II SA/Wa 4020/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-20	
Data wpływu	2021-12-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Arkadiusz Koziarski. /sprawozdawca/
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 19/23	
Skarżony organ	Minister Obrony Narodowej	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26;  art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant Referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, K. J. zwrócił się do Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści (skanu) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Kontrwywiadu Wojskowego w lipcu 2021 roku.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] października 2021 r. podniósł, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. [...] Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, dalej "szef SKW", odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej "u.d.i.p."

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zaznaczył, iż ww. ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Odwołując się do orzecznictwa organ podał, że informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych. Szef SKW wskazał ponadto, że z przetworzeniem informacji publicznej mamy do czynienia, kiedy wiąże się to z jej zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia.

Dalej Szef SKW podniósł, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest bez wątpienia informacją przetworzoną. Jest ona jakościowo nową informacją i w celu udostępnienia musiałaby zostać przez organ specjalnie przygotowana. W chwili składania wniosku organ nie dysponuje gotowymi dokumentami o udostępnienie, których wnosi wnioskodawca. Celem udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanych umów organ musiałby podjąć szerokie działania mające na celu wytworzenie materiałów/dokumentów odpowiadających treści złożonego wniosku.

W ocenie organu zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych

i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesadza o przyjęciu stanowiska, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Szef SKW stwierdził, że uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem, analizowaniem i kopiowaniem (skanowaniem) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej, nieszablonowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji.

Szef SKW stwierdził, że już samo ustalenie ilości umów zawieranych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa tej Służby jest informacją przetworzoną. Służba nie prowadzi bowiem rejestru wszystkich zawieranych umów. SKW nie prowadzi wykazu lub zestawienia umów zawieranych przez SKW lub Szefa SKW w związku z realizacją zadań we wszystkich jednostkach organizacyjnych Służby. W ocenie organu już na etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW wiążą się z koniecznością podjęcia przez organ dodatkowych, ponadstandardowych czynności w celu przygotowania informacji będącej odpowiedzią na złożony wniosek. Już na tym etapie, konieczność zaangażowania wszystkich jednostek organizacyjnych SKW w ustalenie ilości umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW uzasadnia przyjęcie, iż żądana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. Organ wyjaśnił przy tym, że w skład SKW wchodzi 21 jednostek organizacyjnych.

Organ podniósł, że wnioskodawca powinien wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Szef SKW wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a co za tym idzie brak jest podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podał, że wniosek, którego niniejsza decyzja dotyczy, jest kolejnym wnioskiem składanym do SKW

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zawieranych przez SKW lub Szefa SKW umów w kolejnych miesiącach. Zdaniem organu działania te jednoznacznie określić należy jako nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Generują bowiem znaczną ilość czasu na ich rozpatrzenie, a tym samym ograniczają czas na realizację ustawowych zadań organu.

Organ podał, że K. J. dotychczas złożył wnioski dot. umów zawieranych w maju 2021 r., lipcu 2021 r. i wrześniu 2021 r. W opinii SKW działania wnioskodawcy nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu wykorzystania jej dla dobra publicznego. Działania, które podejmuje wnioskodawca nie mają na celu usprawniania działania państwa i jego organów, ale mają na celu uzyskanie informacji wyłącznie dla celów prywatnych wnioskodawcy.

Na powyższą decyzję K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał choćby informacji na temat liczby zawartych umów, chociaż jest to fakt, który umożliwiałby jakąkolwiek obiektywną ocenę opinii organu, a ustalenie tych danych wymaga jedynie prostej kwerendy do systemu informatycznego rejestru umów, który, zdaniem skarżącego, organ prowadzi.

Skarżący podniósł ponadto, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu dotyczące nadużycia prawa do informacji. Organ próbuje wywieść takie nadużycie z faktu, iż w ciągu 13 miesięcy zostało złożonych do niego 14 wniosków, nie precyzując, kto składał te wnioski. Zdaniem skarżącego trudno uznać, by taka liczba mogła w jakikolwiek sposób świadczyć o nadużyciu jakiegokolwiek prawa. Skarżący wskazał również, że złożył w ciągu ostatniego pół roku zaledwie 3 wnioski, a nie jest jego ani odpowiedzialnością, ani winą to, że do organu wpływają wnioski także od innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu umów, ale przede wszystkim na szczegółowej analizie znajdujących się w tych umowach kilkuset stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji, oraz ich zeskanowanie i przesłanie skarżącemu, które to czynności musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Skarżący podniósł dodatkowo, że zaskarżona decyzja miała taki stopień ogólności, który de facto nie pozwalał na merytoryczne odniesienie się do kwestii przetworzenia - to znaczy do tego, czy organ racjonalnie szacuje informacje, które byłyby potrzebne do realizacji wniosku. Skarżący zwrócił uwagę, że organ konsekwentnie, aż do złożenia odpowiedzi na skargę, posługiwał się mglistymi terminami w rodzaju "wiele". Dopiero teraz wskazał, że realizacja wniosku polegałaby na "szczegółowej analizie znajdujących się w tych umowach kilkuset stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji". W ocenie skarżącego jest to pierwszy konkret (kilkaset stron), który organ wskazał w sprawie i nawet w tym przypadku ma on bardzo ogólny charakter - inaczej bowiem należy ocenić anonimizację 200 stron, a inaczej 900. Taka informacja nie może jednak wstecznie sanować decyzji, ponieważ brak takowych informacji świadczy o tym, iż organ w ramach decyzji nie wykazał przekonująco, iż realizacja wniosku pociąga za sobą konieczność przetworzenia informacji.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. Stowarzyszenie [...] Polska z siedzibą w [...] zgłosiła udział w charakterze uczestnika

w postępowaniu zainicjowanym skargą K. J..

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] Polska z siedzibą w [...] do udziału w sprawie

w charakterze uczestnika postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Kontrolując legalność wydanej w sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że jest ona obarczona wadą nieważności, bowiem wydana została po rozpatrzeniu wniosku, który nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zaskarżoną decyzją Szef SKW odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, tj. kopii treści (skanu) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Kontrwywiadu Wojskowego w lipcu 2021 roku.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Szef SKW jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Podkreślenia wymaga, że zasadniczo wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom (także formalnym), albowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a.

Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18 publ. orzeczenie.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy zauważyć należało, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie zaś z art. 63 § 3a k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku, podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

W tej sytuacji uznając, że przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro zatem Szef SKW zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09).

W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego) powoduje bowiem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy zasadnie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jego zdaniem wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a skarżący nie wykazał, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł opłatę za czynności racy prawnego – 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa – 17 zł postanowiono stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).