II SA/Ol 243/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-03-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1400; art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2, art. 52 ust. 9; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 5 grudnia 2023 r., nr LXIV-594/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia czasu na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Olsztynku (dalej jako: organ, Rada Miejska) w dniu 5 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – u.s.g.) oraz art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1400 ze zm.) podjęła uchwałę nr LXIV-594/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia czasu na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako Wojewoda, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda stwierdził, że zaskarżoną uchwałą organ stanowiący gminy wprowadził, w uchwale Nr LVI-521/2023 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie ustalenia czasu na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych § 2a w brzmieniu: "W przypadku realizacji projektów dofinansowywanych ze źródeł zewnętrznych uczestnicy projektu podlegają zwolnieniom z opłaty, o której mowa w § 2, na warunkach określonych w regulaminie, wniosku lub umowie o dofinansowanie projektu" (§ 1 zaskarżonej uchwały). Jednocześnie w § 2 zaskarżonej uchwały rada postanowiła, że zwolnienie z opłat dotyczy projektów realizowanych od dnia 1 września 2023 r. Natomiast w § 3 i 4 Rada Miejska w Olsztynku określiła kwestię wykonania i wejścia w życie przedmiotowej uchwały.

Wojewoda podniósł, że z przepisu art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że organ stanowiący gminy władny jest jedynie do ustalenia warunków, w oparciu o które to organ prowadzący przedszkole (po otrzymaniu stosownego oświadczenia rodzica) będzie decydował o przyznaniu częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Organ stanowiący gminy, w celu prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej z art. 52 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, powinien w sposób jasny i precyzyjny określić warunki, i tylko warunki, częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, na podstawie których to organ wykonawczy lub upoważniony przez ten organ dyrektor rozstrzygnie o udzieleniu zwolnienia. W § 1 przedmiotowego aktu Rada Miejska w Olsztynku zamiast samodzielnie określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat dokonała subdelegacji swych kompetencji, nie mając ku temu wyraźnego ustawowego umocowania, na bliżej niedookreślony podmiot lub podmioty.

Podkreślono, że Rada Miejska w Olsztynku wspomnianym przepisem uchwały wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy poprzez samodzielną decyzję o udzieleniu zwolnienia, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "podlegają zwolnieniom z opłaty".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 935 - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto sąd podziela stanowisko judykatury, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, takie jak błąd lub nieścisłość prawna, nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W § 2a zaskarżonej uchwały uregulowano, że w przypadku realizacji projektów dofinansowywanych ze źródeł zewnętrznych uczestnicy projektu podlegają zwolnieniom z opłaty, o której mowa w § 2, na warunkach określonych w regulaminie, wniosku lub umowie o dofinansowanie projektu. Natomiast w § 2 zakwestionowanej uchwały postanowiono, że zwolnienie z opłat dotyczy projektów realizowanych od dnia 1 września 2023 r. Z kolei w § 3 i 4 Rada Miejska w Olsztynku określiła kwestię wykonania i wejścia w życie przedmiotowej uchwały.

Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (u.o.f.z.o.) Rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę:

1) publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe;

2) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe.

Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 u.o.f.z.o. Rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Z kolei według art. 52 ust. 9 u.o.f.z.o. organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkole, o którym mowa w art. 17 ust. 1, niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, o której mowa w art. 19 ust. 1, lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. Organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej.

Przepis art. 52 u.f.z.o. regulując kwestię opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa, że to rada gminy ustala wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, m.in. w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu, a także rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z owych opłat (art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.f.z.o.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za swoje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2167/19 (dostępny w CBOSA). W wyroku tym NSA wywiódł, że przepis ten jasno określa kompetencję rady gminy w kwestii opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Z kolei art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wskazując, że to organ prowadzący m.in. publiczne przedszkole, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy, nie precyzuje jaki organ jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencje w tym zakresie. Przepis art. 52 ust. 9 zdanie drugie u.f.z.o. także tej kwestii nie wyjaśnia gdy wskazuje, że to organ prowadzący może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej. Wykładnia językowa powyższej regulacji, a w szczególności uwzględnienie tego, iż art. 52 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje kompetencje rady gminy, zaś art. 52 ust. 9 zdanie pierwsze tejże ustawy, przez jednoczesne użycie obu tych pojęć, nakazuje wyprowadzić wniosek, że to nie rada gminy jest tym podmiotem, który za jednostkę samorządu terytorialnego winien zwalniać rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Gdyby było inaczej, to ustawodawca nie wskazywałby, że jest to kompetencja organu prowadzącego, skoro w dalszej części tego przepisu wyraźnie odwołuje się do kompetencji rady gminy w zakresie określania warunków zwolnień z tych opłat. Wyniki wykładni językowej prowadzą do wniosku, że przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. kompetencję do zwalniania z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przyznaje organowi wykonawczemu gminy, który w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa rozstrzyga o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłat, na warunkach wskazanych przez radę gminy. Do kompetencji rady gminy przekazane zostały natomiast kwestie określenia wysokości owych opłat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z nich. W konsekwencji, gdy ustawodawca w art. 52 ust. 9 zdanie drugie u.f.z.o. mówi o kompetencji organu prowadzącego do upoważnienia dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej do udzielania tych zwolnień, to kompetencje w owym zakresie przyznaje właśnie organowi wykonawczemu gminy (vide: wyrok NSA z 4 marca 2020 r., I OSK 2167/19, dostępny w CBOSA).

Ustanowione zatem w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o którym mowa w art. 169 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 1999r. sygn. akt I SA/Ka 1628/99, Lex nr 40852). Z kolei przepis art. 30 ust. 1 u.g.n. podkreślając kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy, wskazuje w sposób jednoznaczny na wójta jako na jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady i nie daje kompetencji radzie zarówno do samodzielnego wykonywania uchwał, jak i do powierzenia ich wykonywania innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). (vide: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2018 wydanie II, uwagi do art. 30).

Dla prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 52 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, niezbędne było zatem precyzyjne określenie przez organ stanowiący gminy warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, na podstawie których to warunków dopiero organ wykonawczy lub upoważniony przez ten organ dyrektor rozstrzygnie o udzieleniu stosownego zwolnienia. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że w dodanym przez zaskarżoną uchwałę § 2a Rada Miejska zamiast samodzielnie określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, dokonała subdelegacji swych kompetencji, nie mając ku temu wyraźnego ustawowego umocowania, na bliżej niedookreślony podmiot lub podmioty.

Rację ma także skarżący podnosząc, że Rada Miejska wspomnianym przepisem uchwały wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy poprzez samodzielne rozstrzygnięcie o udzieleniu zwolnienia, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "podlegają zwolnieniom z opłaty".

Zaskarżona uchwała narusza zatem przepis art. 52 ust. 9 u.f.z.o. wyznaczający kompetencję do wykonania uchwał tegoż organu i udzielania upoważnienia dyrektorowi przedszkola do wydawania decyzji administracyjnych rozstrzygających w indywidualnych sprawach o zwolnieniu z opłat za korzystanie z przedszkola. Warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996r. sygn. akt II SA/Wr 496/96, OwSS 2000/3/78; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA/Wr 364/98, OwSS 1999/3/84). Charakter naruszonej regulacji prawnej jednoznacznie wskazuje na istotność tego naruszenia.

Dodać należy, że ze względu na powiązanie kwestionowanej regulacji § 2a zaskarżonej uchwały z innymi jej przepisami niezbędne jest wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.