Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt III SA/Kr 1692/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r., sprawy ze skargi M. K., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, z dnia 19 września 2023 r. Nr 18/2023, w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Komendant Miejski Policji w Nowym Sączu decyzją z 10 sierpnia 2023 r., nr 46/2023/B uchylił własną decyzję z 17 czerwca 2010 r., nr 24/2010 o przyznaniu skarżącemu (M. K.) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji oraz cofnął uprawnienie do tego świadczenia.

Organ wyjaśnił, że nabycie w drodze spadku przez żonę skarżącego w dniu 18 lutego 2023 r. udziału 1/2 w połowie własności domu o powierzchni 74,91 m2 (dom stanowił małżeńską wspólność ustawową teściów skarżącego) położnego w P., tj. miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez skarżącego służby, oznaczało, że przypada żonie skarżącego 18,65 m2 powierzchni mieszkalnej, co przekraczało dwie normy zaludnienia, tj. 14-20 m2, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 649). Organ wskazał, że skarżący złożył 30 czerwca 2023 r. oświadczenie mieszkaniowe, w którym podał, że on oraz pięciu członków jego rodziny zamieszkują ww. domu stanowiącym przedmiot spadku jego żony. Powyższe w ocenie organu, skutkowało koniecznością wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika zgodnie § 6 powyższego rozporządzenia.

Na poparcie wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 listopada 2009 r., I OSK 366/09, z 14 czerwca 2016 r., I OSK 1258/15 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: III SA/Kr 948/07 i III SA/Kr 1832/21.

W odwołaniu skarżący podał, że z uwagi na treść art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 145) oraz fakt, że jego rodzina liczy 6 osób (w tym czworo dzieci), nabycie przez jego żonę w drodze spadku 18,65 m2 powierzchni mieszkalnej, "w żaden sposób nie zapewnia norm mieszkalnych dla jego rodziny". Podał, że zgodnie z ustawą o Policji przysługuje mu lokal o powierzchni mieszkalnej 42-60 m2.

Decyzją z dnia 19 września 2023 r., nr 18/2023 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy przyznał, że udział w spadku nie zapewnia skarżącemu należnej powierzeni mieszkalnej, jednakże nie było to decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na treść § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. słusznie przyjął organ I instancji, że posiadanie przez żonę skarżącego udziału w spadku (18,65 m2 powierzchni mieszkalnej), który zapewnia dwie normy zaludnienia (14 m2 powierzchni mieszkalnej) stanowi przeszkodę, która uniemożliwia przyznanie skarżącemu przedmiotowego równoważnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 145) przez nieuwzględnienie liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Skarżący podał, że z uwagi na treści ww. przepisów oraz liczbę członków jego rodziny, nie można było uznać, że nabycie w drodze spadku 18,65 m2 powierzchni mieszkalnej, zapewniało normy mieszkalne dla jego rodziny.

Wskazał też na istniejącą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność co do tego czy w sytuacji nabycia udziałów w domu odpowiadającym dwóm normom zaludnienia następuje utrata prawa do równoważnika pieniężnego.

Część sądów wskazuje bowiem na konieczność literalnej wykładni przepisów ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Ich zdaniem decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z kolei zgodnie z drugą linią orzeczniczą, zachodzi konieczność systemowego interpretowania przepisów ww. rozporządzenia, w szczególności uwzględnia subsydiarność prawa do równoważnika pieniężnego względem prawa do lokalu mieszkalnego. Sądy prezentujące ww. stanowisko uznają, że w przypadku gdy skarżący uprawniony jest do otrzymania lokalu mieszkalnego spełniającego więcej niż 2 normy zaludnienia nie traci prawa do równoważnika pieniężnego, nawet w razie nabycia udziałów w domu jednorodzinnym odpowiadającym dwóm normom zaludnienia.

Skarżący podał, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia.

Zdaniem skarżącego zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej byłoby niewystarczające, gdyż prowadziłoby to do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową systemową i taki też kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Skarżący powołał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r. K 7/04; uchwałę składu 7 sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2009 r., I OSK 998/08.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

W ocenie organu literalna wykładnia art. 88 ust.1, art. 92, art. 95 ust.2 pkt 1 ustawy o Policji była jasna i została zastosowana prawidłowo, a tym samym brak było konieczności stosowania dodatkowo wykładni celowościowej czy systemowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga była zasadna ponieważ rację miał skarżący, że posiadanie prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie wyłącza automatycznie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadany lokal mieszkalny nie spełnia norm powierzchni mieszkalnej.

Tym samym orzekający Sąd podzielił poglądy sądów administracyjnych orzekających w analogicznych sprawach, w tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 10 października 2023 r., III SA/Kr 516/23 oraz powołanego tamże z 28 października 2022 r., III SA/Kr 592/22. Z tych to powodów poniższa argumentacja stanowić będzie praktyczne powtórzenie uzasadnień powołanych orzeczeń.

Stan faktyczny był bezsporny. Skarżący, w wyniku spadkobrania jego żony, zamieszkał z całą swoją rodziną w domu rodzinnym żony, przy czym przypadający jej udział wynosił 18,65 m2.

Należałoby więc, podobnie jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 28 października 2022 r. powołać się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 19 listopada 2015 r., I OSK 567/14, w którym orzekający skład wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W świetle argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie należy oceniać sytuację, gdy policjant zajmuje lokal niepochodzący z zasobów mieszkaniowych Policji, a lokal ten ma powierzchnię mniejszą od tej, która policjantowi przysługuje (czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane) - w takiej sytuacji policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego - gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przyznanie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia" (zob. też powołane w cytowanym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zreferowane stanowisko oraz argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prowadzą one do wniosku, że wykładania prawa materialnego przyjęta w zaskarżonej decyzji jest błędna - a zatem doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego).

Sąd dostrzega, że początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, jednakże za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach: z 21 grudnia 2007 r., I OSK 1806/06; z 13 lutego 2009 r., I OSK 386/06; z 16 czerwca 2009 r., I OSK 998/08; z 22 czerwca 2009 r., I OSK 1123/08; z 24 listopada 2009 r., I OSK 547/09; z 2 marca 2010 r., I OSK 1638/09; z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 1973/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 2130/10; z 14 grudnia 2011 r., I OSK 1146/11; z 12 grudnia 2014 r., I OSK 1299/13; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1645/13; z 21 kwietnia 2015 r., I OSK 881/14; z 19 listopada 2015 r., I OSK 567/14 oraz z 9 marca 2016 r., I OSK 2124/14; z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16.

Skoro więc przypadający żonie skarżącego udział w lokalu mieszkalnym (18,65 m2) nie spełniał normatywów gwarantowanej przepisami powierzchni mieszkalnej dla sześcioosobowej rodziny (42-60 m2 tj. 6 x norma zaludnienia 7-10m2), to skarżącemu przysługiwał nadal równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.