Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 102/17 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 102/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. J. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z dniem 8 września 2016 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiadomił W. J. o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Po przeprowadzeniu postępowania Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego zwolnił asp. szt. W. J. ze służby w Policji na wyżej wskazanej podstawie prawnej - z dniem 8 września 2016 r. Ponadto pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. poinformowano stronę, że w związku z wydaniem tego rozkazu zwolnienie jej ze służby w Policji z dniem 30 września 2016 r. na innej podstawie prawnej - w związku ze złożonym przez nią w dniu 30 czerwca 2016 r. raportem - jest bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie wraz z omawianym pismem zostało niezwłocznie wysłane na adres zamieszkania strony.

W dniu 22 sierpnia 2016 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...] (wpływ do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - 18 sierpnia 2016 r.) wpłynęło pismo W. J., w którym poinformowała, że aktualnie przebywa w [...] przy ul. [...] i prosi, aby tam wysyłać jej korespondencję. Wobec powyższego organ przesłał ponownie rozkaz personalny nr [...] oraz przytoczone powyżej pismo. Przesyłka wysłana na pierwotny adres strony została dwukrotnie awizowana (w dniu 25 sierpnia 2016 r. oraz w dniu 2 września 2016 r.), a następnie zwrócona do nadawcy w dniu 13 września 2016 r. Natomiast przesyłka wysłana na adres w [...] przy ul. [...] i wpłynęła do organu I instancji w dniu 6 września 2016 r. z adnotacją "brak takiego adresu 01.09.2016 [...] ".

W dniu 9 września 2016 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło pismo W. J., w którym poinformowała, że aktualnie przebywa pod adresem: ul. [...],[...] [...] i prosi, by tam wysyłać jej wszelką korespondencję.

W dniu 15 września 2016 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło wystąpienie W. J., w którym wskazała m.in., że w związku z powzięciem informacji w Urzędzie Pocztowym nr [...] w [...] o tym, że przesyłki zaadresowane do niej na adres ul. [...],[...][...], prawdopodobnie wróciły do adresata ze względu na podanie niewłaściwego adresu wyjaśnia, iż adres ten podała błędnie, gdyż taki adres był jej znany od lat, a siostra I. Ś., która gościła ją w tym czasie poinformowała ją, że niedawno zmianie uległa na tym odcinku nazwa ulicy z ul. [...],[...][...] na [...]. W związku z powyższym przez to niedopatrzenie zaadresowane na ten adres przesyłki nie zostały prawidłowo doręczone. Zdaniem strony, nie można tych przesyłek uznać za prawidłowo doręczone, ze względu na brzmienie art. 41 k.p.a., gdyż ona dopełniła obowiązku poinformowania, że będzie przebywać pod adresem przy ul. [...], ale nieświadomie i nieumyślnie podała błędną nazwę ulicy, którą znała od lat, a która na tym odcinku jakiś czas temu uległa zmianie na ul. [...]. Podkreśliła, że listonosz obsługujący od lat ten rejon jest świadomy problemu związanego ze zmianą nazewnictwa. Niestety w tym przypadku przesyłki te dostał do doręczenia inny listonosz. Poprosiła o ponowne doręczenie tych przesyłek na jej nowy adres pobytu (ul. [...],[...][...]). Zaznaczyła, że nieuwzględnienie jej wniosku będzie traktować jako obejście prawa, tj. art. 41 k.p.a., przez organy Policji. Do swojego wystąpienia załączyła oświadczenie swojej siostry I. Ś., która stwierdziła m.in., że nie wiedząc, iż W. J. podaje ten adres do korespondencji urzędowej nie poinformowała jej, że jakiś czas temu nazwa tej ulicy i numer domu uległy zmianie.

W dniu 15 września 2016 r. po raz kolejny przesłano W. J. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wraz z pismem z tego dnia, który zainteresowana odebrała w dniu 18 września 2016 r. W dniu 3 października 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) W. J. wniosła odwołanie.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Odwołał się do art. 41 k.p.a., o którego treści strona została poinformowana zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2016 r., doręczonym w dniu 18 lipca 2016 r. Tymczasem funkcjonariuszka powiadomiła organ prowadzący postępowanie administracyjne o zmianie swojego adresu, jednakże jako nowy adres wskazała adres nieprawidłowy, nieistniejący, na co sama wskazuje w swoim piśmie z dnia 13 września 2016 r. W niniejszej sprawie, ze względu na brzmienie omawianych adresów, nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej, rozumianej jako niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię albo widoczne niezamierzone opuszczenie wyrazów. Zdaniem organu odwoławczego, jest to równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a., zarówno bowiem niepoinformowanie o zmianie adresu, jak i poinformowanie o nieprawidłowym adresie powoduje niemożliwość fizycznego doręczenia stronie decyzji. Wobec powyższego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a., tj. za skuteczne należy uznać doręczenie stronie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pod dotychczasowym adresem (wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 835/13 oraz sygn. akt II SA/Wa 836/13). Następnie organ powołał treść art. 44 k.p.a., wskazując, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. został przesłany na adres zamieszkania strony, tj. ul. [...],[...] [...], następnie dwukrotnie awizowany w dniach 25 sierpnia 2016 r. i 5 września 2016 r., a w dniu 13 września 2016 r. został zwrócony jako przesyłka niepodjęta w terminie. Z porównania dat doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (w dniu [...] września 2016r.) i wniesienia odwołania (w dniu [...] października 2016 r.) wynika, że zostało ono złożone po przekroczeniu czternastodniowego terminu, określonego dla dokonania tej czynności w art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto w złożonym odwołaniu strona nie wnosiła o przywrócenie danego terminu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę i podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca uchybiła obowiązkom przewidzianym w art. 41 k.p.a. Choć powiadomiła organ prowadzący postępowanie administracyjne o zmianie swojego adresu, jednakże jako nowy adres wskazała adres nieprawidłowy, nieistniejący, na co sama wskazała w swoim piśmie z dnia 13 września 2016 r., przy czym ze względu na zupełnie inne brzmienie omawianych adresów, nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej, rozumianej jako niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie wyrazów. Powyższe działanie W. J. było więc równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku, wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a., zarówno bowiem niepoinformowanie o zmianie adresu, jak i poinformowanie o nieprawidłowym adresie powoduje niemożliwość fizycznego doręczenia stronie decyzji. Zatem organ prawidłowo zastosował art. 41 § 2 k.p.a., tj. za skuteczne uznając doręczenie stronie rozkazu personalnego pod dotychczasowy adres.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. J., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu okoliczności, że Komendant Główny Policji w [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie [...] trafnie przyjął, że do skutecznego doręczenia W. J. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wysłanego na adres [...][...], ul. [...], doszło w dniu [...] września 2016 r. na podstawie art. 41 § 2 k.p.a. a w związku z tym wniesione przez nią w dniu 3 października 2016 r. odwołanie od tej decyzji złożone zostało po upływie ustawowego 14 dniowego terminu na jego wniesienie w sytuacji kiedy do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów:

1. art. 129 § 2 k.p.a. albowiem skarżąca rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odebrała pod adresem [...], ul. [...] w dniu 18 września 2016 r. zaś dowołanie złożyła w dniu 3 października 2016 r. a więc zgodnie z art. 57 §§ 1, 4 i 5 pkt 2 k.p.a. w terminie;

2. art. 41 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, w sytuacji kiedy skarżąca listem poleconym nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu 7 września 2016 r. a więc dzień przed upływem ustawowego terminu (w dniu 8 września 2016 r.) do odbioru nadanej do niej poprzednio na adres [...], ul. [...] przesyłki zawierającej rozkaz personalny, poinformowała Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o swoim nowym miejscu pobytu w [...] przy ul. [...];

3. art. 44 § 1 pkt 2 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie skarżącej na wskazany przeze nią adres w [...], ul. [...] odbyło się zgodnie z przepisami obwiązującymi w tym zakresie w sytuacji, gdy skierowana do niej przesyłka Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawierająca rozkaz personalny zaadresowana została błędnie przez organ na adres [...] w [...], ul. [...] (bez podanej przez nią litery "i") zaś doręczyciel odstępując od jej doręczenia zapisał cyt. "brak takiego adresu" i wbrew obowiązującym go przepisom zwrócił ją po upływie 5 dni tj. 6.09.2016r. nadawcy podczas gdy powinna ona zostać złożona w Urzędzie Pocztowym [...] na okres 14 dniu i dopiero po tym terminie (a więc 15 września 2016 licząc od dnia 1 września 2016 r. tj. daty odstąpienia od jej doręczenia) zwrócona przez co pozbawił skarżącą szansy na jej odbiór osobisty, którego nieskuteczną i bezsporną próbę podjęła w dniu 6 września 2016 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Komendanta Głównego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie [...] względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Po drugie zgodnie z brzmieniem art.41§ 1 k.p.a. strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego, w toku postępowania. Jest to przepis o charakterze zarówno gwarancyjnym (chroniącym prawa strony), jak i dyscyplinującym (obowiązek podania aktualnego i prawidłowego adresu dla doręczeń obciąża stronę lub jej pełnomocnika), a w konsekwencji zapewniającym sprawne prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca została o tym obowiązku poinformowana i z niego skorzystała informując organ, że będzie przebywała pod adresem ul. [...],[...][...]. Na taki też adres organ wysłał wydany przez siebie rozkaz personalny. Tymczasem, co przyznała sama skarżąca w swoich pismach i co także wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, adres taki – w związku ze zmianą nazwy tej części ulicy na ulicę [...] – był błędny, a tym samym niewłaściwy. Zatem podanie przez skarżącą nieprawidłowego, bo nieistniejącego adresu dla doręczeń, uniemożliwiło organowi doręczenie jej korespondencji pod ten adres. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art.41 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zaniedbanie obowiązku z art.41 § 1 k.p.a. ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona nie zawiadomiła organu administracyjnego o zmianie swojego adresu, jak i wówczas gdy wprawdzie taki adres podała, lecz jest on błędny bo nie istnieje i to niezależnie od przyczyn, które ów błąd spowodowały. Organ nie bada na gruncie tego przepisu, czy podanie błędnego (nieistniejącego) adresu nastąpiło z przyczyn leżących po stronie adresata, czy też od niego niezależnych. Prawnie relewantny jest tu jedynie fakt, że podanie nieistniejącego adresu uniemożliwia organowi doręczenie korespondencji stronie, a tym samym skutek prawny ma doręczenie pisma pod dotychczasowy adres. To strona jest zobowiązana do tego, aby powiadomić organ o właściwym adresie i w tym zakresie powinna wykazać należytą staranność i nie może przerzucać badania, czy wskazany adres jest prawidłowy na organ administracyjny. Zatem to strona ponosi skutki niepoinformowania organu administracyjnego o zmianie swojego adresu oraz podania nieistniejącego adresu.

Po trzecie nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art.44 § 1 pkt 2 i § 4 k.p.a. Przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., a więc wówczas gdy podany przez stronę adres istnieje. Skoro adres podany przez stronę nie istnieje, to brak jest podstaw do zastosowania czynności przewidzianych w art.44 k.p.a. Nie sposób bowiem awizować pisma pod adresem, którego nie ma. Dodać jedynie należy, że w niniejszej sprawie korespondencja kierowana do W. J. doręczana była przez operatora pocztowego, a nie przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Tym samym nie miał zastosowania w sprawie art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., który odnosi się do doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważniona osobę lub organ. Dodać jedynie należy, że podany przez skarżącą adres był nieprawidłowy nie ze względu na omyłkę pisarską (błąd literowy, czy numeryczny), lecz w ogóle nie istniał. Dlatego też błąd organu w adresie pisma kierowanego do strony w oznaczeniu domu (pominięcie litery "i" po cyfrze 4) nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Nawet poprawnie zaadresowane przez organ pismo zgodnie z danymi podanymi przez skarżącą nie mogło zostać doręczone na nieistniejący adres. O ile poprzednio była to ulica [...], to obecnie jest to ulica [...] w [...]. Adres jest całkowicie odmienny zarówno pod względem nazwy ulicy, jak i numeracji budynku.

Po czwarte konsekwencją powyższych ustaleń jest także uznanie za bezzasadny zarzut naruszenia art.129 § 2 k.p.a. Prawidłowo bowiem zarówno organ administracyjny, jaki WSA w Warszawie przyjęły, że pismo zawierające rozkaz personalny wysłane na adres [...][...], ul. [...] zostało doręczone w dniu 8 września 2016r. i od tej daty rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Niezasadne jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż doręczenie tego pisma nastąpiło dopiero w dniu 18 września 2016r. na adres ul. [...] w [...]. Dodać zresztą należy, iż adres ten skarżąca wskazała już po wydaniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., a więc już po zakończeniu postępowania przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] i po ekspediowaniu pisma zawierającego ten rozkaz. Zatem dodatkowe przesłanie przedmiotowego rozkazu personalnego na adres ul. [...] w [...] miało charakter informacyjny i stanowiło odpowiedź na pismo skarżącej zawierające ten adres, lecz nie wywoływało skutków prawnych związanych z doręczeniem rozkazu personalnego w rozumieniu przepisów k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.