Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/05 w sprawie ze skargi E. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/05, oddalił skargę wniesioną przez E. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nakazał E. i Z. B. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. Rozstrzygnięcie to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 września 2000 r, nr [...] uchylił w całości i orzekł o rozbiórce obiektu letniskowego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 2710/00, oddalił skargę E. i Z. B..

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 23 lutego 2004 r. E. i Z. B. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją nakazującą rozbiórkę w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako nową okoliczność podali decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987 r. [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do M. R., położonych we wsi B., w uzasadnieniu której zawarto stwierdzenie, że powierzchnia gruntów powinna pozostać trwale utrzymana jako las przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 grudnia 2004 r. wznowił postępowanie, a decyzją z dnia [...]. Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. Zdaniem tego organu przywołana we wniosku decyzja z dnia 29 grudnia 1987 r. nie może być uznana jako zgoda na czasową legalizację obiektu, gdyż nie została wydana przez organ właściwy w sprawie pozwoleń na budowę, a podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa, nie zaś przepisy ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ stwierdził, iż powołana inna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2001 r. dotyczy innego obiektu letniskowego, gdyż położonego na działce nr [...] w B.

Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nie uwzględniając odwołania wniesionego przez E. i Z. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd, że decyzja z dnia 29 grudnia 1987 r. nie ma żadnego znaczenia w sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisów prawa budowlanego. Z kolei wskazywana przez wnioskodawców decyzja z dnia 31 maja 2001 r. oraz pismo Naczelnika Gminy K. z dnia 31 lipca 1981 r. dotyczą innego obiektu budowlanego, a zatem nie mogą mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Każda bowiem sprawa wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również że prawidłowe zastosowanie w postępowaniu rozpoznawczym przepisów art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. odnoszących się do rozbiórki obiektu budowlanego lub legalizacji takiego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku oddalającego skargę wniesioną na powyższą decyzję przez E. i Z. B. stwierdził, że trafnie uznały orzekające w sprawie organy, iż okoliczności przedstawione przez skarżących nie tylko nie stanowią przesłanki wznowieniowej, lecz nie dotyczą ich sprawy. Decyzja Urzędu Wojewódzkiego w G.– Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Leśnej z dnia 29 grudnia 1987 r. jest decyzją odmawiającą udzielenia pozwolenia na zamianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do M. R. Nie jest zatem – w świetle przepisów prawa budowlanego – decyzją dającą jakąkolwiek podstawę do pozostawienia czy też zalegalizowania obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia. Poglądu tego nie zmienia zawarte w tej decyzji stwierdzenie o "pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu". Stwierdzenie to oznacza jedynie, iż organ ten w ramach własnych kompetencji w zakresie gospodarki leśnej nie sprzeciwił się pozostawieniu zabudowy do czasu wyrębu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował również stanowisko organów , iż nie stanowi nowej okoliczności czy też nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2001 r.

( uchylająca decyzję nakazującą rozbiórkę innego obiektu na działce nr [...]) i pismo Naczelnika Gminy K. z dnia 31 lipca 1981 r. również odnoszące się do innego obiektu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

10 maja 2006 r. skargę kasacyjną złożyli E. i Z. B. podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez ustalenie, że nie zachodzą nowe dowody nie znane organowi w dniu wydania decyzji.

Wnoszący skargę kasacyjną w oparciu o ten zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji administracyjnych, umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że nabyli działkę leśną od M. R. wraz ze wzniesionym już na tej działce domem letniskowym. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia

29 grudnia 1987 r. wydana została przed podziałem gruntu leśnego na działki i przed nabyciem przez skarżących działki nr [...]. Decyzja ta jest nowym dowodem w sprawie o istotnym znaczeniu, gdyż dowodzi, że organ publiczny zgodził się na pozostawienie wzniesionych przed wydaniem decyzji obiektów letniskowych. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia, czy w ramach wewnętrznego podziału w Urzędzie Wojewódzkim w G. doszło do wydania rozstrzygnięcia przez właściwą komórkę organizacyjną. Istotnym jest, że pod rządem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z 1974 r., który to plan dopuszczał zachowanie istniejącej zabudowy letniskowej, doszło do wyrażenia zgody przez organ publiczny na istnienie obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że skarga kasacyjna chociaż sporządzona została przez radcę prawnego, a zatem osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami, nie odpowiada w pełni wszystkim wymogom zawartym w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., przewidzianym dla sformalizowanego środka prawnego, jakim jest skarga kasacyjna. Skarga oprócz tego, że powinna czynić zadość wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać orzeczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje, w oparciu o którą z podstaw wymienionych w art. 174 P.p.s.a. zamierza realizować zgłoszone zarzuty. Zatem, czy skarga kasacyjna oparta została o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie względnie naruszenie przepisów postępowania, a w takim wypadku czy wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo opiera się na obu wymienionych podstawach. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza, iż to strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy.

Szczegółowa analiza treści skargi kasacyjnej pozwala jednak na wysnucie wniosku, iż jej autor stara się podważyć te ustalenia Sądu I instancji, które doprowadziły do przyjęcia, że decyzja Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 29 grudnia 1987 r. nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nie znanym przy tym organowi, który tę decyzję wydał. Zatem opiera skargę kasacyjną o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie w przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Tak rozumiany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Realizując bowiem zarzut w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej winien był wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd I instancji przepisy, wyjaśnić na czym to naruszenie polegało oraz wykazać, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywiście chodzi o przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a więc przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś przepisy procedury administracyjnej. Nie spełnia tego wymogu przywołanie w skardze kasacyjnej jedynie proceduralnej normy art. 145 § 1 pkt 5 kpa bez wskazania uchybienia przez Sąd I instancji konkretnym przepisom postępowania sądowego oraz wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Powołanie z kolei w skardze kasacyjnej materialnoprawnych przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oznacza, iż autor tej skargi także w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zamierza podważyć zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim jednak umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał kontroli decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wydanej w postępowaniu zwyczajnym, lecz kontrolował legalność decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, którą odmówiono, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia decyzji dotychczasowej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Pomijając kwestię, że wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, czy naruszenie wymienionych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. miało polegać na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu stwierdzić przyjdzie, że Sąd I instancji przepisów tych nie mógł naruszyć, skoro ich stosował w trakcie kontroli sądowej. Słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym braku podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 5 pkt 5 kpa oznacza, że nie może zostać wydana nowa decyzja rozstrzygająca w istocie sprawy. Nie stanowi zaś ani nowego dowodu, ani innej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy, która istniała w dniu wydania dotychczasowej decyzji, a nie była znana organowi, który orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego decyzja Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 29 grudnia 1987 r. Nowa okoliczność istotna dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa to okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, tym samym w sprawie tej zapadłoby co do istoty odmienne rozstrzygnięcie niż decyzja dotychczasowa.

Jeśli się weźmie pod uwagę przedmiot sprawy zakończonej powołaną decyzją z dnia 29 grudnia 1987 r. to nie sposób skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu I instancji, iż nawet gdyby organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zwyczajnym znał treść tej decyzji, to nie wpłynęłaby na sposób rozstrzygnięcia tamtej sprawy. Trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozstrzyganie w sprawie mającej za swój przedmiot ocenę legalności wykonanych robót budowlanych i skutków naruszeń w tym zakresie należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Poza tym wyrażone w decyzji z dnia 29 grudnia 1987 r. stanowisko Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w G. nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, gdyż nie pozostaje w związku z tą samowolą. Decyzją tą odmówiono udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania gruntów leśnych, stwierdzenie zaś o pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie w kwestii skutków dokonanej samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, toteż na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.