Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1425/21 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od K.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Wójt Gminy R. decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ wskazał m.in. że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uprawniałoby skarżącą do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji w zakresie braku orzeczenia o niepełnosprawności męża podopiecznej skarżącej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na istniejące rozbieżności co do oceny braku legitymowania się przez małżonka osoby, której ma dotyczyć świadczenie pielęgnacyjnej, orzeczeniem o niepełnosprawności. Podniósł, że w jego ocenie zasadne jest przyjęcie, że opiekun, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek osoby, którą się opiekuje, wprawdzie nie legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, ale stan zdrowia i wiek powodują, że nie może on opiekować się niepełnosprawnym małżonkiem. Sąd wskazał, że organy w toku orzekania pominęły fakt, że małżonek matki skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a ponadto ukończył 80 lat. W ocenie Sądu wskazuje to, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad wymagającą jej żoną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i "ust. 2 pkt" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, o ile tylko zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ma charakter wyjątku, który nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto organ wskazał, że dokonanie oceny czy stan zdrowia i wiek małżonka osoby wymagającej opieki wykluczają sprawowanie takiej opieki, wymagałoby wiadomości specjalnych, których nie posiadają organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych. Zaznaczył, że przepisy zastępują powołanie biegłego w tych sprawach odpowiednim orzeczeniem lekarskim. Argumentował, że realizacja wytycznych Sądu pierwszej instancji wiązałaby się z kontrolą bądź podważeniem ważności orzeczenia wydanego przez inny organ, do czego nie są uprawnione organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 uśr osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosowanie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Spór w rozpoznawanej skardze sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki wprawdzie nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale jego stan zdrowia lub wiek wskazują, że nie może on sprawować opieki nad małżonkiem, tak jakby był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na rozbieżności orzecznicze w podejściu do tego problemu. Rozbieżności te stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr.

Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).

Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

W związku z tym skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.

Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności.

Wobec jasnego językowo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr fakt podeszłego wieku i licznych schorzeń, na które cierpi małżonek matki K.P., nie uzasadnia przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia męża matki skarżącej nie wynika, że jest on osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez męża matki skarżącej orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, były prawidłowe.

W tak ustalonym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.