Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zapewnienie dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy [....] za pośrednictwem usługi pobierania postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej A. W. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych).

W dniu 4 listopada 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga A. W. (skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy [...] (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zapewnienie dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy [...] za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z następującymi przepisami:

- art. 67c ust. 3 oraz art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,

- Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Skarżąca wskazując jako podstawę skargi art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) - wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko Gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. przepisami prawa. Pod wskazanym na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych (prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej) adresem URL usługi pobierania dotyczącym zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie jest dostępny żaden obiekt, w tym zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych. Z powyższego wynika, że organ, mimo iż uruchomił usługę pobierania danych przestrzennych, to nie udostępnia zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych. Skarżąca wskazała, że zbiór ten można wprawdzie pobrać ze strony internetowej (pod adresem [...] \). wybierając przycisk "POBIERZ ZBIÓR APP DLA MPZP", jednak dostęp ten nie ma nic wspólnego z wypełnieniem obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu do danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego (APP) poprzez usługę pobierania, wynikającego z art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, wraz z rozporządzeniami.

Skarżąca stwierdziła, że brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Nieudostępnianie przez organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, polegającej m. in. na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym oferowaniu dostępu do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi, albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych, udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym), następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca zaznaczyła, że zaskarżona czynność organu jest "inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Została ona podjęta w sprawie indywidualnej - każdorazowo na etapie udostępniania skarżącej informacji ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy [....] następuje przekazanie jej ich w sposób niezgodny ze wskazanymi w skardze regulacjami. Jakkolwiek samo prowadzenie zbioru tych danych można uznać za czynność o charakterze ogólnym, a nie indywidualnym, to już czynności udostępniania danych z tego zbioru konkretnemu wnioskodawcy nie sposób określić mianem ogólnej - jest to bowiem czynność będąca reakcją na indywidualną próbę pozyskania tychże danych przez konkretną osobę - w tym przypadku przez skarżącą. Jakkolwiek czynności te charakteryzują się niskim stopniem sformalizowania, to nie przekreśla to ich indywidualnego charakteru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że po konsultacji z dostawcą Systemu Informacji Przestrzennej dla gminy [...], przeprowadzona została analiza danych przestrzennych - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych została zgłoszona usługa pobierania oraz przeglądania dla zbioru danych planów miejscowych oraz studium znajdująca się pod wskazanym linkiem. Poprawność zgłoszonych usług można zweryfikować wykorzystując podane adresy usług. W celu wyświetlenia usługi WFS, np. w oprogramowaniu QGIS - należy usługę WFS dodać/uruchomić w odpowiedniej wersji, tj. 1.0.

W piśmie z dnia 22 listopada 2022 r. skarżąca stwierdziła, że odpowiedź na skargę potwierdza fakt, iż dane przestrzenne dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie są udostępnianie w sposób określony obowiązującymi przepisami prawa, gdyż organ nie zapewnienia bezpośredniego dostępu do danych przestrzennych poprzez usługę pobierania WFS.

Wynika to z faktu zastosowania usługi pobierania WFS w wersji 1.0, która nie jest zgodna z wymaganym standardem ISO 19142. Zatem mając na uwadze obowiązek nieodpłatnego udostępniania danych przestrzennych tworzonych dla aktów planowania przestrzennego (APP) za pośrednictwem usług pobierania, który został wprowadzony z dniem 31 października 2020 r. oraz fakt, że wykonalnym jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do zbiorów ww. danych przestrzennych poprzez usługę pobierania WFS w wersji 2.0, należy stwierdzić, że organ korzystając z nieaktualnej i niezgodnej z wymaganym standardem ISO 19142 usługi WFS w wersji 1.0, nie wypełnia ww. obowiązku.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 198/22.

W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2022 r. organ stwierdził, że dane przestrzenne dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] są udostępniane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Firma [...] Sp. z o.o. (Firma) zapewnia bezpośredni dostęp do danych przestrzennych poprzez usługę WFS. Zgłaszane usługi są każdorazowo weryfikowane i akceptowane przez organ nadzorujący (GUGiK). Firma potwierdza dostępność WFS w wersji 1.0 - nad dostosowaniem WFS do wersji 2.0 są prowadzone prace. Dzięki upoważnieniu, które Firma pozyskała od Gminy, w momencie wprowadzenia wyższej wersji WFS, zostanie to zaktualizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca objęła swoją skargą bezczynność organu przejawiającą się w braku zapewnienia jej dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Z uwagi na przedmiot skargi należało więc ocenić, czy czynność udostępniania danych przestrzennych przez usługi pobierania może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której niepodejmowanie może stanowić przedmiot skargi na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z oczywistych bowiem względów bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy ani decyzji, ani postanowienia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że: mają charakter władczy; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Natomiast z przepisów rozdziału 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że udostępnienie danych przestrzennych ma charakter generalny i nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Następuje z mocy prawa w celu realizacji obowiązku nałożonego na właściwe organy władzy publicznej przez przepisy ww. rozdziału ustawy, obejmując powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Organy nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Natomiast podmiotom niepowiązanym organizacyjnie z organem nie przysługuje uprawnienie do żądania opublikowania określonych informacji, czy też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

W niniejszej sprawie oznacza to, że czynność udostępnienia danych przestrzennych nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje również przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia przez właściwe organy władzy publicznej zbiorów danych przestrzennych, również nie rodzi po stronie skarżącej uprawnienia do otrzymania danych przestrzennych.

Skoro więc udostępnianie danych przestrzennych nie stanowi czynności bądź aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oznacza to, że bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków udostępniania danych przestrzennych pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy zauważyć, że zaprezentowany powyżej pogląd Sądu, poza odosobnionym wyjątkiem (przytoczony przez skarżącą wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2022r., sygn. akt II SAB/Rz 198/22), jest powszechnie akceptowany w sądownictwie administracyjnym (zob. np. postanowienia WSA w Lublinie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 185/22, WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1041/22, WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 233/22, WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 174/22, WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 171/22).

Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

Dlatego też Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd zwraca również uwagę, że nie było możliwe rozpoznanie skargi skarżącej zarówno w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak i w oparciu o przepisy art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g., tak jak to skarżąca podała w skardze. Bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a. Zgodnie z § 69 ust. 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia Prezesa NSA w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, sprawy wszczęte na skutek skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.) rejestrowane są w repertorium "SAB" (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), natomiast skarga wnoszona w trybie art. 101a u.s.g. podlega rejestracji w repertorium "SA" (jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została zarejestrowana w repertorium "SAB", gdyż z jej treści jednoznacznie wynikało, że zamiarem skarżącej jest wniesienie skargi na bezczynność organu w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (s. 1 i 3 skargi).