Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2800 ( dwa tysiąc osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie wydania L. K., obywatelce U. (dalej: strona, skarżąca) zezwolenia na pobyt czasowy.

Dnia 3 sierpnia 2020 r. r działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając:

a) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), z którego wynika zasada zaufania obywateli do organów państwa, bowiem postawa Wojewody D. jako organu prowadzącego postępowanie wobec strony skarżącej jako strony postępowania administracyjnego jest oczywiście naganna, bowiem nie traktuje on wszystkich wnioskodawców równo, gdyż niektóre sprawy są załatwiane w kilka miesięcy, zaś pozostałe są rozpoznawane co najmniej ponad rok czasu lub jak obecna sprawa – 22 miesiące,

b) naruszenie przepisów art. 12 k.p.a., z których wynika zasada szybkości postępowania, bowiem od dnia złożenia wniosku, tj. 22.08.2018 r. upłynęło ponad 22 miesiące, natomiast organ I instancji nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia złożenia skargi pozostaje w zwłoce,

c) naruszenie przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem powołane przepisy zobowiązują organ I instancji załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, natomiast w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak strona skarżąca wskazywała powyżej, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 22 sierpnia 2018 r. (tj. ponad 22 miesiące temu), natomiast organ I instancji do dnia złożenia skargi nie podjął postępowania ani nie wystosował do strony skarżącej żadnego pisma w sprawie,

d) naruszenie przepisów art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. terminy bezskutecznie upłynęły, natomiast organ I instancji nie powiadomił strony skarżącej o wszczęciu postępowania, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, nie wezwał do uzupełnienia ewentualnych braków złożonego wniosku, jak również nie wskazał terminu załatwienia sprawy,

e) naruszenie przepisów art. 37 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Ponaglenie zostało otrzymane przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2020 roku, zatem uwzględniając przepisy tzw. ustawy antycovidowej wstrzymujące lub zawieszające bieg terminów procesowych na okres 14.03.2020 r. – 25.05.2020 r. (z uwzględnieniem dni ustawowo wolnych od pracy) najpóźniej w dniu 1 czerwca 2020 r. ponaglenie powinno być przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z ustosunkowaniem się do niego oraz powiadomieniem o tym fakcie strony skarżącej. Do dnia złożenia skargi strona skarżąca nie otrzymała przedmiotowego zawiadomienia, z czego wynika, że organ I instancji zaniechał swego obowiązku i pozostaje w zwłoce tym samym naruszając przepisy art. 37 § 4 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o:

1. stwierdzenie bezczynności Wojewody D. i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy,

2. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy objętej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwoty 11.000 złotych (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.),

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.),

6. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Strona podniosła w uzasadnieniu, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został wniesiony 22 sierpnia 2018 r. Ze względu na brak kontaktu ze strony organu, w dniu 10 marca 2020 skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku i dołączyła dodatkowe dokumenty. Następnie pismem z dnia 13 marca 2020 r. strona zawnioskowała o przyspieszenie postępowania. Ze względu na brak podjęcia czynności przez organ, skarżąca 10 kwietnia 2020 r. wniosła ponaglenie (otrzymane przez organ dnia 15 kwietnia 2020 r.), jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymała informacji o stanowisku Wojewody w przedmiocie ponaglenia, ani o przekazaniu skargi do organu wyższego rzędu.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. strona podniosła, że postępowanie organu narusza zasadę działania administracji w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej ze względu na nierówne traktowanie. Jak wskazała, sprawy niektórych cudzoziemców załatwiane są bardzo szybko, z pokrzywdzeniem pozostałych, a tym samym Wojewoda narusza zasadę równości. Ponadto według skarżącej organ uniemożliwia bezpośredni kontakt z inspektorem prowadzącym postępowanie, co uniemożliwia szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania. Postępowanie organu narusza także w ocenie skarżącej zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Ponadto strona wskazała w uzasadnieniu, że przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązują organ I instancji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast w wypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak dalej uzasadniała strona, sprawa o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie ma skomplikowanego charakteru, a na dzień wniesienia skargi postępowanie trwa 22 miesiące.

Z kolei w kontekście naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że mimo przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy organ nie powiadomił strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek ewentualnych braków złożonego wniosku, jak również nie wskazał terminu do załatwienia sprawy.

Ponadto w zakresie zarzutu naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. strona podniosła, że organ mimo otrzymania ponaglenia w dniu 15 kwietnia 2020 r. i obowiązku przekazania go organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, organ do dnia złożenia skargi nie powiadomił o ustosunkowaniu się do ponaglenia oraz fakcie przekazania go do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Uzasadniając wniosek o uznanie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wskazała na to, że bezczynność wynika wyłącznie z zaniechań organu, a także że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca jako strona postępowania administracyjnego. Podniosła, że Wojewoda pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku, tj. 22 sierpnia 2018 r. do 13 marca 2020 r. oraz od 25 maja 2020 r. do dnia złożenia skargi (uwzględniając przepisy tzw. ustawy antycovidowej wstrzymujące lub zawieszające bieg terminów procesowych w okresie 14.03.2020 r. – 25.05.2020 r.) i nadal pozostaje w bezczynności bez jakichkolwiek racjonalnych przyczyn.

Żądanie przyznania od Wojewody sumy pieniężnej uzasadniała długością oczekiwania na rozstrzygnięcie organu. Ponadto w ocenie strony postępowanie organu stanowi przejaw negatywnego stosunku do strony, albowiem Wojewoda traktuje sprawy cudzoziemców wybiórczo i część z nich załatwiana jest bardzo szybko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Jak wskazał Wojewoda, 22 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, załączając do niego szereg dokumentów. W dniu 11 marca 2020 r. stawiła się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. okazała paszport do wglądu oraz złożyła odciski linii papilarnych. Z kolei w dniu 16 marca złożyła dokumenty do sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego. W dniu 15 kwietnia 2020 r. do organu wpłynęło oznaczone datą 10 kwietnia 2020 r. ponaglenie w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie przez Wojewodę, które zostało przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 5 czerwca 2020 r. Organ wskazał także, że pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ponadto pismem z dnia 16 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie, wskazał przewidywany termin jej zakończenia oraz wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dodatkowo poinformował skarżącą o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Każda sprawa wymaga już na etapie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Jak wskazał Wojewoda, nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Należy mieć na uwadze, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Jak wskazał ponadto Wojewoda, biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, że podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący.

W odniesieniu do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 11 000 złotych, Wojewoda wskazał, że skarżąca nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Zgodnie § 1 wskazanej regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z kolei pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W celu szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.; por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego prostoty i szybkości. Sprowadza się ona do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowią konkretyzację w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc przytoczone uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała tak rozumiana bezczynność.

Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z 22 sierpnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Wojewoda w trakcie postępowania od sierpnia 2018 r. do czerwca 2020 r. (a więc przez 22 miesiące) nie podjął żadnych czynności. Nie dokonał nawet wstępnej kontroli poprawności złożenia wniosku i załączników pod kątem formalnym. Wojewoda nie informował strony o stanie sprawy, jak również nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. W tych okolicznościach skarżąca w dniu 11 marca 2020 r. stawiła się osobiście w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, okazała paszport do wglądu oraz złożyła odciski linii papilarnych. Z kolei w dniu 16 marca 2020 r. złożyła dokumenty do sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Dopiero ponaglenie z dnia 10 kwietnia 2020 r., które wpłynęło do Wojewody 15 kwietnia 2020 r. (przekazane organowi wyższego stopnia 5 czerwca 2020 r.) spowodowało, że Wojewoda pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następie pismem z dnia 16 lipca 2020 r.- a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność- Wojewoda poinformował stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie, wskazał przewidywany termin jej zakończenia oraz wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dodatkowo poinformował skarżącą o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Co więcej wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wynikało ze zdezaktualizowania się dokumentów przedłożonych przez Stronę wraz z wnioskiem. Spowodowane to było wyłącznie brakiem sprawnego działania organu.

W świetle akt postępowania organ pozostawał zatem bezczynny od 22 sierpnia 2018 r. do 24 czerwca 2020 r. Akta sprawy nie wskazują, aby sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie w tego typu sprawach.

Należy wskazać, że Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji pozostaje bezczynny przez okres 22 miesięcy od daty złożenia wniosku, a pierwszych czynności w postępowaniu dokonuje dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że w prowadzonym postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a.

Ponadto stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.

W świetle przywołanych powyżej kryteriów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie może budzić wątpliwości, że bezczynność Wojewody i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze, bez żadnej istotnej przyczyny powinno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę w pierwszej kolejności wpływ ma nieskomplikowany charakter sprawy. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie istniała konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania, mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przykładowo przesłuchania świadków czy zasięgania opinii biegłych. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie złożenia najpierw ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność.

Wbrew stanowisku Wojewody bezczynność ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie stanowi jej złożoność, ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i fakt reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, a niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności. W sprawie nie dopełniono bowiem żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływu wniosku strony do dnia 24 czerwca 2020 r. Wojewoda nie dokonał żadnej czynności, a do 16 lipca 2020 r. nie dopełnił jakichkolwiek wymogów wynikających z art. 36 k.p.a., nie udzielił żadnych wskazań czy wyjaśnień co do sytuacji prawnej strony. Tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości i pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd dostrzega przy tym, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat i jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Regularnie dochodzi bowiem do naruszania praw stron postępowania i niezałatwiania spraw przez bardzo długi czas, tak jak w niniejszej sprawie przez 22 miesiące. Przez te kilka lat, mimo znacznego wzrostu liczby składanych wniosków w analogicznych sprawach, Wojewoda nie poczynił wystarczających kroków w celu właściwej i efektywnej organizacji pracy.

Przy czym, w tym kontekście koniecznym, jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 14 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przytoczone przez Sąd względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy wskazać, że samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Przede wszystkim dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 800 zł Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony skarżącej), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).