I OSK 986/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-27	
Data wpływu	2011-05-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak - Kolczyńska
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1432/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 98, art. 99, art. 129 ust. 1 i 5, art. 142 ust. 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak- Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 298/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...]z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...] września 2008 r., orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za udział wynoszący 32/128 części gruntu położonego w Warszawie w Dzielnicy B. przy ulicy B., oznaczonego jako działka nr [...]o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania został złożony przez E. i B. K. Na dzień wydania decyzji podziałowej Burmistrza Gminy Warszawa – B. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] przedmiotowe działki wchodziły w skład nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności kilkunastu współwłaścicieli. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby inni współwłaściciele byli powiadomieni o wszczęciu postępowania na wniosek E. i B. K.ch i tym samym informowani o poszczególnych czynnościach procesowych dokonywanych przez organy obu instancji, co stanowiło ewidentne naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd podkreślił, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, czy w rozpatrywanej sprawie, w której grunt z mocy prawa mógł stać się własnością Gminy Warszawa B., a obecnie własnością Miasta Stołecznego Warszawa, Prezydent m.st. Warszawy będący w związku z tym ewentualną stroną postępowania, nie podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia odszkodowania za część wyżej opisanego gruntu przeznaczonego odpowiednio pod projektowaną drogę i pod stację transformatorową na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – B. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzając w uzasadnieniu, iż podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.), zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporne działki pod takie drogi nie były przewidziane zgodnie z rozstrzygnięciem wyżej wskazanej decyzji podziałowej.

Od powyższej decyzji E. i B. K. wnieśli odwołanie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że – mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a. Prezydent m.st. Warszawy uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Wa 298/08. Zgodnie z zaleceniami Sądu pismem z dnia 8 października 2009 r. organ pierwszej instancji wystąpił do stron postępowania podziałowego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Warszawa –B. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. z informacją o prowadzonym postępowaniu z wniosku E. i B. K. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji osoby te prawidłowo zawiadomione nie wyraziły chęci uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, w związku z czym niniejsze postępowanie było prowadzone w odniesieniu do udziału przypadającego E. i B. K. jako współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...].

Organ ustalił, że ostateczną decyzją nr 128/2002 z dnia 25 lipca 2002 r. Burmistrz Gminy Warszawa B., działając na podstawie art. 96 i art. 99 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...], położonych w Warszawie – B. przy ulicy P. [...], w wyniku którego powstała m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2030 m2 z przeznaczeniem pod ulicę i działka nr [...] o pow. 25 m2 wydzielona pod stację transformatorową. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce nr [...]odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i [...]. W tej decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z postanowieniami uproszczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla os. Ch. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa B. z dnia [...] listopada 1994 r.

Zdaniem organu, sentencja decyzji podziałowej, jak i treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działki ewidencyjnej nr 30/1 o pow. 2030 m2 z obrębu [...] pod drogę publiczną. Obowiązek ustanowienia służebności gruntowej (drogowej) może bowiem obciążać, zgodnie z przepisem art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), którymi nadal są strony niniejszego postępowania. Skoro decyzja podziałowa Burmistrza Gminy Warszawa – B. nr 128/2002 z dnia 25 lipca 2002 r. nie stwierdza o przejściu prawa własności spornej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc również brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...] wynika bezspornie, że na przedmiotowych działkach zostało ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie swobodnego dostępu i dojazdu oraz korzystania z działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczonej pod stację transformatorową, a po umieszczeniu na tej działce stacji transformatorowej na prawie wyprowadzenia od tej stacji i przyłączenia do niej obwodów elektroenergetycznych i linii kablowych wraz ze złączami i układem rozliczeniowo-pomiarowym.

Organ wskazał, że powołanie w decyzji podziałowej art. 99 u.g.n. oznacza, że decyzję podziałową wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności co oznacza, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej.

Organ uznał, że skoro w decyzji podziałowej określono, jaki charakter będzie miała droga wydzielona w wyniku podziału, tj. nie przewidziano drogi publicznej na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. o pow. 2030 m2 z obrębu [...], to tym samym nie było podstaw do przyznania odszkodowania. Nie ma wpływu na sprawę podnoszona w odwołaniu i piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...] czerwca 2010 r. okoliczność, że na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wydzielono działkę nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, a działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania była przewidziana do scalenia z tą działką. Z dostarczonej przez strony skarżące kserokopii decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Nr/[...] z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekającej o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie przewodu wodociągowego m.in. na działce ewidencyjnej nr 30/1 bezspornie wynika, że działka ta położona jest w ulicy B., która stanowi drogę prywatną. Na stronie drugiej tej decyzji znajduje się stwierdzenie, iż ulica B. nie jest drogą publiczną i analizy linii rozgraniczających dla niej nie przeprowadza się. Ponadto z pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy B. m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że Biuro Drogownictwa i Komunikacji odmówiło ulicy B.nadania kategorii drogi gminnej.

Ponadto według art. 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie podziału ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place, oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jako odrębne określił pojęcia ulic, placów oraz dróg publicznych. Tego rodzaju regulacja pozostaje w zgodzie z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z daty wydania decyzji podziałowej, ulica to droga (nie tylko publiczna) na terenach zabudowy miast i wsi łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Porównanie definicji drogi publicznej i ulicy wskazuje, że zakres pojęcia ulicy obejmuje również drogi nie będące drogami publicznymi. Podobnie rozumieć należy sens osobnego wymieniania ulic i dróg publicznych w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w znajdującej się w aktach sprawy Uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicy w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, gdzie w § 1 pkt 1 tej uchwały wskazano, że ulicy bez nazwy, zlokalizowanej w Dzielnicy B. m.st. Warszawy, będącej drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadaje się nazwę: B. Zatem zawarcie w niniejszej sprawie w decyzji podziałowej Burmistrza Gminy Warszawa – B. nr [...] stwierdzenia dotyczącego przeznaczania działki ewidencyjnej nr [...] pod projektowaną ulicę, nie przesądza o tym, że jej przeznaczenie odpowiada pojęciu dróg publicznych. Reasumując organ stwierdził, że przejęcie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa może nastąpić tylko w przypadku wyraźnego przeznaczenia działek na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd strony skarżącej, że w każdym przypadku zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującego wydzielenie jakichkolwiek dróg w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne ze skutkiem przejścia prawa własności i konieczności zapłaty odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.).

Odnosząc się natomiast do roszczenia odszkodowawczego dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 25 m2 wydzielonej pod stację transformatorową organ wskazał, że regulacja prawna zawarta w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie działki, które zostały w nim wyraźnie wymienione. Jest to przepis stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia dotyczący ściśle określonej kategorii nieruchomości i w żadnym wypadku nie może być uznany za podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za nieruchomość nie objętą tym zakresem.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i B. K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia na rzecz E. K. i B. K. odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej u.g.n. za udział w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], położonej w Warszawie przy ul. B.

Sąd wskazał, iż z przepisów art. 98 ust. 1–3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Z osnowy decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji oraz postanowienia z dnia [...] października 2001 r., nr [...] opiniującego podział wynika zaś, że podstawą dokonania podziału działki nr 30 był uproszczony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla Os. Ch, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Warszawa – B. Nr [...]z dnia [...] listopada 1994 r. (niepublikowany – pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia opiniującego zawarto warunek wydzielenia działek pod docelowy układ komunikacyjny, natomiast w decyzji wskazano, że przy zbywaniu działek nr [...] i [...] na działce nr [...] mają być ustanowione służebności drogowe dla każdoczesnych właścicieli tych działek. Z treści planu uproszczonego z 1994 r. oraz z treści postanowienia opiniującego i decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, ponieważ zarówno zapisy i część tekstowa planu oraz wskazane wyżej akty nie zawierają wyraźnego określenia, że przedmiotowy grunt będzie w przyszłości drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Faktu tego nie zmienia użycie w decyzji podziałowej pojęcia "ulicy", ponieważ z samej tylko legalnej definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych nie można wyprowadzić twierdzenia, że każda projektowana ulica to projektowana droga publiczna (wydzielenia danej nieruchomości pod drogę publiczną – z uwagi na szczególny status tego rodzaju nieruchomości (res extra commercium) i skutki prawnorzeczowe takiego wydzielenia – nie można domniemywać). Przeciwnie z zapisu decyzji podziałowej, w którym przeznacza się działkę nr [...] do obciążenia służebnością drogową wynika, że ulica ta miała mieć w przyszłości status drogi wewnętrznej, ponieważ według art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, aby zapewnić działkom nr [...] i [...] dostęp do drogi publicznej należało wydzielić osiedlową drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Jeżeli zaś chodzi o drogi publiczne to mogą być one obciążone jedynie poprzez ustanowienie trwałego zarządu na rzecz zarządu drogi, którym jest odpowiednia jednostka organizacyjna powołana przez właściwy dla danej drogi organ administracji drogowej będący zarządcą drogi (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Uszło uwadze skarżących, że plan uproszczony z 1994 r. przeznaczał teren obejmujący przedmiotowy grunt pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (11 MN). Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. zatwierdzony uchwałą z dnia 28 września 1992 r., Nr XXXV/199/92 (Dz.Urz. Woj. Warszaw. z 1992 r. Nr 15, poz. 184) Warszawy przewidywał dla obszaru obejmującego działkę nr 30/1 funkcję mieszkaniowo-usługową MUL-36 (pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 listopada 2009 r. oraz wyrys z planu).

Ponadto w księdze wieczystej Kw nr [...]prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] brak wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. W tym miejscu trzeba wskazać, że rację ma skarżący twierdząc, że – co do zasady – przy nabyciu z mocy prawa własności gruntu nie ma przesądzającego znaczenia treść wpisu w Dziale II księgi wieczystej (wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny), jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa, czy dokument – prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej grunt oznaczony jako działka nr [...]pod drogę publiczną, a zatem nie może być mowy o skutku wynikającym z art. 98 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie brak dowodu na scalenie działki nr 30/1 z działką nr 28/12 (uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości – art. 104 ust. 1 u.g.n.) oraz dowodu na zaliczenie ul. B. do kategorii drogi publicznej (pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. – Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2006 r. Nr 104, poz. 3434). Z informacji z ewidencji gruntów z dnia 6 sierpnia 2008 r. nie wynika, aby podmiotem władającym działką nr [...] była jednostka organizacyjna Miasta Stołecznego Warszawy działająca jako zarząd drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo odmówił skarżącym przyznania odszkodowania za udział wynoszący 32/128 części w prawie własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...], ponieważ skarżący nie są właścicielami całej działki, a – mimo skierowania zawiadomienia z dnia 1 marca 2010 r. o toczącym się postępowaniu do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej działki – tylko skarżący złożyli wniosek o odszkodowanie. Jeżeli zaś chodzi o udział w działce nr [...], to Sąd zauważył, że skarżący we wniosku o odszkodowanie z dnia 8 stycznia 2007 r. wspominali o działce wydzielonej pod stację trafo, a działka ta według decyzji podziałowej ma oznaczenie nr [...]. W treści pełnomocnictwa udzielonego R. K. (pełnomocnictwo z dnia 18 stycznia 2010 r.) skarżący upoważnili syna do działania w ich imieniu w sprawie o ustalenie odszkodowania m.in. za działkę nr [...], a zatem organ stwierdzając, że działka ta nie była wydzielona pod drogę publiczną w rozstrzygnięciu prawidłowo odmówił skarżącym ustalenia odszkodowania także i za ten grunt (działka ta przeznaczona jest pod stację trafo).

Sąd stwierdził, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, czy w planie uproszczonym z 1994 r. i w planie miejscowym z 1992 r. linie rozgraniczające rozgraniczają drogi publiczne, czy drogi niepubliczne, ponieważ w niniejszym postępowaniu organ nie badał ważności, czy prawidłowości tych planów. Ustawa o planowaniu przestrzennym z 1994 r. nie jest zaś miarodajna do interpretacji zapisów tych planów, ponieważ weszła w życie po ich sporządzeniu. Jak już wskazano wyżej, aby istniały podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. decyzja podziałowa musi wydzielać grunt pod drogę publiczną i musi to wyraźnie wynikać z jej treści. Nie ma przy tym znaczenia to, czy ul. B. spełnia faktycznie parametry drogi publicznej. Nie jest też istotne to, jaki status prawny ma sąsiednia działka nr [...], ponieważ sporny grunt stanowiła działka nr 30/1, a brak dowodu na to, że obie te działki zostały scalone.

To zaś, że organ w rozdzielniku egzemplarzy wyodrębnił pozostałych właścicieli działki nr 30/1 w osobną grupę adresatów nie można rozpatrywać w aspekcie istotnego naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda Mazowiecki doręczył decyzję współwłaścicielom działki, a zatem osoby te nie zostały pominięte w postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, co do tego, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na tle tej konkretnej sprawy zarzut ten nie mógł być skuteczny, ponieważ brak dowodu na to, że Miasto Stołeczne Warszawa nabyło działkę nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną w trybie określonym przez przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., a zatem udział Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu jako organu pierwszej instancji nie mógł mieć i nie miał żadnego wpływu na wynik tej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. K. i E. K..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. Naruszenia prawa materialnego:

1) 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) (dalej u.g.n.) przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że na jego podstawie nie przeszła na własność Skarbu Państwa działka nr [...] z obrębu [...] położona w Warszawie, wobec czego niemożliwe jest wypłacenie odszkodowania na rzecz skarżących,

2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej ustawa o drogach publicznych, poprzez jej niewłaściwe zastosowania polegające na niezastosowaniu jej do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia, że działka nr [...] z obrębu [...] położona w Warszawie stanowiącą ulicę leżącą w ciągu dróg gminnych należy też do tej samej kategorii dróg.

II. Przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez:

a) pominięcie oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 298/09, wydanym w niniejszej sprawie, w kwestii wskazania, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie są wszyscy współwłaściciela nieruchomości położonego w Warszawie przy ul B. uregulowanego w księdze wieczystej Kw Nr [...], a także konieczności rozważenia czy Prezydent m.st. Warszawy jako organ I instancji w wyżej wymienionym postępowaniu nie powinien podlegać wyłączeniu w przedmiotowej sprawie wyłączeniu z mocy art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i

b) nieuwzględnienie faktu, iż organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. w rezultacie uniemożliwiając czynny udział w postępowaniu większości stron w przedmiotowej sprawie,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organów I i II instancji w wyniku:

a) błędnego ustalenia, iż organ I instancji (Prezydent m.st. Warszawy) jako prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega w przedmiotowej sprawie wyłączeniu z mocy art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i

b) nieuwzględnienia okoliczności uniemożliwienia przez organ I instancji wszystkim stronom poza B. i E. małż. K. udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie doręczenia ww. stronom decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz zawiadomienia o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego z dnia 1 marca 2010 r.;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów I i II instancji wskutek błędnego przyjęcia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się ona na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, a także że nie doszło do takich naruszeń, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Odnosząc się więc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to uznać należy, że są one niezasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) bowiem w swojej ocenie legalności zaskarżonej decyzji zbadał prawidłowość zastosowania się przez organ do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie. Zasadnie też uznał, że organ zastosował się do nich. Zgodnie bowiem z tymi wytycznymi powiadomił wszystkich współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, z wniosku skarżących, o odszkodowanie za nieruchomość drogową, która przeszła na własność gminy. Żaden z pozostałych współwłaścicieli nie zgłosił swojego udziału w tym postępowaniu i nie złożył stosownego wniosku w tym zakresie. Powiadomienie to wypełniło zalecenia zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż każdy ze współwłaścicieli, w zakresie swojego udziału, ma stosowne roszczenie o odszkodowanie i to on decyduje, czy będzie go dochodził. W sprawie tej nie zachodzi sytuacja konieczności łącznego dochodzenia odszkodowania przez wszystkich właścicieli nieruchomości. W związku z tym skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na interes prawny innych osób i kwestionować dokonane przez organ czynności w stosunku do praw pozostałych współwłaścicieli, bowiem to w żaden sposób nie ma wpływu na uprawnienia i prawa skarżących w niniejszym postępowaniu.

Sąd I instancji odniósł się również do kwestii wyłączenia organu I instancji od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Przy czym Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 4 marca 2009 r. nie przesadził tej kwestii, a jedynie obligował do jej rozważenia.

Uznać trzeba, iż w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy gmina nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania starosty, od udziału w sprawie. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego znowelizował ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, zwaną dalej u.g.n.) m.in. wprowadzając zasadę wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i roszczeń związanych z tym zwrotem, w których to sprawach stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 142 ust. 2 u.g.n.). Natomiast zasady tej nie wprowadzał w przypadku odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n.), które to przepisy mają zastosowanie do odszkodowań za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Nie jest również zasadny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygniecie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygniecie sprawy. Stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie sprowadzało się do analizy treści decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2002 r. Bowiem to właśnie ta decyzja stanowiła podstawę prawną ewentualnego przejścia nieruchomości, jako drogi publicznej, na własność gminy, a w konsekwencji podstawę roszczeń odszkodowawczych. W związku z tym organ nie był zobligowany do dokonywania obszernych ustaleń, a kwestią mającą znaczenie w tej sprawie było ustalenie czy doszło do scalenia przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością oznaczoną jako działka [...]. Bezsporne w sprawie jest, że do takiego scalenia nie doszło, a co za tym idzie organ dysponował stosownym materiałem dowodowym umożliwiającym podjęcie decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są bezpodstawne.

Nie są również zasadne zarzuty dot. naruszenia prawa materialnego. Jak to już podniesiono wyżej podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Sąd I instancji nie dokonywał interpretacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bowiem nie było takiej potrzeby merytorycznej, a więc nie mógł dokonać błędnej jego wykładni. Natomiast zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że działka nr [...] została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że o charakterze tej drogi przesądzają przepisy m.in. ustawy o drogach publicznych (zarzut naruszenia art. 2 ust. 2), czy obowiązujące w dacie uchwalenia przepisy dot. zagospodarowania przestrzennego czy też zapisy planu miejscowego jest całkowicie chybione. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co już podkreślono, to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Należy podkreślić, że skarżący nie kwestionowali decyzji podziałowej i nie składali odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi wewnętrznej, chociaż uważali, że obowiązujące wówczas przepisy prawa obligowały organ do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi. Nie kwestionowali też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, choć w opinii tej wskazano już na charakter przedmiotowej drogi. Jednakże w niniejszy postępowaniu nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości.

Reasumując, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń prawa i zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.