Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 4335/02 i IV SA 4336/02 w sprawie ze skargi W. A. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. A. kwotę 220 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4335/02 i IV SA 4336/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie : 1/ z dnia 6 marca 2002 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia 30 października 2001 r. nr [...], ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 48.253,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 3.296 m², położonej w [...] oraz 2/ z dnia 6 marca 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia 30 października 2001 r. nr [...], ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 272.692 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 23.891 m², położonej w [...].

W motywach wyroku Sąd przytoczył, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego a w tym art. 7 kpa oraz art. 10 kpa. W ocenie Sądu skarżący nie został poinformowany, w toku prowadzonego postępowania, że jego wniosek o powołanie biegłego rzeczoznawcy z listy biegłych sądowych może być uwzględniony. Zdaniem Sądu żądanie powołania innego biegłego, do sporządzenia kontroperatu, mogło być uwzględnione pod warunkiem pokrycia kosztów przez skarżącego. Poza tym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, iż organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy, jak tego wymaga art. 15 kpa, gdyż organ odwoławczy naruszył przepis art. 78 § 1 kpa, który wyraźnie stanowi, że żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające przeprowadzenie dowodu z innego biegłego, skoro skarżący nie godził się z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. Wychodząc z tych założeń Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem powołanych przepisów procesowych, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej podniesiono, że analiza treści art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia decyzji ma charakter zamknięty. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną konsekwencją owej konstatacji jest uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek. Podkreślono przy tym, że ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex lege możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wymienione w zacytowanym przepisie, w tym m.in. z powodu uchybień natury proceduralnej, nie mających w ogóle lub mających niewielki wpływ na ostateczny wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją (wnioskowanie a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 przesłanek, w szczególności przywołana w wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r. trzecia z nich. W opinii Kolegium nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7, 10, 15 oraz 78 § 1 kpa). Stosownie do § 2 artykułu 78 kpa organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem Kolegium dla wydania uchylonych decyzji nie było niezbędne powołanie innego biegłego rzeczoznawcy dla sporządzenia drugiego operatu szacunkowego przedmiotowych nieruchomości gruntowych, albowiem operaty sporządzone na zlecenie organu pierwszej instancji należycie odzwierciedlały rzeczywistą wartość poddanych wycenie gruntów. SKO uznało tym samym, że wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy zostały należycie i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a ewentualne wystąpienie do biegłego o wydanie opinii, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do podważenia prawidłowości wcześniejszych operatów, jedynie niepotrzebnie przewlecze sprawę i spowoduje zbędny wzrost kosztów postępowania. Na poparcie tych twierdzeń w skardze kasacyjnje powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 12 listopada 1996 r., SA/Łd 1932/95; 5 maja 1998 r., III SA 193/97; 2 października 1998 r., I SA/Gd 1863/96; 29 października 1996 r., SA/Łd 975/95; 17 marca 1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986/1/19), w których Sąd ten wypowiadał się miedzy innymi w kwestii związania organu administracji wnioskiem strony o przeprowadzenie dowodu.

Na tej podstawie w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. A. wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie kosztami postępowania organ wnoszący skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia, aczkolwiek trafnie podważa niezbyt precyzyjne ustalenie zaskarżonego wyroku dot. powołania dalszego biegłego rzeczoznawcy (na koszt wnioskującego), o czym będzie jeszcze mowa.

Przede wszystkim jednak należy przypomnieć, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym, według strony skarżącej, uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony oraz należycie uzasadnić na czym to naruszenie polega. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. m.in. postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39), natomiast z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Samorządowe Kolegiom Odwoławcze wnosząc skargę kasacyjną ograniczyło się do przytoczenia w podstawie kasacyjnej wyłącznie tego jednego przepisu, bez podniesienia zarzutów naruszenia innych przepisów czy to prawa procesowego, czy też materialnego. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje, co do zasady, stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 10, art. 15, art. 78 § 1 kpa.

Zestawiając powołaną podstawę kasacji z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał (mimo zachodzących wątpliwości), że w tych warunkach podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Rozpoznając merytorycznie skargę kasacyjną należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty nie mogły być uznane za uzasadnione. W istocie bowiem wywody skargi kasacyjnej (zawarte w jej uzasadnieniu i podważające ocenę Sądu o naruszeniu przepisów prawa procesowego) stanowią jedynie polemikę z ustaleniami zaskarżonego wyroku.

W szczególności uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że zaskarżony wyrok wydany został nie tylko w związku z koniecznością przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z drugiego biegłego, lecz był poza tym konsekwencją stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej a w tym przede wszystkim naruszenia art. 15 kpa.

Sąd Wojewódzki bowiem, w uzasadnieniu wyroku, wprost stwierdził : "Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że organ odwoławczy - nie rozpoznał ponownie sprawy, jak tego wymaga art. 15 kpa". Stanowisko to należy podzielić, wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej. Należy przy tym dodać, co pomija skarga kasacyjna, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprost wynika obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy (w związku z dewolucją kompetencji). Strona bowiem ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie ponownie merytorycznie rozpoznana. Nie wystarczy więc, jak to miało miejsce w sprawie, odparcie zarzutów odwołującego się, a więc w istocie dokonanie kontroli formalnej zaskarżonej decyzji, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie można przy tym podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż "okoliczności przedmiotowej sprawy zostały należycie i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego". To wszakże organ odwoławczy ma powtórnie orzec o sprawie a nie ograniczać się do kontroli rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji. Trudno również uznać za ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy "nie widzi" potrzeby uwzględnienia wniosku dowodowego (powołania kolejnego biegłego rzeczoznawcy), gdyż spowodowałoby to "niepotrzebne przedłużenie postępowania w niniejszej sprawie". W konsekwencji najzupełniej trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy, wobec czego doszło do naruszenia art. 15 kpa.

Powyższej oceny nie zmienia niezbyt precyzyjne ustalenie zawarte w zaskarżonym wyroku w przedmiocie powołania dalszego biegłego rzeczoznawcy "pod warunkiem pokrycia kosztów przez skarżącego". Brak precyzji dotyczy użytego przez Sąd Wojewódzki wyrazu "warunku", aczkolwiek w kontekście dalszych rozważań można doszukać się innego znaczenia tego stwierdzenia. Niewątpliwie bowiem rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że wspomnianego warunku nie przewidują przepisy prawa procesowego. Nie sposób jednak nie dostrzec, że deklaracja strony pokrycia kosztów opinii drugiego biegłego jest ze wszech miar pożądana a niejednokrotnie niezbędna. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że w każdej sprawie administracyjnej wystarczy przeprowadzenie dowodu z opinii jednego biegłego rzeczoznawcy, natomiast strona nie może podważać opinii nawet w sytuacji, gdy zamierza pokryć koszty drugiej opinii. Nie wymaga przy tym bliższych rozważań, iż omawiane okoliczności mogły mieć wpływ rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku należało, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji.