II SA/Wa 1171/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-16	
Data wpływu	2015-07-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Olga Żurawska-Matusiak /sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 668/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 4,  art. 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę –	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2015 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako u.d.i.p.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228, dalej jako u.o.i.n.), oraz art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411, ze zm. dalej jako ustawa o CBA) po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] (dalej jako skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wypełnienie załączonej ankiety, zawierającej następujące pytania:

1. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza treści pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych?

2. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza danych telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 180c Prawa telekomunikacyjnego?

3. Czy CBA wykorzystuje oprogramowanie o nazwie "Analizator Związków i Faktów - Billingi (AFIZ)"?

4. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza danych przesyłanych za pomocą sieci peer-to-peer (P2P) (np. oprogramowaniem firm Baseprotect, Logistep, Panet-Lab, programem monitorującym RoundUP, zmodyfikowanymi wersjami klientów sieci BitTorrent, Gnutella lub Shareza) pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku?

5. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku?

6. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie zasobów sieci Tor pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku?

7. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie treści publikowanych na portalach społecznościowych i innych forach internetowych (zarówno tych dostępnych publicznie, jak też dostępnych dla ograniczonej grupy użytkowników lub jedynie dla administratora portalu lub forum), pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych?

8. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), które umożliwiają automatyczne lub półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) analizowanie danych o lokalizacji osób lub urządzeń za pomocą danych o logowaniach do stacji BTS, bezprzewodowych sieci internetowych, danych zbieranych przez czytniki RFID lub inne czujniki?

9. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), które umożliwiają automatyczną lub półautomatyczną (przy użyciu algorytmu) analizę danych biometrycznych (np. odcisków palców, układu żył, tęczówki lub źrenicy oka, wizerunku twarzy), w szczególności przenośne skanery odcisków palców lub narzędzia do automatycznego rozpoznawania twarzy?

10. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do automatycznej lub półautomatycznej weryfikacji tożsamości osób lub rozpoznawania twarzy na podstawie zdjęć lub nagrań (w tym obrazu w ramach systemów monitoringu wizyjnego)?

11. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do rozpoznawania tablic rejestracyjnych na podstawie obrazu lub nagrań z systemów monitoringu wizyjnego?

12. Czy CBA dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do wykrywania zagrożeń na podstawie automatycznej lub półautomatycznej analizy zachowań osób obserwowanych w ramach systemów monitoringu wizyjnego?

13. Czy CBA dysponuje narzędziami do automatycznej analizy danych służącymi do wykrywania podejrzanych transakcji finansowych (np. związanych z tzw. praniem pieniędzy)?

14. Czy CBA dysponuje bezzałogowymi statkami powietrznymi (z podaniem modelu, producenta, dostawcy, usługodawcy, trybu nabycia urządzeń lub trybu wyboru usługodawcy oraz daty nabycia urządzeń lub wyboru usługodawcy)?

15. Jakie były koszty nabycia dronów oraz wykorzystania dronów w 2014 r.?

16. Do jakich celów CBA wykorzystuje drony?

17. Czy sposób korzystania z dronów przez CBA jest poddany jakimś regulacjom?

18. W jakie urządzenia wyposażone są drony?

19. Jeśli drony wyposażone są w kamery - czy obraz jest rutynowo rejestrowany, oraz - w jakiej rozdzielczości kamery wyposażone są w drony?

odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje udostępnić każdą informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), pod warunkiem, że udostępnienie tej informacji nie podlega wyłączeniu ze względu na interes podmiotu, którego ta informacja dotyczy, bądź ze względu na konieczność zachowania tajemnicy ustawowo chronionej (art. 5 u.d.i.p.). Natomiast ustawa o ochronie informacji niejawnych uznaje za niejawne takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę lub szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione (art. 5 ust. 2 pkt 4 u.o.i.n.), utrudni wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.o.i.n.) lub utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ścigania sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych (art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n.).

W ocenie organu z przepisów wskazanej ustawy wynika, że ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, w tym wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych bez względu na to czy dotyczą one konkretnych postępowań. Dla ochrony przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych istotne jest bowiem to, że istnieje już sama możliwość zagrożenia dóbr, czy też powstania określonej szkody (art. 1 u.o.i.n.), co dotyczy również czynności

operacyjno - rozpoznawczych, które mogą być prowadzone w przyszłości. Organ podkreślił przy tym, że informacja jest informacją niejawną nie w następstwie jej klasyfikacji, a z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania. Chroniona jest zatem jak informacja niejawna bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Informacja o technicznych możliwościach CBA, tj. o posiadaniu narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych telekomunikacyjnych, danych o lokalizacji osób lub urządzeń za pomocą informacji o logowaniach do stacji BTS, czy też narzędzi, których przeznaczeniem jest automatyczne lub półautomatyczne przeszukiwanie zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych, jak również bezzałogowych statków powietrznych (dronów) i innych narzędzi wskazanych przez skarżącą jest szczegółową informacją dotyczącą organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Podlega ona więc zasadom ochrony informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. i ze względu na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podpada pod odmowę udostępnienia.

Organ odwołał się do orzecznictwa, w którym informację o technicznych możliwościach działania służb specjalnych uznano za informację niejawną, mając na względzie to, że informacja o posiadanych przez organ technicznych możliwościach działania wskazuje w sposób pośredni na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2014 r. , sygn. akt II SA/Wa 141/14, LEX nr 1455421 oraz z 13 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/14, CBOSA).

Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje w żądanym zakresie podlegają również – zdaniem organu - ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Tajemnice te, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Ustawą taką jest niewątpliwie też ustawa o CBA, której art. 24 ust. 1 stanowi, że w związku z wykonywaniem swoich zadań CBA zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy CBA.

W ocenie organu żądane w omawianym zakresie informacje nie mogą zostać udostępnione nawet wówczas, jeżeli CBA nie posługuje się, ani nie posługiwało się w przeszłości, wskazanymi przez skarżącą narzędziami do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych oraz bezzałogowymi statkami powietrznymi. Skuteczność podejmowania przez CBA działań, mających na celu realizację ustawowych zadań Biura, związana jest bowiem nie tylko z tym, czy faktycznie posiada ono techniczne możliwości, o których mowa powyżej, ale również z tym, czy osoby będące w jego zainteresowaniu mają wiedzę o tym, że takiego dostępu CBA nie ma. Niewiedza po stronie osób łamiących prawo, co do informacji objętych wnioskiem, ma więc charakter prewencyjny, bowiem utrudniający działania przestępcze, które mogą zostać podjęte w przyszłości.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA, Szef CBA nie może wyrazić zgody na udostępnienie informacji o szczegółowych formach i zasadach prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach. Ustawa o CBA przewiduje w tym względzie wyjątki, ale wyraźnie dotyczą one wyłącznie prokuratora lub sądu, nie zaś innych osób lub instytucji, czy organizacji społecznych (art. 28 ust. 3 i 4 ustawy o CBA).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Zdaniem skarżącej zawarte we wniosku pytania nie powinny być objęte wyłączeniem od obowiązku udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych. W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonujących argumentów za uznaniem, że ujawnienie informacji objętych wnioskiem spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 u.o.i.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o CBA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył zasadnicze tezy z argumentacji przedstawionej w skarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż bezzasadnie powołuje się na przepis art. 24 ust. 1 ustawy o CBA, który zdaniem Fundacji nie ma charakteru materialnego, organ wskazał, że w świetle orzecznictwa "inne tajemnice ustawowo chronione", o których mowa w art. 5 u.d.i.p., to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji mają unormowanie ograniczające dostęp do pewnych danych. Ustawą taką jest niewątpliwie ustawa o CBA, której art. 24 ust. 1 stanowi, że w związku z wykonywaniem swoich zadań CBA zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy CBA.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 u.o.i.n. oraz art. 24 ustawy o CBA poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem skarżącej nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego;

2. uchylenie zaskarżonych decyzji;

3. zobowiązanie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do ponownego rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej;

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca zwróciła uwagę, że uznanie informacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za niejawną wiąże się z odmową jej udostępnienia, a więc ograniczeniem wynikającego z art. 61 Konstytucji RP prawa jednostki do informacji. Zgodnie natomiast z art. 1 u.o.i.n. za takie informacje uznaje się informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. W związku z tym adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym wypadku Szef CBA - w sposób arbitralny ocenia, czy ujawnienie informacji objętych wnioskiem spowoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób, dlaczego ujawnienie informacji objętych wnioskiem może spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. Na brak konkretnych argumentów przemawiających za uznaniem informacji objętych wnioskiem za informacje niejawne przemawia potraktowanie wszystkich informacji, których on dotyczył, w identyczny sposób. Tymczasem należy mieć wątpliwość, czy ujawnienie informacji np. o dysponowaniu narzędziem służącym przeszukiwaniu zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku rodzi takie same zagrożenia, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, co np. odpowiedź na pytanie, czy CBA dysponuje bezzałogowym statkiem powietrznym.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu, zgodnie z którą "niewiedza po stronie osób łamiących prawo, co do informacji objętych niniejszym wnioskiem, ma charakter prewencyjny, bowiem utrudniający działania przestępcze, które mogą zostać podjęte w przyszłości". Zapoznanie się potencjalnych przestępców z informacją np. dotyczącą faktu posiadania narzędzi służących przeszukiwaniu zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku nie osłabi, może wręcz wzmocnić działanie prewencyjne CBA. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że pytania zawarte we wniosku dotyczą narzędzi, których stosowanie dotyka nie tylko potencjalnych przestępców, ale także pozostałych członków społeczeństwa. Przeszukiwanie określonych treści w Internecie obejmuje bowiem treści umieszczane w sposób zgodny z prawem przez osoby niebędące przestępcami.

W ocenie skarżącej podstawą do odmowy udostępnienia informacji objętej wnioskiem nie może być art. 24 ust. 1 ustawy o CBA. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, odsyłając do innych tajemnic ustawowo chronionych, odnosi się w art. 5 do takich tajemnic, jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna. Art. 24 ust. 1 ustawy o CBA nakłada natomiast na Szefa oraz funkcjonariuszy CBA obowiązek ochrony środków, form i metod realizacji zadań. Obowiązek ten jest związany z wykonywaniem zadań przez objęte nim osoby. Odnosi się on m.in. do informacji dotyczących planowanych, wykonywanych i zrealizowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz informacji i przedmiotów uzyskanych w wyniku tych czynności, które pozwalają na identyfikację osób udzielających CBA pomocy w zakresie wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych. Uznanie art. 24 ust. 1 ustawy o CBA za tajemnicę ustawowo chronioną stanowiłoby znacznie dalej idące ograniczenie dostępu do informacji publicznej, niż to wynika z ustawy o ochronie informacji niejawnych. Na gruncie tej drugiej ustawy konieczna jest bowiem ocena, czy ujawnienie konkretnej informacji wiąże się z konkretnym ryzykiem, np. dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej. Tymczasem art. 24 ust. 1 ustawy o CBA nie zobowiązuje organu do przeprowadzenia takiej oceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Zwrócił uwagę na konieczność stosowania przepisu art. 61 Konstytucji RP łącznie z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczającym ograniczenie konstytucyjnych wolności i prawa, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa bądź dla porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób. Organ podkreślił, że skarżąca domagała się udostępnienia informacji o technicznych możliwościach służb specjalnych, co jest szczególną informacją dotyczącą organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ustawy o CBA organ wskazał, że celem tego przepisu było skonstruowanie odmiany tajemnicy publicznoprawnej, aby z uwagi na dominujące cele interesu publicznego, położyć nacisk na ochronę wyraźnie zdefiniowanego obszaru informacji, związanego z działalnością wskazanej służby specjalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) określa, w jakich przypadkach decyzje podlegają uchyleniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiająca udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy niejawnej.

W sprawie bezsporne jest, że wniosek Fundacji [...] z [...] kwietnia 2015 r. został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 u.d.i.p. Między stronami nie było również sporne, iż w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje stanowiące odpowiedź na pytania ujęte we wniosku stanowią informację publiczną. Sąd ocenę tę podziela.

W tych okolicznościach Sąd zobowiązany był do oceny, czy organ prawidłowo zaliczył wnioskowane informacje do informacji niejawnych, gdyż takie zakwalifikowanie żądanych informacji stanowiło zasadniczy powód odmowy ich udzielenia.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej,

a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ponieważ jednak prawo to, jak wcześniej wskazano, nie ma charakteru absolutnego, w art. 5 u.d.i.p. zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, to jest m.in. zasady: 1) klasyfikowania informacji niejawnych, 2) organizowania ochrony informacji niejawnych, 3) przetwarzania informacji niejawnych.

Zgodnie z art. 5 ww. ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "ściśle tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2), klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 4), klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 4). Natomiast informacje niejawne przekazane przez organizacje międzynarodowe lub inne państwa na podstawie umów międzynarodowych oznacza się polskim odpowiednikiem posiadanej klauzuli tajności (ust. 5).

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym informacja jest niejawna ze względu na jej treść, oznaczenie jej odpowiednią klauzulą tajności jest tylko wskazówką dla odbiorcy do właściwej jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem lub zniszczeniem (por. I. Stankowska, Ustawa o ochronie informacji niejawnych, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 16).

Powyższe stanowisko podzielane jest również w orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2012 r., I OSK 1393/12, którego pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie kwalifikacji.

Przedstawiony punkt widzenia jest szczególnie istotny w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Skarżąca nie domagała się bowiem zasadniczo dostępu do informacji ujętej w wytworzonych przez organ dokumentach, którym można byłoby nadać stosowną klauzulę. Odpowiedzi na większość pytań odnoszą się do działań organu, którym co oczywiste żadnej klauzuli nadać nie można.

Dla oceny legalności działania organu wystarczy zatem sprawdzenie, czy ujawnienie spornych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla dokonania tej oceny koniecznym jest odwołanie się do celu, w jakim zostało utworzone Centralne Biuro Antykorupcyjne i jego zadań ustawowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o CBA, Centralne Biuro Antykorupcyjne jest służbą specjalną do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy do zadań CBA, w zakresie właściwości określonej w art. 1 ust. 1, należy:

1) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw przeciwko:

a) działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, określonych w art. 228-231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, a także o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.),

b) wymiarowi sprawiedliwości, określonym w art. 233, wyborom i referendum, określonym w art. 250a, porządkowi publicznemu, określonym w art. 258, wiarygodności dokumentów, określonych w art. 270-273, mieniu, określonym w art. 286, obrotowi gospodarczemu, określonych w art. 296-297, 299 i 305, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, określonym w art. 310 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, a także o których mowa w art. 585-592 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 oraz z 2014 r., poz. 265 i 1161) oraz określonych w art. 179-183 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 94 i 586), jeżeli pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa,

c) finansowaniu partii politycznych, określonych w art. 49d i 49f ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), jeżeli pozostają w związku z korupcją,

d) obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji i subwencji, określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.), jeżeli pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa,

e) zasadom rywalizacji sportowej, określonych w art. 46-48 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715),

f) obrotowi lekami, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobami medycznymi określonymi w art. 54 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 z późn. zm.).

- oraz ściganie ich sprawców;

2) ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

3) dokumentowanie podstaw i inicjowanie realizacji przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych (Dz. U. Nr 44, poz. 255 z późn. zm.);

4) ujawnianie przypadków nieprzestrzegania określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem jednostek lub przedsiębiorców, o których mowa w art. 1 ust. 4 oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych;

5) kontrola prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, składanych na podstawie odrębnych przepisów;

6) prowadzenie działalności analitycznej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze właściwości CBA oraz przedstawianie w tym zakresie informacji Prezesowi Rady Ministrów, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmowi oraz Senatowi,

7) podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w celu realizacji zadań CBA może podejmować współpracę z właściwymi organami i służbami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi (ust. 2).

Ponadto w myśl art. 24 ust. 1 ww. ustawy, w związku z wykonywaniem swoich zadań CBA zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy CBA. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o CBA, Szef CBA może wyrazić zgodę na udostępnienie informacji o szczegółowych formach i zasadach prowadzenia czynności operacyjno - rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach, ale tylko na żądanie prokuratora lub sądu, i to tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują na wagę i specyfikę zadań CBA, które, tak jak organizacja tej służby, ze swej istoty objęte są tajemnicą.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżącą, że skierowane do CBA pytania dotyczą możliwości technicznych jakimi dysponuje ta służba. Pytania odnoszą się bowiem do narzędzi (urządzeń i oprogramowania) i do bezzałogowych statków powietrznych, które są ewentualnie wykorzystywane przez Biuro. Udzielenie informacji w tym zakresie przyczyniłoby się niewątpliwie do ujawnienia poziomu zaawansowania organizacyjnego, technicznego czy innowacyjności stosowanych metod, form czy środków pracy operacyjnej. Urządzenia wskazane w pytaniach mogą być bowiem ponad wszelką wątpliwość wykorzystywane w pracy operacyjnej wykonywanej przez agentów tej służby. To zaś, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1679/14, npubl.), i które to stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne – art. 1 ust. 1 u.o.i.n., co pozwala uznać takie informacje za podlegające reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to czy takiej informacji nadano klauzulę tajności. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych szkody. Powyższe dane pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących nie tylko kierunków zainteresowań CBA, lecz przede wszystkim realnych możliwości tej służby. Skoro CBA jest służbą specjalną do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, to poznanie używanych przez nie metod i środków technicznych z dużym prawdopodobieństwem zagroziłoby realizacji ustawowych zadań.

Przywołany wyrok odnosi się do żądania udzielenia informacji w zakresie śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci internet za pomocą słów kluczowych, ale pogląd w nim wyrażony ma pełne zastosowanie także do możliwości technicznych CBA w innych obszarach, określonych w pytaniach skierowanych do tej służby. I nie jest przy tym istotne, czy ujawnienie możliwości technicznych CBA wynikających z poszczególnych pytań rodzi identyczne zagrożenie, którą to okoliczność skarżąca akcentuje w skardze. Zasadnicze znaczenie ma natomiast samo istnienie takiego zagrożenia, przy czym ochrona jest niezależna od tego, czy aktualnie organ korzysta z danych środków technicznych, czy też nie. Jednocześnie Sąd zauważa, że w skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, organ nie odnosi się do poszczególnych pytań, tylko pytania te łączy w grupy, uwzględniając obszary, do których odnoszą się wnioskowane informacje. Takie uzasadnienie zajętego przez organ stanowiska jest w ocenie Sądu dopuszczalne, zważywszy na materię, do której te pytania odnoszą się. Wszystkie one dotyczą możliwości technicznych CBA, a więc argumentacja przemawiająca za koniecznością ich ochrony z natury rzeczy jest taka sama. Wbrew zarzutom skargi argumentacja przedstawiona przez organ jest wystarczająca do oceny legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że żądana informacja o technicznych możliwościach CBA jest szczegółową informacją dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA, o których wiedzy nie powinny mieć osoby łamiące prawo, co ma charakter prewencyjny. Sąd tę ocenę w pełni podziela, zważywszy zwłaszcza, że wiedza o technicznych możliwościach CBA mogłaby doprowadzić do podjęcia działań mających na celu zabezpieczanie się przed oddziaływaniem takich środków posiadanych przez organy państwa. To zaś mogłoby mieć wpływ na skuteczność i efektywność tych działań. Okoliczność, że dla skarżącej argumentacja organu nie jest przekonująca, pozostaje bez wpływu na ocenę jej poprawności. Zauważyć przy tym należy, że obowiązujące przepisy przewidują odpowiednie procedury kontroli działań operacyjnych podejmowanych przez funkcjonariuszy CBA i chęć sprawowania społecznej kontroli tych działań nie może uzasadniać żądania udostępniania takich informacji, które odnoszą się w sposób bezpośredni czy nawet pośredni do metod i form pracy operacyjnej.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skarżonej decyzji, a dotyczącej art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA, zgodzić się należy ze skarżącą, iż z przepisów tych nie można wyprowadzić istnienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, do której odsyła art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te należy natomiast traktować jako wyznaczające pewien kierunek ochrony i jako mające na celu uwypuklenie konieczności ochrony środków, form i metod realizacji zadań przez organ, przy czy powołany przepis art. 28 ustawy o CBA ma charakter kompetencyjny. Powołanie ich w skarżonej decyzji służyło niewątpliwie wzmocnieniu argumentacji organu co do konieczności ochrony pewnych informacji, nie przesądzało natomiast o charakterze wnioskowanych informacji. Ich charakter podlegał zasadniczej ocenie w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie można zatem uznać, że niepoprawna interpretacja omawianych przepisów miała wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.