie było potrzeby czynienia ustaleń co do stopnia zanieczyszczenia przedmiotowych podkładów kolejowych. "Wyłączenie konieczności czynienia takich ustaleń wynika z faktu, że autor rozporządzenia przy opisie odpadu zamieścił w nawiasie dodatkową treść: »(np. drewniane podkłady kolejowe)«. Przesądził w ten sposób, że odpad będący drewnianym podkładem kolejowym z założenia zawiera lub jest zanieczyszczony substancją niebezpieczną i tym samym ex lege jest odpadem niebezpiecznym o kodzie 17 02 04*. Czynienie ustaleń odnośnie tego, czy zużyte drewniane podkłady kolejowe są zanieczyszczone substancją niebezpieczną lub taką substancję zawierają jest niecelowe" (wyrok NSA z dnia 20 września 2024 r., III OSK 635/23).

Odnosząc się z kolei do twierdzenia skarżącej kasacyjnie o "braku ustaleń w zakresie możliwości zmiany klasyfikacji składowanych na nieruchomości skarżącej drewnianych podkładów kolejowych", należy zauważyć, że: "Posiadacz odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych może, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach, dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne. Zmiana taka może nastąpić wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów" (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r., III OSK 1599/24; por. też wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., II OSK 2100/20). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie taki tryb zainicjowała. Sąd I instancji zasadnie uznał też, że w okolicznościach niniejszej sprawy – skoro nic na to nie wskazuje – organ nie miał obowiązku z urzędu badać, czy podkłady kolejowe były poddane obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r., a ponadto – wobec domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach – nie miał obowiązku z urzędu badać, kto jest wytwórcą odpadów. Zarzut II.1 jest zatem niezasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, w którym skarżąca kasacyjnie powołała art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 3 ust. 4 tej ustawy oraz załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (zarzut I.1). Zarzutem tym skarżąca kasacyjnie przede wszystkim próbuje podważać "przyjęcie, że podkłady kolejowe drewniane ujawnione na nieruchomości skarżącej stanowią odpad niebezpieczny, który podlega usunięciu, w sytuacji gdy właściwości tych materiałów nie spełniają kryteriów ustawowych traktujących o obowiązku ich usunięcia". Wypada tu zatem ponownie odwołać się do cytowanego już wyżej – w kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania – stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego jednoznacznie wynika, że odpad będący drewnianym podkładem kolejowym z założenia zawiera lub jest zanieczyszczony substancją niebezpieczną i tym samym ex lege jest odpadem niebezpiecznym o kodzie 17 02 04* (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2024 r., III OSK 635/23). W treści zarzutu, o którym mowa, skarżąca kasacyjnie akcentuje również, że "nie jest wytwórcą tych materiałów". Okoliczność ta, w świetle powołanych przepisów, nie ma jednak znaczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: "Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (...). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (...). Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 tej ustawy jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi" (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., III OSK 7295/21). "Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach jest aktualny posiadacz odpadów, a nie »najwcześniejszy znany posiadacz odpadów«" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., II OSK 803/18).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w zw. z pozycją 31 ust. 2 lit. c załącznika nr XVII "poprzez ich niezastosowanie" (zarzut I.2), stwierdzić należy, że ustalony stan faktyczny nie wskazuje na ziszczenie się przesłanek opisanych w odnośnych przepisach, a w szczególności nie wskazuje na to, aby przedmiotowe podkłady kolejowe były poddawane obróbce przed 31 grudnia 2002 r. Skarżąca kasacyjnie – o czym była już mowa w kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania – nie naprowadziła na żadne weryfikowalne okoliczności, które mogłyby o tym świadczyć. Dodatkowo warto zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r., II OSK 1464/23, w świetle którego przepisy art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w zw. z pozycją 31 ust. 2 lit. c załącznika nr XVII – tak czy inaczej nie mogłyby same przez się stanowić podstawy do ponownego użycia podkładów kolejowych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.