II OSK 1033/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-07-02	
Data wpływu	2009-06-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Jolanta Augustyniak - Pęczkowska
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 59/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7,8,9,10 par. 1, art. 104 par. 1 art. 107 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 2 i 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 59/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
II OSK 1033/ 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] Sp. z o.o. w K. budowy określonej przez wnioskodawcę jako "przydomowa oczyszczalnia ścieków bytowych o przepustowości 6,4 m3/doba" przy ulicy [...] w [...], działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że zgłoszone roboty nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego- zwolnionych od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przedłożonych przez wnioskodawcę materiałów wynika, bowiem że projektowana oczyszczalnia ścieków ma służyć do obsługi budynku administracyjno - socjalnego oraz hali część 1 i 2 przy ul. [...] w [...]. Natomiast wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wymagająca pozwolenia na budowę, "indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę" to oczyszczalnia ścieków, która może służyć wyłącznie do obsługi jednego budynku o funkcji mieszkalnej, a co nie zostało spełnione w przedmiotowym zgłoszeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły [...] Sp. z o.o. w K., wnioskując o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7- 9 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiot zgłoszenia stanowiła budowa "przydomowej" oczyszczalni ścieków bytowych dla potrzeb budynku administracyjno- socjalnego i hali, której nie można było zakwalifikować jako mieszczącej się w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli budowy wymagającej dokonania zgłoszenia. Zdaniem organu określenie przez inwestora charakteru projektowanej oczyszczalni ścieków jako przydomowej, w sytuacji przewidywanej obsługi przez to urządzenie obiektów nie stanowiących budynków mieszkalnych, nie powoduje uzyskania przez ten obiekt statusu "przydomowej" oczyszczalni. Zatem robót budowlanych związanych z budową oczyszczalni ścieków dla budynku, nie posiadającego charakteru mieszkalnego, jako nie wymienionych w Prawie budowlanym i nie objętych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, nie można było zrealizować w trybie zgłoszenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosły [...] Sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie:

- art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 Prawa budowlane na skutek przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne, którego zgłoszenia dokonała Spółka, wymaga dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na wskazanie przez inwestora przedmiotu zgłoszenia w postaci: przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych dla potrzeb budynku administracyjno- socjalnego i hali, co w ocenie organu II instancji, wyklucza zakwalifikowanie tej oczyszczalni do kategorii wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy powołana ustawa nie wprowadza definicji ustawowej "przydomowej oczyszczalni ścieków", a nadto nie uzależnia kwalifikacji określonych obiektów budowlanych (w tym w szczególności oczyszczalni ścieków) w celu oceny, czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na ich budowę od ich określenia w zgłoszeniu przez inwestora,

- art. 10 § 1 k.p.a. na skutek pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia nowych wniosków i dowodów przed wydaniem decyzji, których naruszenie miało miejsce także w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie w l instancji, przy czym postępowanie odwoławcze nie było ograniczone przez przepis szczególny żadnym terminem, który uniemożliwiałby zebranie niezbędnych dowodów, umożliwienie stronie ich uzupełnienia, jak również dokonanie ponownej oceny uzupełnionego w ten sposób materiału dowodowego,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom co do uzasadnienia prawnego i faktycznego i nie zawiera:

a) wskazania podstawy prawnej jej wydania, gdyż organ II instancji w sentencji swojego rozstrzygnięcia powołał się jedynie na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mogącą stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji oraz na art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, nie odnoszące się do przedmiotu rozstrzygnięcia, a stanowiące jedynie przepisy kompetencyjne, a nie przytoczył faktycznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ograniczając się jedynie w treści uzasadnienia do polemiki w kwestii znaczenia pojęcia "przydomowa oczyszczalna ścieków", w kontekście wskazanego wyżej oznaczenia zgłoszenia przez stronę postępowania,

b) szczegółowego uzasadnienia prawnego, umożliwiającego dokonanie oceny, z jakich przyczyn organ odwoławczy:

- uznał za podstawę prawną swojej decyzji jedynie wyżej powołane przepisy,

- nie powołał jako podstawy prawnej przepisów, które w ocenie organu miałyby przesądzać o obowiązku uzyskania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę, jako przepisy prawa materialnego, jak też nie omówił, z jakich powodów uznał za wystarczające powołanie w sentencji rozstrzygnięcia jedynie wybranych przepisów kompetencyjnych, zarówno w odniesieniu do decyzji organu l instancji, jak i własnej decyzji,

- nie odniósł się do wyartykułowanego w odwołaniu zarzutu strony, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie wykładni celowościowej przepisu Prawa budowlanego, wprowadzającego możliwość budowy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia,

- pominął całkowicie wywody strony wskazujące na to, że oczyszczalnia, którą strona zamierza budować, spełnia powyższe kryteria, a wykładnia językowa zawęża w związku z tym zakres stosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, jakkolwiek na gruncie zmian, jakie obecnie dokonują się w unormowaniach Prawna budowlanego, nie ma wątpliwości, że ustawodawca zmierza do dalszego upraszczania procedur związanych z procesami inwestycyjnymi,

c) wskazania jakie dowody organ II instancji przyjął za miarodajne w przedmiotowej sprawie, a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności poprzez brak odniesienia się do dowodu z dokumentu w postaci opinii projektanta, uzyskanego przez skarżącą Spółkę już po otrzymaniu decyzji wydanej w l instancji i załączonej do odwołania, z której wynika wprost, że do oczyszczalni, jaką zamierza budować strona, można stosować uregulowania powołane wyżej;

a nadto także:

- zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 do art. 9 k.p.a., w związku z powołaną wyżej dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności ze względu na odmienne i nierówne potraktowanie podmiotów władających sąsiadującymi nieruchomościami i przyjęcie w okolicznościach przedstawionych w zgłoszeniu, dokonanym przez [...] Sp. z o. o., analogicznie jak uczynił to organ l instancji, że na roboty w nim opisane konieczne jest pozwolenie na budowę, podczas gdy zainstalowanie w roku 2007, analogicznej oczyszczalni ścieków przez inny podmiot prowadzący działalność przy tej samej ulicy nie zostało przez ten sam organ zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, jakkolwiek:

a) w okresie pomiędzy zgłoszeniem dokonanym przez ten podmiot i zgłoszeniem dokonanym przez stronę oraz rozpoznaniem sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie miała miejsca zmiana przepisów regulujących obowiązki inwestorów w przypadku robót obejmujących zainstalowanie oczyszczalni takich, jak wymieniona w zgłoszeniu [...] Sp. z o. o.,

b) organ odwoławczy dysponował dodatkowym dowodem w postaci załączonej do odwołania strony opinii projektanta, z której wynikało wprost, że oczyszczalnia, którą zamierza wznieść inwestor odpowiada wymogom zawartym w zakwestionowanym przez organy obu instancji przepisie, jednakże z uzasadnienia decyzji wydanej w II instancji nie wynika, by organ ten skorzystał z zaoferowanego dowodu względnie, że prowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia przyczyn, dla których ten sam organ l instancji tylko w jednej z dwóch analogicznych spraw wydał rozstrzygnięcie zobowiązujące do uzyskania pozwolenia na budowę oczyszczalni, podczas gdy w drugim z omawianych przypadków umożliwił wzniesienia takiego samego obiektu bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę i podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione, wskazując, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, a organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, dokonując przy tym prawidłowych ustaleń faktycznych. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na to, iż wprawdzie kontrolowane decyzje były lakoniczne, jednak wskazały prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z opisu dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynikało, że "opracowanie niniejsze obejmuje wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych dla potrzeb budynku administracyjno- socjalnego i hali część 1 i 2 wraz z przyłączeniami kanalizacyjnymi obu wymienionych sąsiednich budynków usytuowanych na działce nr [...] obr. [...]". W treści art. 29 Prawa budowlanego wymieniono obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a katalog zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, iż inne rodzaje budowy, nie wymienione w tym przepisie, nie mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji i ustawa wymaga dla nich uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Do wybudowania takiej oczyszczalni w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro, więc z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona jedynie budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 7,50 m3 na dobę, to realizacja przedmiotowej oczyszczalni ścieków do obsługi budynku administracyjno- socjalnego oraz hali cześć 1 i 2 przy ul. [...] w K. przez [...] Sp. z o. o. zdaniem Sądu nie jest "indywidualną przydomową oczyszczalnią ścieków", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie może być zrealizowana w trybie zgłoszenia.

Jak zauważył Sąd, przepisy Prawa budowlanego wprawdzie nie określają legalnej definicji "indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków", jednakże wykładnia językowa przy odwołaniu się do definicji słownikowych prowadzi do wniosku, iż określenie "przydomowy" odnosi się do budynku mieszkalnego.

Tym samym budynek socjalno – administracyjny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest indywidualnym budynkiem mieszkaniowym, a więc domem (miejscem) przeznaczonym do stałego zamieszkiwania osób tylko budynkiem (miejscem) pracy i zatrudnienia pracowników Spółki. Ponadto również hala część 1 i 2 jest miejscem pracy, a nie indywidualnym budynkiem- miejscem zamieszkania. Niezależnie od tego, przedmiotowe zgłoszenie inwestora obejmuje budynek socjalno- administracyjny oraz halę część 1 i 2, a więc inwestorowi chodziło, tak naprawdę, o budowę oczyszczalni ścieków dla dwóch budynków. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy dotyczy natomiast tylko budowy oczyszczalni ścieków przy "indywidualnym budynku przydomowym", a więc przy jednym budynku mieszkalnym, a nie np. dla kilku takich budynków.

Dokonując natomiast wykładni celowościowej, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż intencją ustawodawcy było i nadal jest, upraszczanie procesu inwestycyjnego, ale w odniesieniu do budów określonych w przepisie art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wymienia konkretnie te budowy, które mogą być realizowane przez zgłoszenie, nakładając na pozostałe, wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast przepisu art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy nie można, jak chce skarżący, interpretować rozszerzająco na innego rodzaju budynki.

Przytoczone wyżej względy spowodowały, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, iż dla tego rodzaju budowy wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie, więc Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowej inwestycji, stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Uznając za zasadne niektóre z podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, iż organ nie naruszył przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (czynnego udziału stron w postępowaniu), ponieważ w niniejszym postępowaniu przepis ten nie ma zastosowania ze względu na specyficzny tryb postępowania administracyjnego związany z wniesieniem sprzeciwu przez właściwy organ, który zobligowany jest do wniesienia skutecznie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ zachował ten termin, który jest terminem zawitym i nie może być przekroczony. Nie został także naruszony przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji albowiem Wojewoda Małopolski pomimo, iż w osnowie decyzji istotnie nie podał przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to w uzasadnieniu decyzji przepis ten został powołany z przytoczeniem jego treści, a także stwierdzeniem, że budynek socjalno- administracyjny i hala część 1 i 2 nie jest indywidualnym przydomowym budynkiem, przy którym mogłaby być zrealizowana przedmiotowa oczyszczalnia ścieków. Organy istotnie nie dokonały wykładni celowościowej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, szczegółowo nie uzasadniły decyzji, a także nie przytoczyły przepisu art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi ogólną zasadę postępowania, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 30 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji nie są dotknięte jednak takimi uchybieniami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), ponieważ decyzje te, mimo tych uchybień odpowiadają prawu, wskazują stan faktyczny oraz prawidłowe ustalenia prawne, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Błędny w ocenie Sądu jest zarzut naruszenia przepisów kompetencyjnych przez organ odwoławczy, który zdaniem skarżącego, nie powinien ich powoływać w osnowie decyzji. Podanie tych przepisów jest zasadne, ponieważ określają one podstawę prawną do działania organu administracji. W ocenie Sądu nietrafny jest też zarzut, iż organ nie dokonał oceny dowodów, w szczególności nie odniósł się do opinii projektanta, który wskazywał, że projektowana oczyszczalnia ścieków może być zrealizowana przez zgłoszenie. To przepis ustawy art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 cyt. ustawy określa, jakiego rodzaju budowa może być zrealizowana w trybie zgłoszenia i nie może tego ustalać opinia projektanta. Brak odniesienia się w ogóle do tej opinii przez organ odwoławczy jest uchybieniem, ale nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie kolejnego zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 7- 9 k.p.a. w związku z art. 29 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego nierównego traktowania podmiotów władających sąsiadującymi nieruchomościami i przyjęcia, iż inna spółka usytuowana przy tej samej ulicy w analogicznym co skarżący postępowaniu administracyjnym, zrealizowała budowę oczyszczalni ścieków w trybie zgłoszenia jest nieuzasadniony. Sąd wskazał, iż nie jest władny dokonania kontroli i oceny zasadności postępowania administracyjnego w innej sprawie.

Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz naruszenia innych przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię ze względu na dokonanie wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. dyspozycją przepisu z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, podczas gdy ze względu na brak ustawowej definicji pojęcia "przydomowy" w przepisach Prawa budowlanego, szeroki krąg adresatów norm wysłowionych przez powyższy przepis, w tym osób nie posługujących się językiem polskim, powyższe przepisy Prawa budowlanego winny być interpretowane przede wszystkim przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej ze względu na podstawowy cel tych przepisów szczególnych prawa administracyjnego, polegający na umożliwieniu prowadzenia na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych obejmujących instalację oczyszczalni ścieków, jedynie w tych przypadkach, w których przepustowość oczyszczalni jest mniejsza od maksymalnej ilości ścieków, wymienionej w powyższym przepisie;

II. przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na nieuwzględnienie w toku rozpoznawania skargi naruszeń prawa materialnego, decydujących o wyniku sprawy i niezasadne przyjęcie, że naruszenia te zaistniałe w obu instancjach w postępowaniu administracyjnym, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo, że naruszenia te zostały szczegółowo wykazane przez skarżącą Spółkę;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. ze względu na oddalenie skargi pomimo zaistnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji przez Wojewodę Małopolskiego naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik postępowania w tym także decydujących o obarczeniu wydanych decyzji wadami kwalifikowanymi, powodującymi konieczność eliminacji z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzji wydanej w II instancji, (jak również konieczność wskazania w uzasadnieniu wyroku, że z obrotu winna zostać wyeliminowana również decyzja wydana w I instancji Prezydenta Miasta Krakowa), polegających na naruszeniu w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od podnoszonego w skardze naruszenia powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego:

1) art. 10 § 1 k.p.a. na skutek pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia nowych wniosków i dowodów przed wydaniem decyzji, które to naruszenie miało miejsce także w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie w I instancji, przy czym postępowanie odwoławcze nie było ograniczone przez przepis szczególny żadnym terminem, który uniemożliwiałby zebranie niezbędnych dowodów, umożliwienie stronie ich uzupełnienia, jak również dokonanie ponownej oceny uzupełnionego w ten sposób materiału dowodowego;

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom co do uzasadnienia prawnego i faktycznego i nie zawiera:

wskazania podstawy prawnej jej wydania, gdyż organ II instancji w

sentencji swojego rozstrzygnięciu powołał się jedynie na dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., nie mogącą stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji oraz na art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, nie odnoszące się do przedmiotu rozstrzygnięcia, a stanowiące jedynie przepisy kompetencyjne, a nie przytoczył faktycznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ograniczając się jedynie w treści uzasadnienia do polemiki w kwestii znaczenia pojęcia "przydomowa oczyszczalnia ścieków", w kontekście wskazanego wyżej oznaczenia zgłoszenia przez stronę postępowania, szczegółowego uzasadnienia prawnego, umożliwiającego dokonanie oceny, z jakich przyczyn organ odwoławczy:

- uznał za podstawę prawną swojej decyzji jedynie wyżej powołane przepisy,

- nie powołał jako podstawy prawnej przepisów, które w ocenie organu miałyby przesądzać o obowiązku uzyskania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę, jako przepisy prawa materialnego, jak też nie omówił, z jakich powodów uznał za wystarczające powołanie w sentencji rozstrzygnięcia jedynie wybranych przepisów kompetencyjnych, zarówno w odniesieniu do decyzji organu I instancji, jak i własnej decyzji,

- nie odniósł się do wyartykułowanego w odwołaniu zarzutu strony, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie wykładni celowościowej przepisu Prawa budowlanego, wprowadzającego możliwość budowy indywidualnych, przydomowych oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia,

- pominął całkowicie wywody strony wskazujące na to, że oczyszczalnia, którą strona zamierza budować, spełnia powyższe kryteria, a wykładnia językowa zawęża w związku z tym zakres stosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 3 powołanej ustawy, jakkolwiek na gruncie zmian, jakie obecnie dokonują się w unormowaniach prawno- budowlanych, nie ma wątpliwości, że ustawodawca zmierza do dalszego upraszczania procedur związanych z procesami inwestycyjnymi,

c) wskazania, jakie dowody organ II instancji przyjął za miarodajne w przedmiotowej sprawie, a jakim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności poprzez brak odniesienia się do dowodu z dokumentu w postaci opinii projektanta, uzyskanego przez skarżącą Spółkę już po otrzymaniu decyzji wydanej w I instancji i załączonej do odwołania, z której wynika wprost, że do oczyszczalni, jaką zamierza budować strona, można stosować uregulowania powołane wyżej;

3) zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 do 9 k.p.a. w związku z powołaną wyżej dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności ze względu na odmienne i nierówne potraktowanie podmiotów władających sąsiadującymi nieruchomościami i przyjęcie w okolicznościach przedstawionych w zgłoszeniu dokonanym przez [...] Spółka z o.o., analogicznie jak uczynił to organ I instancji, że na roboty w nim opisane konieczne jest pozwolenie na budowę, podczas gdy zainstalowanie w roku 2007, analogicznej oczyszczalni ścieków przez inny podmiot prowadzący działalność przy tej samej ulicy nie zostało przez ten sam organ zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, okolicznościach opisanych w tym zakresie szczegółowo w petitum skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku "poprzez przyjęcie, że strona skarżąca zasadnie dokonała zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków o przepustowości mniejszej niż 7,5 m3 na dobę jako oczyszczalni ścieków w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego" oraz o rozstrzygnięcie, co do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych, w tym zasądzenia od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z dyspozycją art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i wobec wskazania w skardze kasacyjnej zarówno na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

I tak rozpoznając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, podkreślenia wymagała kwestia, iż instytucja zgłoszenia, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stanowiąca odpowiednik wniosku o pozwolenie na budowę jest wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, mającego na celu przyspieszenie załatwienia spraw z nim związanych. Nie można uznać, iż do tego postępowania znajdują w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem specyfika postępowania, prowadzonego w wyniku dokonania zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia jej szczególny charakter, który powoduje, że nie mają zastosowania do niej wszystkie regulacje kodeksowe, a część z nich ulega pewnej modyfikacji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ograniczenia lub nawet wyłączenia przepisów kodeksowych, nie wynikają z żadnego przepisu, który expressis verbis takie ograniczenia ustanawia, ale z analizy całości instytucji zgłoszenia, ze szczególnym uwzględnieniem jej uproszczonego charakteru. Na takie ograniczenie wskazywać, bowiem będzie już sam sposób zakończenia takiego postępowania, gdzie ograniczeniu ulega zasada z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ załatwia sprawę w formie decyzji administracyjnej, która znajdzie zastosowanie jedynie w przypadku zgłoszenia przez organ sprzeciwu. Ograniczenia będzie także wymagała, ze względu na charakter instytucji zgłoszenia, zasada prawa czynnego udziału strony w postępowaniu. Zwrócić należy uwagę, że skoro z punktu widzenia inwestora najistotniejszym elementem postępowania w sprawie dokonania zgłoszenia jest uzyskanie przez niego tzw. "milczącej zgody organu", polegającej na braku ujawnionej względem inwestora reakcji, a skutkującą uzyskaniem przez niego uprawnienia do podjęcia robót budowlanych, to niemożliwym byłoby czynienie założenia o racjonalności rozwiązania, w którym zakłada się aktywne uczestnictwo wnioskodawcy w czasie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Taka aktywność może zostać, co prawda wymuszona działaniami organu, który w wyniku wydania postanowienia przewidzianego w art. 30 ust. 2 zdanie trzecie Prawa budowlanego, nałoży na inwestora obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, z zagrożeniem zgłoszenia sprzeciwu, jednakże inny pozostaje cel tego postanowienia, jest nim bowiem uzupełnienie brakujących dokumentów. Natomiast brak zawiadomienia strony skarżącej o zebraniu materiału dowodowego, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje o tyle uzasadniony, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie zgłoszenia organ administracyjny nie prowadzi żadnego postępowania, a jedynie ocenia zgodność przedstawionej przez samego inwestora dokumentacji z przepisami prawa, wzywając go ewentualnie do uzupełnienia tej dokumentacji.

Należy, więc uznać, iż skarżący, który dokonał zgłoszenia, znał treść dokumentów, skoro sam je przedstawił i to te właśnie dokumenty były przedmiotem analizy organu. Natomiast skoro organ nie prowadzi z założenia żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, to nie ma również obowiązku zawiadamiać skarżącego o jego zakończeniu. Z tych samym przyczyn nie można było uznać by zostało naruszone prawo skarżącego do uzupełnienia dowodów tak przed organem I, jak i II instancji.

Za bezzasadny trzeba także uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Słusznie, bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał na braki w osnowie decyzji organu II instancji, jednakże nie można było przyjąć, iż to uchybienie miało istotny (tj. kwalifikowany) wpływ na wynik sprawy, wykazanie czego jest niezbędne dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Odnośnie stawianych w aspekcie ww. przepisów zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, to aktualnym pozostaje przedstawiony wyżej pogląd, natomiast kwestia wykładni przepisu prawa materialnego nie mogła zostać skutecznie zarzucona tak skonstruowanym zarzutem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 do art. 9 k.p.a. sprowadzającego się do nierównego, zdaniem strony skarżącej, traktowania podmiotów władających sąsiednimi nieruchomościami, również należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pozostaje bowiem konkretna, wywołana skargą na konkretne działanie lub bezczynność organu sprawa i sąd ten nie może w tym postępowaniu dokonywać kontroli postępowania toczącego się w innej sprawie administracyjnej.

Za bezzasadny należało także uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni należało uwzględnić fakt, że krąg adresatów Prawa budowlanego nie ogranicza się tylko do osób posługujących się językiem polskim, nie może się ostać chociażby ze względu na swoją sprzeczność z art. 27 Konstytucji RP.

Stwierdzić trzeba, iż wadliwa jest zaprezentowana przez autora wniesionej kasacji istota wykładni językowej. Nie można podzielić stanowiska, iż przeprowadzenie wykładni językowej w warunkach niniejszej sprawy jest niemożliwe ze względu na brak odpowiednich definicji pojęć językowych, użytych w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykładnia, bowiem językowa (językowo- logiczna) polega na dokonywaniu interpretacji przepisów prawnych przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych (semantycznych) i konstrukcyjnych (syntaktycznych, stylistycznych) języka prawnego i naturalnego, a także przy zastosowaniu reguł poprawnego myślenia (logiki formalnej) i specyficznych reguł logiki prawniczej (quasi- logicznych). Podkreślić przy tym trzeba, że zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002, s. 162, 167).

Wskazując na powyższe za prawidłową należało uznać dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku wykładnię pojęć zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd ten trafnie, odnosząc się do znaczenia poszczególnych słów użytych w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, odkodował treść tej normy prawnej, zasadnie wskazując, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej Spółki, iż warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Wyjątkowość instytucji art. 29 Prawa budowlanego przemawia za ścisłym (wąskim) interpretowaniu tego przepisu, co pozostaje w zgodności z wykładnią celowościową, wyrażającą wolę ustawodawcy.

Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.