Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Mapa do celów projektowych powinna zasadniczo zawierać wszystkie elementy treściowe mapy zasadniczej, o ile oczywiście w trakcie sporządzenia mapy do celów projektowych potwierdzono ich akutalnośći zgodnośść z rzeczywistym stanem rzeczy

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2021 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego materiałów sporządzonych w ramach prac geodezyjnych oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z 23 XI 2021 r. (...) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "DINGiK"), po rozpatrzeniu odwołania K.K. (aktualnie C. sp. z o.o. we W.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Złotoryjskiego z dnia 5 XI 2018r. (nr ...) orzekającą o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem (...).

Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Postępowanie prowadzone było w związku z dokonanym przez K. K. (aktualnie C. sp. z o.o. we W.) – dalej jako "strona skarżąca" - zawiadomieniem z 18 VII 2018 r. o zakończeniu zgłoszonych prac geodezyjnych i wnioskiem o uwierzytelnienie opracowanej mapy do celów projektowych gm. Ś., obr. Ś. działka nr (...). Po przeprowadzeniu negatywnej weryfikacji przedłożonego operatu technicznego w zakresie kompletności dokumentacji (protokół z 10 IX 2018 r.) organ I instancji decyzją z dnia 5 XI 2018r. (nr ...) odmówił przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem (...). Zaznaczył przy tym, że strona skarżąca nie przekazała pliku danych wygenerowanego z roboczej bazy danych zapisanej zgodnie ze schematami GML.

DINGiK, po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, decyzją z 7 III 2019 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji DINGiK zaznaczył, że celem postępowania odwoławczego jest ponowna weryfikacja przedłożonej dokumentacji, zaś w okolicznościach sprawy wystąpiły liczne nieprawidłowości, które wymieniono w siedmiu punktach i szczegółowo opisano.

Wyrokiem z 23 VII 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 311/19) tutejszy Sąd, po rozpatrzeniu skargi strony skarżącej, uchylił decyzję DINGiK. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia własnej oceny prawidłowości przedłożonego przez wykonawcę prac geodezyjnych operatu technicznego. Warunkiem jednak legalności takiej oceny jest zachowanie wymagań prawnych określonych w art. 12b pkt 6 i 7 ustawy z dnia 17 V 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101) – dalej jako "pgik". Chodzi o sporządzenie odpowiedniego protokołu z ponownej weryfikacji i doręczenie go wykonawcy wraz z przekazanymi przez niego materiałami celem umożliwienia usunięcia nieprawidłowości, czego DINGiK nie uczynił. Od tego wyroku DINGiK wniósł skargę kasacyjną, która została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 16 VII 2020 r. (I OSK 2982/19).

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy DINGiK decyzją z 15 III 2021 r. (...) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji DINGiK zaznaczył, że sporządził w dniu 26 I 2021 r. protokół weryfikacji z wynikiem negatywnym, którego uwierzytelnioną kopię wraz z uwierzytelnioną kopią przekazanych przez stronę skarżącą materiałów przesłano do strony skarżącej. Strona skarżąca nie usunęła jednak stwierdzonych nieprawidłowości, zatem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyjęcia przedłożonych materiałów do katastru.

Wyrokiem z 22 VI 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 255/21) tutejszy Sąd, po rozpatrzeniu skargi strony skarżącej, uchylił decyzję DINGiK. Sąd wyjaśnił, że organ nie wykonał wskazań sformułowanych w poprzednim wyroku, bowiem nie zwrócił stronie skarżącej oryginałów operatu technicznego oraz nie doręczył oryginału protokołu weryfikacji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy DINGiK decyzją z 23 XI 2021 r. (...) utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wyjaśnił przy tym, że w dniu 8 X 2021 r. sporządził na urzędowym formularzu protokół weryfikacji materiałów przekazanych przez stronę skarżącą stwierdzając szereg nieprawidłowości (wymienionych w części tabelarycznej protokołu w sześciu punktach). Oryginał protokołu wraz z oryginalnym operatem technicznym zwrócono stronie skarżącej, która część uwag uwzględniła, zaś nie zgodziła się z zastrzeżeniami opisanymi w pkt. 5 protokołu pod liczbami porządkowymi 1, 3 i 4 (część tabelaryczna) przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z 2 XI 2021 r. DINGiK jednak podtrzymał stanowisko wskazując na następujące wady:

L.p. 1) Niewyznaczenie pomiarowej osnowy wysokościowej w postaci ciągów niwelacyjnych, nawiązanej do co najmniej dwóch punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej.

Wskazać należy, że wykonawca pracy geodezyjnej określił wysokości punktów osnowy pomiarowej metodą niwelacji satelitarnej wykonywanej metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS. Ta metoda nie zapewnia osiągnięcia dokładności położenia szczegółów terenowych z dokładnością określoną w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wykonawca pracy geodezyjnej w "wykazie współrzędnych płaskich i wysokości z pomiaru kontrolnego", określił, że uzyskał odchyłkę liniową na punktach wysokościowej osnowy geodezyjnej, uzyskując pomiar kontrolny w odniesieniu do wysokości odpowiednio: 0,065 m i 0,078 m. Zatem, nie zostały spełnione wymagania określone w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 XI 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), tj. że geodezyjny pomiar wysokościowy naziemnych szczegółów terenowych, w szczególności przekrojów poprzecznych ulic i dróg urządzonych, winien być wykonany w sposób zapewniający określenie wysokości tych szczegółów względem najbliżej położonych punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy wysokościowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,05 m.

L.p.3) Brak porównania treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym w zakresie objętym opracowaniem w części obiektów położonych na działce ewidencyjnej (...), położonej w obrębie Ś.

L.p.4) Brak obiektów stanowiących treść mapy zasadniczej w postaci znaków kartograficznych, a mianowicie:

- opisanego pod pozycją: EGBJ01 - jednostka ewidencyjna - brak na "mapie do celów projektowych" granicy pomiędzy jednostką ewidencyjną Ś., obręb Ś. a jednostką ewidencyjną Ś.-obszar wiejski, obręb S. W przypadku, gdy granice jednostek podziału terytorialnego i ewidencyjnego pokrywają się, na mapie należy przedstawiać tylko granicę wyższego rzędu. Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych zawartych w bazie danych EGiB;

- opisanego pod pozycją: EGBB01 - budynek - na "mapie do celów projektowych" budynki mieszkalne położone na działkach ewidencyjnych nr (...) w obrębie Ś. oraz budynek mieszkalny położony na działce ewidencyjnej nr (...) w obrębie S. nie posiadają opisu obiektu tj. liczby kondygnacji nadziemnej budynku, pisanego liczbą arabską oraz numeru porządkowego. Wymienione obiekty są elementami zbioru danych zawartych bazie danych EGiB;

- opisanego pod pozycją: PTWP02 - woda płynąca - na "mapie do celów projektowych" na działce ewidencyjnej nr (...) obrębie Ś. oraz na działce ewidencyjnej nr (...) obrębie S. obiekt nie posiada opisu "K.". Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych zawartego bazie danych (...);

- opisanego pod pozycją: (...) - ulica - na "mapie do celów projektowych" na działce ewidencyjnej nr (...) w obrębie Ś. obiekt nie posiada opisu "K.". Opis obiektu ulica stanowiący wartość nazwa umieszcza się równolegle do jego osi. Wymieniony obiekt jest elementem zbioru danych w bazie danych (...).

W ocenie DINGiK nie można było uwzględnić stanowiska strony skarżącej wyrażonego w piśmie z 2 XI 2021 r. bowiem wszystkie wymienione wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii. W szczególności DINGiK nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, że w trakcie prac geodezyjnych zachowano wymaganą dokładność pomiaru. Nie podzielił także stanowiska strony skarżącej co do fakultatywności opisanych w pkt. 5 L.p. 4 elementów treściowych mapy do celów projektowych. Nadto – w ocenie DINGiK – zastrzeżenia z pkt. 5 L.p. 3 protokołu weryfikacji sformułowane zostały w sposób jasny i precyzyjny, tak więc strona skarżąca nie miała podstaw do ich kwestionowania w takim zakresie. W konsekwencji – zdaniem DINGiK - należało utrzymać w mocy decyzję odmowną na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15, art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 kpa wnosząc o uchylenie decyzji DINGiK w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania.

Jak wynika z motywów skargi, w ocenie strony skarżącej DINGiK nie miał podstaw do odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych z powodu stwierdzenia nieprawidłowości odmiennych od dostrzeżonych przez organ I instancji. W takim przypadku DINGiK powinien wydać decyzję odwoławczą typu kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oparcie bowiem decyzji odwoławczej na całkowicie nowych zastrzeżeniach (odmiennych od sformułowanych przez organ I instancji) narusza zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 jak i art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W skardze powołano także orzeczenia sądowe na poparcie sformułowanej przez stronę skarżącą tezy (wyrok WSA we Wrocławiu z 24 V 2021 r., II SA/Wr 109/21; wyrok NSA z 18 VIII 1993 r., I SA 878/93 – CBOSA).

W odpowiedzi na skargę DINGiK podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 18 II 2022 r. DINGiK wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa", naruszenie prawa materialnego i przepisów prawa procesowego (niebędące przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego) stanowi podstawę uchylenia decyzji tylko w przypadku, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagane jest zatem istnienie takiego związku pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, który uzasadnia przypuszczenie, że konkretne uchybienie z wysokim stopniem prawdopodobieństwa wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. W okolicznościach konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień.

Stosownie do art. 12b ust. 1 pgik, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Jak wynika z art. 12b ust. 3, 6, 7 i 8 pgik, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (ust. 3). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ust. 8).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy DINGiK uprawniony był do przeprowadzenia na etapie odwoławczym własnej oceny przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji i ewentualnego sformułowania zastrzeżeń uzasadniających negatywny wynik weryfikacji. Organ odwoławczy w postępowaniu w sprawie z art. 12b ust. 8 pgik nie ogranicza się bowiem wyłącznie do kontroli prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji, ale przeprowadza zarazem własną ocenę wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. W przypadku jednak stwierdzenia nieprawidłowości niedostrzeżonych przez organ I instancji, organ odwoławczy musi zachować wymagania procesowe określone w art. 12b ust. 6 i 7 pgik, a więc zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości celem zajęcia przez niego stanowiska. Teza ta została jednoznacznie potwierdzona w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach tutejszego Sądu oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i ma charakter wiążący na zasadzie art. 153 ppsa.

DINGiK uwzględnił wyżej określone wymagania procesowe. Sporządził bowiem protokół weryfikacji z wynikiem negatywnym, doręczając go stronie skarżącej wraz materiałami operatu technicznego (akta administracyjne, k. 378, 379). Tym samym zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanych wcześniej wyrokach.

Na obecnym etapie ocena legalności zaskarżonej decyzji zależała więc od zasadności stwierdzonych przez DINGiK nieprawidłowości. Chodzi przy tym oczywiście o nieprawidłowości, z którymi nie zgodziła się strona skarżąca, a więc opisane w pkt. 5 L.p. 1, 3 i 4 protokołu weryfikacji.

W ocenie Sądu należy zasadniczo zgodzić się ze stwierdzonymi przez DINGiK nieprawidłowościami opisanymi w pkt.5 L.p. 4 protokołu weryfikacji. DINGiK trafnie spostrzegł, że sporządzona w ramach pracy geodezyjnej mapa do celów projektowych nie zawiera wszystkich danych wynikających z mapy zasadniczej, w oparciu o którą sporządzano mapę do celów projektowych. Chodzi tu o takie elementy jak: granica pomiędzy jednostką ewidencyjną Ś.(obręb Ś.) a jednostką ewidencyjną Ś. – obszar wiejski (obręb S.); oznaczenie liczby kondygnacji i numerów porządkowych istniejących budynków (działki nr (...) - obręb Ś. , nr (...)- obręb S.), pominięcie nazwy rzeki "K." (działka nr (...) obręb Ś., nr (...) obręb S.) oraz nazwy "ul. K." (działka nr (...)).

DINGiK powołał się w tym zakresie na przepisy, obowiązujących w czasie zgłoszenia operatu technicznego, § 78 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 XI 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) – dalej jako "rozp.ST" oraz § 12 pkt. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 XI 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028) – dalej jako "rozp.BD".

Według 78 pkt 1 rozp.ST, do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b pgik (tj. bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące: ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości); geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu; obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000-1:100 000, w tym kartograficznych opracowań numerycznego modelu rzeźby terenu; zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu).

Zgodnie zaś z § 12 pkt 2 i 6 rozp.BD, mapę zasadniczą tworzy się na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w: bazie danych ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 pgik, zwanej dalej "bazą danych EGiB"; bazie danych obiektów topograficznych BDOT500.

Należy przy tym podkreślić, że zasady tworzenia mapy zasadniczej mają zastosowanie przy tworzeniu mapy do celów projektowych, co wynikało z obowiązującego w chwili przekazania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 II 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133) – dalej jako "rozp.OG-K". W myśl bowiem § 4 ust. 1 w zw. z § 5 rozp.OG-K, projekt zagospodarowania działki lub terenu (mapa do celów projektowych) "należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej". Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozp.OG-K,

treść mapy do celów projektowych, "poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej" łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać: 1) opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, 3) usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy.

Z powyższego wynika, że mapa do celów projektowych powinna zasadniczo zawierać wszystkie elementy treściowe mapy zasadniczej, o ile oczywiście w trakcie sporządzania mapy do celów projektowych potwierdzono ich aktualność i zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy. Na marginesie należy zasygnalizować, że obecnie tego rodzaju wymóg potwierdza zawarta w art. 2 pkt 7a pgik definicja legalna "mapy do celów projektowych".

W kontrolowanej sprawie porównanie pozyskanej dla celów prac geodezyjnych mapy zasadniczej ("Mapa wywiadu terenowego") ze sporządzoną ostatecznie mapą do celów projektowych wskazuje jednoznacznie, że w obszarze południowo-wschodnim mapy do celów projektowych nie przeprowadzono znaku kartograficznego oddzielającego różne jednostki ewidencyjne (tj. jedn.ewid. Ś. Miasto z jedn.ewid. Ś. – obszar wiejski). Tego rodzaju znak znajduje się z kolei na pozyskanej dla celów prac geodezyjnych mapie zasadniczej ("Mapa wywiadu terenowego"). Nadmienić należy, że granicę pomiędzy jednostkami ewidencyjnymi oznacza się linią przerywaną z kropką (zob. wzory z § 17 załącznika nr 7 do rozp.BD). DINGiK zasadnie przy tym zauważył, że w przypadku, gdy granice jednostek podziału ewidencyjnego pokrywają się, należy przedstawić tylko granicę jednostki wyższego rzędu, co wynika z § 5 ust. 3 załącznika nr 7 do rozp.BD. W przypadku więc, gdy granica jednostki ewidencyjnej pokrywa się z granicą obrębu ewidencyjnego i działki ewidencyjnej, należy zawsze przedstawić granicę jednostki ewidencyjnej jako jednostki wyższego rzędu.

Stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w powyższej kwestii w piśmie z dnia 2 XI 2021 r. nie mogło zostać przez DINGiK uwzględnione. Nie stanowi bowiem wyjaśnienia stwierdzenie, że podniesiona wyżej kwestia "nie posiada żadnego uzasadnienia praktycznego". DINGiK nie kwestionował przy tym, że na sporządzonej mapie do celów projektowych w spornym obszarze przeprowadzona została jakaś ciągła, pogrubiona linia, którą strona skarżąca określa jako "granicę jednostki ewidencyjnej". Istota problemu jednak tkwi w tym, że nie posłużono się tu znakiem kartograficznym właściwym dla oznaczenia granicy jednostki ewidencyjnej, przez co sporządzona mapa nie udziela jasnej informacji co do charakteru tej linii.

Trafne są również sformułowane przez DINGiK uwagi w zakresie kwestionującym sposób opisu takich obiektów treści mapy jak budynek (EGiB), woda płynąca (BDOT500) i ulica (BDOT500). Mapa zasadnicza pozyskana przez stronę skarżącą dla celów pracy geodezyjnej jednoznacznie opisuje istniejące budynki w zakresie numeru porządkowego czy liczby kondygnacji. Wskazuje również nazwę wody płynącej oraz ulicy. Należy podkreślić, że przy edycji mapy zasadniczej w skalach 1:500 i 1:1000 opis obiektu "budynek" powinien zawierać: funkcję budynku, liczbę kondygnacji nadziemnej, opisanego liczbą arabską, jeśli jest określona, oraz numer porządkowy, jeśli został nadany budynkowi (zob. § 9 ust. 1 oraz wzory z § 17 załącznika nr 7 do rozp.BD). Zaś opis obiektów wydłużonych, w szczególności jezdni lub wody płynącej, umieszcza się wzdłuż tych obiektów. Opis obiektów powierzchniowych przedstawia się wewnątrz konturu obiektu, a w przypadku braku miejsca, dopuszcza się umieszczanie opisu na odnośniku (zob. § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 7 do rozp.BD). Są to zatem elementy treściowe mapy zasadniczej, a tym samym powinny też zostać uwzględnione przy redakcji mapy dla celów projektowych. Nie chodzi tu tylko o postulat dostarczenia w miarę pełnej (kompleksowej) informacji, ale również o eliminację źródeł potencjalnych niejasności. Przykładowo pominięcie na mapie do celów projektowych oznaczenia liczby kondygnacji w istniejącym budynku wielokondygnacyjnym może być odczytane jako informacja, że jest to budynek parterowy.

Strona skarżąca w piśmie z dnia 2 XI 2021 r. odniosła się do powyższych zastrzeżeń zaznaczając, że redakcja (etykiety, opisy itd.) jest treścią fakultatywną mapy zasadniczej i powołując się na § 10 załącznika nr 2 do rozp.BD, a dokładniej na tabelę oznaczoną jako "Klasa: BDZ_ObiektBDOT500". Wynika z niej, że Obiekty BDOT500 "mogą" posiadać elementy redakcyjne, zapisane w klasach KR_ObiektKarto, KR_Etykieta. Trafnie jednak DINGiK wyjaśnił w motywach decyzji, że opisy obiektów są wymagane przepisami prawa. Dodać przy tym można, że celem mapy zasadniczej (a więc i bazującej na niej mapy do celów projektowych) jest udzielenie kompleksowych i pełnych informacji przestrzennych. Według art. 2 pkt 7 pgik przez "mapę zasadniczą" rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Sąd zwraca uwagę, że "wybrane informacje opisowe" to nie informacje dowolnie wybrane przez autora mapy, ale informacje objęte bazami danych wymienionymi w § 12 rozp.BD, w tym EGiB czy BDOT500. Oczywiście rację ma strona skarżąca wskazując, że zakres, formę i treść dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego określa umowa zawarta pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, co wynika expressis verbis z § 72 rozp.ST. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w kierunku zwalniającym wykonawcę od respektowania wymagań prawnych dotyczących określonej pracy geodezyjnej. Będąca przedmiotem zgłoszenia praca polegająca na wykonaniu mapy do celów projektowych nie dotyczy sporządzenia dokumentu prawnego ale wykonania szczególnego rodzaju dokumentu urzędowego. Tego rodzaju dokument musi spełniać daleko idące wymagania, stąd też możliwość jego sporządzenia została zastrzeżona dla ściśle określonego kręgu osób uprawnionych, a nadto ustawodawca wprowadził dodatkowo mechanizm kontroli ze strony organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej na etapie przekazywania wyników zgłoszonej pracy do katastru.

Konkludując, stwierdzić należy, że uzasadnione były zastrzeżenia sformułowane w ramach pkt.5 L.p.4 protokołu weryfikacji z dnia 8 X 2021 r. Tym samym DINGiK miał podstawy do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyjęcia do katastru materiałów sporządzonych przez stronę skarżącą w ramach pracy geodezyjnej nr (...).

Odnosząc się zaś do zastrzeżeń opisanych w pkt.5 L.p. 1 i 3 powołanego protokołu weryfikacji, to uznać należało je za przedwczesne.

W ramach pkt. 5 L.p. 1 protokołu weryfikacji DINGiK stwierdził, że nie zostały spełnione wymagania określone w § 36 ust. 1 pkt 1 rozp.ST, według którego geodezyjny pomiar wysokościowy elementów szczegółów terenowych, w szczególności przekrojów poprzecznych ulic i dróg urządzonych, wykonuje się w sposób zapewniający określenie wysokości tych szczegółów względem najbliżej położonych punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy wysokościowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,05 m. Tymczasem – jak zaznaczył DINGiK – strona skarżąca w "wykazie współrzędnych płaskich i wysokości z pomiaru kontrolnego", określiła, że uzyskała odchyłkę liniową na punktach wysokościowej osnowy geodezyjnej, uzyskując pomiar kontrolny w odniesieniu do wysokości odpowiednio: 0,065 m i 0,078 m.

Z kolei strona skarżąca w piśmie z dnia 2 XI 2021 r. zanegowała prawidłowość takiej oceny odwołując się do definicji legalnej "błędu średniego pomiaru" (§ 2 pkt 4 rozp.ST) i zaznaczając m.in., że DINGiK przytacza trzy wartości dwóch różnych zmiennych nie określając co z tych wartości wynika, czy i jaka jest między nimi zależność, po czym stwierdza niewystarczającą dokładność zastosowanej metody pomiaru, nawet bez podania żadnej wartości dokładności pomiaru, jaką w ocenie DINGiK osiągnięto. Strona skarżąca stwierdziła także, że DINGiK nie potrafi właściwie ocenić, z jaką dokładnością określone zostały wyniki przeprowadzonych pomiarów, mimo że informacje tę można wyczytać z przedłożonej dokumentacji.

W reakcji na to DINGiK w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zacytował § 16, § 23 oraz § 36 ust. 1 pkt 1 rozp.ST podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności zaznaczył, że w świetle § 16 ust. 3 rozp.ST, średni błąd położenia punktów pomiarowej osnowy wysokościowej nie może być większy niż 0,05 m względem najbliższych punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej. Zaś według § 36 ust. 1 pkt 1 rozp.ST, geodezyjny pomiar wysokościowy elementów szczegółów terenowych, o których mowa w § 35, na potrzeby tworzenia i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3 oraz ust. 1b pgik, wykonuje się w sposób zapewniający określenie wysokości pikiet względem najbliżej położonych punktów wysokościowej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy wysokościowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,05 m - dla obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz pikiet markowanych w terenie.

W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez DINGiK w pkt.5 L.p.1 protokołu weryfikacji jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczające do uznania tego rodzaju zastrzeżenia za prawidłowe. DINGiK nie odniósł się bowiem do zasygnalizowanej przez stronę skarżącą różnicy pomiędzy "błędem średnim pomiaru" a "odchyłką liniową". Kwestia ta wydaje się zaś mieć zasadnicze znaczenie, bowiem z treści decyzji wynika, że DINGiK te dwie wielkości utożsamia, z czym z kolei nie zgadza się strona skarżąca. Oczywiście nie jest rolą Sądu, jako organu kontrolującego wyłącznie legalność działania administracji, rozstrzyganie dylematów o charakterze technicznym i specjalistycznym. Niewątpliwie jednak w świetle wymagań z art. 107 § 3 kpa decyzja administracyjna powinna być umotywowana w sposób wskazujący na pełną i wszechstronną ocenę sprawy ze strony organu administracji. Kontrolowana decyzja nie spełnia jednak w omawianym zakresie warunku zgodności z art. 107 § 3 kpa. DINGiK w istocie nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej zawartego w piśmie z dnia 2 XI 2021 r. Zacytowane w motywach kwestionowanej decyzji przepisy nie rozstrzygają zasygnalizowanego wyżej dylematu. Uzasadnienie decyzji pomija przede wszystkim definicje legalne "błędu średniego pomiaru" i "błędu średniego położenia punktu" (zob. § 2 pkt 3 i 4 rozp.ST). Pomija także treść § 12 ust. 1 i 2 rozp.ST, który wprost odnosi się do problematyki pomiarów kontrolnych i "odchyłek liniowych". Powołany przepis stanowi, że przed rozpoczęciem lub w trakcie każdej sesji pomiarowymi technikami kinematycznymi RTK oraz RTN wykonuje się pomiar kontrolny na co najmniej dwóch punktach poziomej osnowy geodezyjnej, zlokalizowanych w odległości nie większej niż 5 km od punktów będących przedmiotem pomiaru. "Odchyłka liniowa" ustalona na podstawie pomiaru kontrolnego nie może przekraczać: 1) w odniesieniu do współrzędnych prostokątnych płaskich - 0,12 m (dx, dy ≤ 0,12 m); 2) w odniesieniu do wysokości - 0,09 m (dh ≤ 0,09 m). W takim stanie rzeczy stanowisko wyrażone w pkt.5 L.p.1 protokołu weryfikacji należało uznać co najmniej za przedwczesne.

Podobnie kształtuje się sytuacja w przypadku nieprawidłowości opisanej w pkt.5 L.p. 3 protokołu. Polegać ma ona na: "Braku porównania treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym w zakresie objętym opracowaniem w części obiektów położonych na działce ewidencyjnej (...)". Nieprawidłowość ta sformułowana została jednak w sposób dość enigmatyczny. Zrozumiałe więc było stanowisko strony skarżącej, która w piśmie z dnia 2 XI 2021 r. oświadczyła, że DINGiK nie wyjaśnił jakie konkretnie obiekty zawarte w treści materiałów PZGiK nie zostały porównane ze stanem faktycznym i na czym owa niezgodność ma polegać. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DINGiK sprecyzował już, że chodzi o nieprawidłowość polegającą na nieprzedstawieniu na mapie do celów projektowych obiektów, które według "mapy wywiadu terenowego" istnieją na działce nr (...). Jednak i tym razem DINGiK nie wskazuje, o jakie konkretnie obiekty chodzi. Oczywiście porównując "mapę wywiadu terenowego" z mapą do celów projektowych w obrębie działki nr (...)można byłoby snuć hipotezy co do pominiętych elementów zagospodarowania, jednak charakter sprawy wyklucza dopuszczalność formułowania takich hipotez. Jak trafnie podnosiła strona skarżąca w orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że to organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej ma w sposób jednoznaczny, konkretny i klarowny wskazać charakter i zakres stwierdzonej nieprawidłowości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 X 2015 r., II SA/Wr 504/15 – CBOSA). Obowiązek taki wynika przede wszystkim z wymagań określonych zasadą przekonywania oraz wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 11 i art. 77 § 1 kpa) z którymi korespondują określone w art. 107 § 3 kpa obowiązki organu w zakresie sposobu formułowania uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Wskazane wyżej mankamenty decyzji odwoławczej nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej wyjaśniono zasadność zastrzeżeń wyrażonych w pkt. 5 L.p. 4 protokołu weryfikacji skutkowała koniecznością odmowy przyjęcia pracy geodezyjnej do katastru.

Odnosząc się do zarzutów skargi nie można w okolicznościach konkretnej sprawy podzielić argumentacji wskazującej na konieczność wydania przez DINGiK decyzji odwoławczej typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa. Kwestia ta wiąże się zarazem z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności, który również nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została w wykonaniu wskazań zawartych w dwóch prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu. Za każdym razem uchylana była wyłącznie decyzja odwoławcza (mimo że formułowała ona już wówczas zastrzeżenia odmienne od stwierdzonych przez organ I instancji). To zaś oznaczało, że Sąd rozpoznając poprzednie skargi nie stwierdzał konieczności cofnięcia sprawy do postępowania pierwszoinstancyjnego. Innymi słowy, Sąd za każdym razem uznawał istnienie podstaw do zakończenia sprawy na etapie odwoławczym decyzją typu merytorycznego i taka też decyzja została w ostateczności wydana przez DINGiK. Na obecnym etapie nie ma więc podstaw do kwestionowania prawidłowości decyzji z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności czy też naruszenia art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Skargę rozpatrzono w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.