Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.

M. M. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca, beneficjent, producent rolny) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskodawca rozpoczął 15.01.2013 r. realizację 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w Wariancie 2.2. Uprawy rolnicze w okresie przestawiania) na powierzchni 7,39 ha w ramach programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 (karty nr 14/3 i 17/3 akt organu oznaczonych w sposób nietrwały).

W ostatnim roku trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego producent rolny złożył 22.05.2017 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym zadeklarował uprawę owsa w ramach płatności ekologicznej PROW 2014-2020 w Pakiecie 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na powierzchni 7,38 ha (k. 52/1-52/8). Następnie 17.01.2018 r. (data nadania) beneficjent zgłosił na formularzu zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 7,39 ha (k. 64/1-63/1). We wniosku zmieniającym zwrócił się o płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania). Jednocześnie pismem z 17.01.2018 r. zwrócił się o uznanie błędu oczywistego polegającego na zadeklarowaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) zamiast płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) (k. 65/1).

Po przeprowadzaniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik BP, organ I instancji) decyzją z "[...]" 2018 r. nr "[...]" odmówił przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2017 w ramach Wariantu 11. (winno być Pakietu 11) Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego (k. 70/1-70/2). Powołując art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), dalej rozporządzenie 640/2014, z uwagi na przekroczenie najpóźniejszego możliwego terminu do złożenia zmiany, organ uznał zmianę za niedopuszczalną i rozpatrzył wniosek jedynie w zakresie, w jakim został on pierwotnie wypełniony. Jednocześnie biorąc pod uwagę przedłożenie do wniosku załącznika: Planu działalności ekologicznej potwierdzającego realizację Rolnictwa ekologicznego w ramach Pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji PROW 2014-2020, organ nie uwzględnił możliwości popełnienia przez producenta błędu oczywistego. Powołał art. 15 rozporządzenia 640/2014 i podał, że wnioskodawca wpisał Pakiet 11. w ramach PROW 2014-2020, zamiast Wariantu 2.1. w ramach PROW 2007-2013.

Na skutek odwołania ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z "[...]" 2019 r. nr "[...]" (k. 88/1-88/4).

Następnie organ I instancji pismem z 1.07.2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego (karta nieoznaczona, pomiędzy k. 93/1 a 95/2).

W dalszej kolejności decyzją z "[...]" r. nr "[...]" Kierownik BP ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 w wysokości 24.066,70 zł. Jako podstawę prawną w sentencji powołał art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej kpa, art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936), oraz z związku z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.), dalej rozporządzenie 65/2011, art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), dalej rozporządzenie 809/2014.

Organ podał, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu, gdyż termin upływu przedawnienia został przerwany 2.07.2019 r. wobec doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu na tle stanowiska strony organ podał, że istota problemu nie dotyczy bezpośrednio realizacji zobowiązania w rozumieniu przestrzegania wymogów szczególnych dotyczących poszczególnych pakietów, ale kwestii deklarowania działek rolnych do płatności w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach. Powołał art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, podał, że zgodnie z § 39 ust. 1 pkt 4 (powinno być: § 39 ust. 2 pkt 4) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Następnie wyliczył kwotę nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016.

W odwołaniu z "[...]"2019 r. producent zarzucił organowi I instancji naruszenie następujących przepisów: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w trakcie postępowania; - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie obowiązku ochrony praworządności; - art. 9 i 10 k.p.a. wobec niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a także przyjęcie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy i niezgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Odwołujący się wskazał, że od 2013 r. do 2018 r. prowadził gospodarstwo rolne w systemie rolnictwa ekologicznego, co jest potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą (dołączono kopię Planu rolnośrodowiskowego z 2013 r.), jednakże składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 popełnił błąd w zakresie deklarowanego pakietu: został wpisany Pakiet 11. w ramach PROW 2014-2020, zamiast Wariantu 2.1. w ramach PROW 2007-2013. Wyjaśnił, że deklarując w ostatnim roku podjętego zobowiązania na powierzchni 7,38 ha uprawę owsa z wsiewką traw wieloletnich, nie chciał otrzymać płatności ekologicznej w ramach PROW 2014-2020 oraz przerywać zobowiązania w ramach PROW 2007-2013, nadal prowadził gospodarstwo ekologiczne i sumiennie dotrzymywał wszystkich obowiązków z tym związanych. Powyższy błąd był niezamierzony i omyłkowy. Natychmiast po wykryciu błędu podczas przeglądania dokumentacji złożył 17.01.2018 r. zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 z poprawionym Pakietem 2.1 Uprawy paszowe (dla których zakończono okres przestawiania) oraz pismo wyjaśniające omyłkowe wpisanie błędnego pakietu.

Dyrektor ARiMR ww. decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z "[...]" r.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016.

Organ powołał art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 4 ust. 4, § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.; dalej rozporządzenie ekologiczne), art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci, ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014.

Podał, że zobowiązanie podjęte przez stronę 15.03.2013 r. winno być realizowane do 14.03.2018 r. W przeprowadzonym postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2017 zarówno organ I jak i II instancji uznały, że nie mają do czynienia z błędem oczywistym. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 809/2014 o błędzie oczywistym można mówić wtedy, gdy bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami istnieje możliwość wykrycia niespójności kolejnych pozycji wniosku. Ponadto, jak wynika z potwierdzenia przyjęcia 13.07.2017 r. dokumentu, producent za pośrednictwem osoby trzeciej złożył wybrane strony Planu działalności ekologicznej, opiewającego na realizację Pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji w ramach PROW 2014-2020. W związku z powyższym organy ARiMR nie uwzględniły zaistnienia błędu oczywistego w analizowanym przypadku.

Organ podał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 został rozpatrzony jedynie w zakresie, w jakim został on wypełniony i złożony w ustawowym terminie, a także w oparciu o przedłożone w ustawowym terminie załączniki.

Podkreślił, że zarzuty odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, odnoszą się do kwestii rozstrzygniętych już ww. decyzją ostateczną z "[...]" 2018 r. o odmowie przyznania płatności. Zarzuty zawarte w odwołaniu, związane z charakterem błędu popełnionego przez beneficjenta oraz możliwości uznania zmiany do wniosku zostały ostatecznie rozpatrzone w postępowaniu o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2017. Kierownik BP decyzją z "[...]" 2018 r. w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z "[...]" 2019 r. nr "[...]", ostatecznie rozstrzygnął sprawę braku możliwości uznania zarówno błędu oczywistego jak i zmiany do wniosku złożonej 17.01.2018 r., tj. po dopuszczalnym terminie 31.05.2017 r. (z sankcjami do 26.06.2017 r.).

Podobnie, zarzut producenta dotyczący braku uznania przez Kierownika BP przesłanek do zastosowania wyjątków od kar administracyjnych wynikających z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 uznał za bezpodstawny, z uwagi na odmienny zakres prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, które nie dotyczy kwestii przyznania płatności lecz ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Powyższe oznacza w ocenie organu, że jest on związany ustaleniami dokonanymi w ww. decyzji z "[...]" 2018 r. również w obecnie toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, i nie jest zobowiązany do rozpatrywania na nowo kwestii podlegających rozstrzygnięciu w postępowaniu o przyznanie płatności.

Organ powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Podał, że konieczność zwrotu płatności wynika wprost z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, którego treść zacytował za organem I instancji. Wobec naruszenia powyższego przepisu, zarzut strony odnośnie braku poprawnego odniesienia się do art. 35 rozporządzenia 640/2014 uznał za bezpodstawny.

Odnosząc się do stanowiska beneficjenta, jakoby sumiennie dotrzymywał wszystkich obowiązków związanych z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym organ podkreślił, że w analizowanej sprawie istota problemu nie dotyczy bezpośrednio realizacji zobowiązania w rozumieniu przestrzegania wymogów szczególnych dotyczących poszczególnych pakietów, ale kwestii deklarowania działek rolnych do płatności w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach.

Ponadto decyzja wydana przez Kierownika BP w oparciu o regulacje krajowe, zwłaszcza § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje również poparcie w orzecznictwie krajowym (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1754/15) i unijnym, w którym jednoznacznie wskazuje się, że ustanowiony przepisami krajowymi obowiązek zwrotu przyznanej płatności z uwagi na brak złożenia corocznego wniosku, nie stoi w sprzeczności z regulacjami organów Unii Europejskiej - organ obszernie omówił wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 lutego 2013 r. w sprawie C-454/11, Gunars Pusts v. Lauku atbalsta dienests; dostępny na stronie: curia.europa.eu (ECLI:EU:C:2013:64).

Dyrektor ARiMR podał treść § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przedstawionego już w zakwestionowanej decyzji Kierownika BP. Wskazał w tym zakresie, że na wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego składają się:

- kwota 6.199,20 zł za rok 2013, wynikająca z różnicy między kwotą przyznaną do powierzchni 7,39 ha i wypłaconą na mocy decyzji z 28.02.2014 r. nr "[...]" (6.207,60 zł), a wartością kwoty odstąpionej (8,40 zł); przyznane środki finansowe zostały przekazane 2.04.2014 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów;,

- kwota 6.199,20 zł za rok 2014, wynikająca z różnicy między kwotą przyznaną do powierzchni 7,39 ha i wypłaconą na mocy decyzji z 11.02.2015 r. nr "[...]" (6.207,60 zł), a wartością kwoty odstąpionej (8,40 zł), przyznane środki finansowe zostały przekazane 19.03.2015 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów,

- kwota 5.830,20 zł za rok 2015, wynikająca z różnicy między kwotą przyznaną do powierzchni 7,39 ha i wypłaconą na mocy decyzji z 22.06.2016 r. nr "[...]" (5.838,10 zł), a wartością kwoty odstąpionej (7,90 zł), przyznane środki finansowe zostały przekazane 22.06.2016 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów,

- kwota 5.838,10 zł za rok 2016, wynikająca z wysokości kwoty przyznanej do powierzchni 7,39 ha i wypłaconej na mocy decyzji z 13.02.2017 r. nr "[...]", przyznane środki finansowe zostały przekazane 28.02.2017 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Organ podał, że wskazane kwoty, wypłacone stronie za lata 2013-2016 w łącznej wysokości 24.066,70 zł, stanowią kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w Pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) oraz Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania).

Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18.12.1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.; dalej rozporządzenie nr 2988/95), nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Z kolei na postawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W związku z faktem, że beneficjent złożył 22.05.2017 r. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020, organ II instancji podzielił stanowisko Kierownika BP, zgodnie z którym datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest 22.05.2017 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zatem przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.

Organ odnotował, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu, termin upływu przedawnienia został przerwany:

a) 29.08.2018 r. kiedy doręczono stronie ww. decyzję z "[...]" 2018 r. o odmowie przyznania płatności ekologicznej, w której producent rolny został poinformowany o braku możliwości rozpatrzenia zmiany do wniosku w oparciu o podnoszony argument "błędu oczywistego", oraz

b) 4.07.2018 r. gdy poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, i rozpoczął swój bieg od nowa. Organ uznał, że powyższe odmienne od Kierownika BP ustalenie organu II instancji w zakresie terminu przerwania biegu przedawnienia, nie wpływa na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca ograniczenie odpowiedzialności beneficjenta dla kampanii 2013 i 2014 r. na podstawie art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia 65/2011 oraz dla kampanii 2015 r. i 2016 r. - art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Ponadto w rozpatrywanej sprawie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 przekazane we wcześniej wskazanych terminach na rachunek bankowy strony nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania ww. decyzji organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że producent nie spełni warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, tj. nie złoży wniosku o jej przyznanie w roku 2017 r., a tym samym będzie - na podstawie § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności za ww. lata.

Organ wyliczył, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 6.199,20 zł za rok 2013, 6.199,20 zł za rok 2014. 5.830,20 zł, za rok 2015 oraz 5.838,10 zł za rok 2016. Stwierdził, że każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia nr 883/2006 oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 907/2014.

Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (art. 54 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013). Przy czym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj.: - w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego na lata 2013 i 2014 z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, - w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego na lata 2015 i 2016 z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję beneficjent wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie: - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, na skutek czego wydano decyzję administracyjną naruszającą interes strony; - art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez nieprzyczynienie się organu do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, z uwagi na które organ wydał zaskarżoną decyzję; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w sentencji decyzji podstawy prawnej na podstawie, której powzięte zostały ustalenia skutkujące wydaniem decyzji negatywnej dla strony,

2. przepisów prawa materialnego: - art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 poprzez uznanie, że w przedmiotowym przypadku doszło do spełnienia kryterium określonych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia skutkujących koniecznością zwrotu uprzednio wypłaconych środków z tytułu dotacji rolnośrodowiskowej; - § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego na lata 2007 - 2013 poprzez uznanie, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej; - § 4 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego na lata 2014 - 2020 poprzez uznanie, że rolnik podjął kolejne zobowiązanie rolnośrodowiskowe; - art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 poprzez ich niezastosowanie.

Skarżący podniósł w treści skargi, że nie miało znaczenia dla organu, że wniosek o płatność na rok 2017 zawierał błąd oczywisty, w postaci nieprawidłowego określenia pakietu oraz programu PROW, z którego rolnik korzystał. Tenże błąd beneficjent sprostował, jednak organ nie zakwalifikował przedmiotowej nieprawidłowości jako oczywistej omyłki.

Organ dysponował dokumentacją jednostki certyfikującej, która przeprowadziła 13 lipca 2017 r. inspekcję gospodarstwa rolnego odnośnie zgodności z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, nie stwierdzając nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2013. Miał zatem możliwość kwalifikacji złożonego przez rolnika wniosku o płatność na 2017 r. jako wniosku dotyczącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Niemniej jako podmiot sprawdzający, popełnił tożsamą omyłkę co ubiegający się płatność, bowiem pierwotnie, w tabeli zawierającej oświadczenia o działkach rolnych producenta, wskazał błędny kod pakietu - tj. 7 zamiast 2.1. Tym bardziej zatem popełniony przez rolnika błąd we wniosku o płatność winno się uznać za oczywistą omyłkę pisarską.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów. Producent rolny de facto złożył wniosek o sporną płatność w ramach PROW 2007-2013. Zaznaczył, że z uwagi na zawiłości prawne, podobnie jak wszyscy rolnicy, skorzystał z profesjonalnej, odpłatnej pomocy pracownika "[...]" (doradztwa rolniczego). Wyjaśnił na tym tle, że nie był w stanie samodzielnie wychwycić nieprawidłowości.

Podkreślił, że wniosek o płatność ekologiczną za 2017 r. różnił się od wniosku o płatność środowiskową za 2017 r. jedynie numerem pakietu: 2.1 - we wniosku dotyczącym PROW 2007-2013, a we wniosku PROW 2014-2020 - pakiet 11. Wobec powyższego w przypadku braku uznania zasadności pozostałych ze zgłaszanych przez skarżącego zarzutów, w niniejszej sprawie organ winien odstąpić od obowiązku żądania zwrotu pobranych płatności za lata 2013 - 2016 z uwagi na fakt, że błąd we wniosku o płatność złożonym 22 maja 2017 r. nie mógł zostać przez niego wykryty w zwykłych okolicznościach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, że odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny, m.in. za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1115/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącego, iż stwierdzone nieprawidłowości w zakresie płatności stanowią oczywistą omyłkę.

W tym miejscu zauważyć należy, że pojęciem "błędu oczywistego" posługuje się art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) z 17 lipca 2014 r. nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku i załączników do wniosku. Błąd oczywisty to błąd, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka", inaczej niebudzący wątpliwości, którego wykrycie nie wymaga przeprowadzenia działań kontrolnych. Warunkiem uznania błędu za oczywisty jest również ustalenie, że stronie nie można przypisać złej wiary w popełnieniu błędu. O kwalifikacji błędu jako oczywisty nie decyduje subiektywne odczucie odwołującego, lecz obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Za błąd ten nie można natomiast uznać przypadku, gdy mimo sprawdzenia informacji zawartych we wniosku oraz dołączonych dokumentów, nie może być on w sposób prosty zidentyfikowany (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 607/19, z 16 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 363/19, z 2 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3112/18, z 28 marca 2017 r. II GSK 1670/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

W ocenie sądu błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, nie jest oczywistą omyłką. Wnioskodawca rozpoczął 15.01.2013 r. realizację 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w Wariancie 2.2. Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni 7,39 ha w ramach programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 (karty nr 14/3 i 17/3 akt organu oznaczonych w sposób nietrwały).

W ostatnim roku trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego 22.05.2017 skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Zadeklarował w nim uprawę owsa w ramach płatności ekologicznej PROW 2014-2020 w Pakiecie 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na powierzchni 7,38 ha (k. 52/1-52/8).

Po przeprowadzaniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z "[...]" 2018 r. nr "[...]" odmówił przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2017 w ramach Pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego (k. 70/1-70/2). Na skutek odwołania ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z "[...]" 2019 r. nr "[...]" (k. 88/1-88/4).

17.01.2018 r. skarżący zgłosił na formularzu zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 7,39 ha (k. 64/1-63/1). We wniosku zmieniającym zwrócił się o płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania). Jednocześnie pismem z 17.01.2018 r. zwrócił się o uznanie błędu oczywistego polegającego na zadeklarowaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) zamiast płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) (k. 65/1).

W tym postępowaniu sąd nie jest uprawniony do podważenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z "[...]" 2018 r. nr "[...]", utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z "[...]" 2019 r. nr "[...]" (k. 88/1-88/4). Organy nie uwzględniły wniosku skarżącego, który pismem z 17.01.2018 r. zwrócił się o uznanie błędu oczywistego polegającego na zadeklarowaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) zamiast płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) (k. 65/1). Organy przyjęły, że brak było podstaw uznania błędu oczywistego polegającego na zadeklarowaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) zamiast płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007- 2013) . Ta kwestia została przesądzona w sprawie, która dotyczyła płatności. Konsekwencją braku deklarowania działek rolnych do płatności, w ramach poszczególnych pakietów w kolejnych latach, było wszczęcie postępowania, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W jej rezultacie ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 w wysokości 24.066,70 zł. Podstawę prawną stanowiły powołane przez organy przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 4 ust. 4, § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci, ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014.

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 28 czerwca 2019 r. , sygn. akt I GSK 192/18).

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Wskazać w tym miejscu należy, że ogólna (generalna) zasada, zawarta w art. 29 ustawy o Agencji, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została przesłankami wykluczającymi obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych.

Celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. , sygn. akt I GSK 2071/18 ).

Ponadto decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności ma również oparcie w oparciu o regulacje krajowe, zwłaszcza § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bezsporny jest bowiem fakt braku złożenia w wymaganym terminie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, czego następstwem, stosownie do § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych.

Mając na względzie powyższe rozważania sąd nie uznał zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie: - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, na skutek czego wydano decyzję administracyjną naruszającą interes strony; - art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Natomiast zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. Niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie jest konsekwencją stosowania przepisów prawa materialnego , w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że działania organu było wadliwe. Zasada legalizmu polega na prowadzeniu postępowania zgodnie z regułami prawa procesowego. Natomiast subsumpcja przepisów prawa materialnego odnosi się do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w sentencji decyzji podstawy prawnej na podstawie, której powzięte zostały ustalenia skutkujące wydaniem decyzji negatywnej dla strony.

Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zaskarżona decyzja te kryteria spełnia. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego z przyczyn podanych wyżej.

Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.