Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 6/25 w sprawie ze skargi A.Z., T.B., E.K., M.K.1., L.K.2., H.W. na bezczynność Starosty P. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2025 r. IV SAB/Wa 6/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z., T.B., E.K., M.K., L.K. H.W. na bezczynność Starosty P.: I. zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia wniosku z 22 kwietnia 2001 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że Starosta P. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt. 1 [winno być I. - uw. NSA] wyroku; III. stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; IV. przyznał od Starosty P. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 zł; V. zasądził od Starosty P. solidarnie na rzecz skarżących 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta P. (dalej Starosta lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 pkt 1 i 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 12 § 1 i 2 i art. 35 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym organ naruszył normy wynikające z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 k.p.a., a w konsekwencji: zobowiązał do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; zasądził od Starosty P. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 zł, zasądzenie od Starosty P. solidarnie na rzecz skarżących 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Starosta P. nie prowadził sprawy przewlekle, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz organu od skarżących [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy - co do zasady - bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić rozróżnienie między bezczynnością a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt. 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei, pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2025, art. 3, nb 83 i 84), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5.7.2012 r. II OSK 1031/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" i "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której stanowi art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchwała NSA z 22.6.2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Istotne jest, że "bezczynność" i "przewlekłość" nie są pojęciami tożsamymi.

W kontekście rozróżnienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" zarzut skargi kasacyjnej jest dwojako wadliwy. Po pierwsze, nie odpowiada on treści zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w punkcie II. stwierdził bowiem, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt. 1 [winno być I. - uw. NSA] wyroku oraz że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tymczasem, skarżący kasacyjnie, formułując zarzut kasacyjny, podniósł, że Sąd I instancji wadliwe przyjął, że w sprawie organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta posługuje się pojęciami "bezczynności organu" i "przewlekłego prowadzenia postępowania" zamiennie (przykładowo - "[...] uznał za zasadną skargę na bezczynność Starosty [...]" - k. 69v., "[...] przesłanki stwierdzenia przewlekłości organu prowadzącego postępowanie [...] - k. 70). Świadczy to o niezrozumieniu różnicy między tymi pojęciami, ale jednocześnie czyni skargę kasacyjną, będącą wysoce sformalizowanym i profesjonalnym pismem, niezrozumiałą co do jej treści i rzeczywistych intencji jej autora, których Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać. Po drugie, zarzut kasacyjny jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ z jednej strony skarżący kasacyjnie odwołuje się do podstawowego "terminu" załatwienia sprawy przez organ w postępowaniu administracyjnym, tj. "niezwłocznie" (art. 12 § 2 kpa), "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), sugerując bezczynność organu, a z drugiej wprost wskazuje na przewlekłość, która polega nie tyle na naruszeniu terminu określonego zgodnie z art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a., lecz na prowadzeniu postępowania w granicach zakreślonych terminów, ale w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w zbyt dużych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Niespójność zarzutu kasacyjnego na dwóch wskazanych płaszczyznach uniemożliwia dokonanie jego instancyjnej kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dostatecznie klarowne, aby ustalić jednoznacznie, jakie motywy doprowadziły Sąd I instancji do konstatacji, której dał wyraz w jego sentencji. Niemniej, skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest natomiast związany granicami skargi kasacyjnej. Brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwia wzruszenie zaskarżonego wyroku, nawet w sytuacji w której mogłoby się to okazać uzasadnione, gdyby taki zarzut został podniesiony. Innymi słowy, Starosta nie postawił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i nie podważył tym samym prawidłowości sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uchybienie skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej, który uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli w tym aspekcie z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej Starosta zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości oraz że "miało ono" miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Starosta nie prowadził sprawy przewlekle, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy [wystarczające byłoby w tym zakresie jeżeli wskazane uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uw. NSA], tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 pkt 1 i 3b u.g.n. oraz w zw. z art. 12 § 1 i 2 i art. 35 § 1 k.p.a. Zarzut zbudowany jest na zasadzie zbitki przepisów. Orzecznictwo wskazuje natomiast, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (wyroki NSA z: 18.10.2011 r. II FSK 797/10, 13.9.2011 r. II FSK 593/10; 18.5.2011 r. II FSK 62/10; 19.12.2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20.1.2022 r. III FSK 2147/21; 14.7.2022 r. III OSK 1434/21, cbosa). Możliwe jest, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść i w jaki sposób taka norma została naruszona" (wyrok NSA z 6.9.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Warunku tego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie spełnia, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do wywiedzionego zarzutu i argumentacji podniesionej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego.

O ile Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednoznacznie stwierdzić, że w pełni podziela argumentację zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na jego nieczytelność, o tyle skarżący kasacyjnie nie podniósł kluczowych zarzutów wobec zaskarżonego wyroku ani nie przedstawił przekonywającej kontrargumentacji odnośnie do stanowiska Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została błędnie skonstruowana, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skuteczne skontrolowanie zaskarżonego wyroku i wobec takich uchybień nie mogła okazać się skuteczna.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.