Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia pokrycia dachowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), nakazał inwestorom: P. K. i A. K. (dalej jako: "strony", "skarżący"), doprowadzenie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G. do stanu zgodnego

z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą

Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wskazano, że obowiązek należy wykonać w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że podczas kontroli ww. budynku stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Istotne odstępstwa dotyczą niezgodności koloru pokrycia dachowego z § 16 ust. 1 pkt 3 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. – uchwała nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], dalej jako: "plan miejscowy".

Wskazano też, że w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty G.

z dnia [...] r. – w pkt. 2 opisu technicznego znajduje się zapis: "Dachówka ceramiczna lub cementowa, kolor grafitowy". W związku z tym, pokrycie dachowe wykonane zostało zgodnie z zapisami projektu powtarzalnego, ale niezgodnie z zapisami planu miejscowego, co stanowi przesłankę do wydania niniejszej decyzji, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami.

Od decyzji organu pierwszej instancji strony złożyły odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazały, że decyzja organu pierwszej instancji zmierza do naruszenia innej, ostatecznej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wzruszenie tej ostatecznej decyzji może zaś nastąpić wyłączenie w warunkach art. 156 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735

z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., WINB uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł co do istoty, przez nakazanie A. K. oraz P. K. doprowadzenie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G. do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez przemalowanie lub wymianę dachówki – na kolor ceglastoczerwony, w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji WINB powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako: "P.b."

i wskazał, że w przedmiotowej sprawie stanem zgodnym z prawem jest stan zgodny

z aktem prawa miejscowego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest powszechnie obowiązujący na danym terenie. Tym samym, dopóki zawarty

w planie miejscowym wymóg stosowania pokrycia dachu o określonym kolorze nie ulegnie zmianie, właściciele budynków zobowiązani są do stosowania się do tego wymogu. Z kolei, rolą organów administracji jest podejmowanie działań mających na celu doprowadzenie do zgodności wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym

z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, zapis § 16 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, dotyczący kształtowania nowej zabudowy m.in. odnośnie pokrycia dachowego w kolorach ceglastoczerwonych, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zdjęcia zrobione przez organ pierwszej instancji z czynności kontrolnych jednoznacznie wskazują, że pokrycie dachowe przedmiotowego budynku nie ma koloru ceglastoczerwonego, ani odcieni pochodnych,

a kolor grafitowy. Okoliczność zawarcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym zapisu

w zakresie koloru pokrycia dachowego niezgodnego z planem miejscowym, świadczy

o wadliwości decyzji Starosty z dnia [...] r., jednakże nie czyni to przesłanki negatywnej do wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w trybie naprawczym, albowiem pozwolenie na budowę (nawet wadliwie wydane), nie może naruszać przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego).

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności z przepisami

i dlatego PINB zasadnie nałożył obowiązek doprowadzenia pokrycia dachowego do stanu zgodnego z planem miejscowym. Należało jedynie doprecyzować zakres nałożonego obowiązku poprzez wskazanie, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać na wymianie lub przemalowaniu pokrycia dachowego na kolor ceglastoczerwony.

W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję WINB z dnia [...] r., skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości;

- art. 6 i 8 k.p.a., polegające na naruszeniu prawa oraz zaufania uczestników do władczy publicznej, poprzez nieuwzględnienie odwołania i nieumorzenie postępowania organu pierwszej instancji;

- art. 7, 77 § 1, 80, 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie odwołania w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

i uzasadniało uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w szczególności, poprzez pominięcie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności wpływu na ład przestrzenny oraz założenia m.p.z.p.

2. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b., poprzez nałożenie obowiązku wykonania czynności zmiany pokrycia dachu zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, podczas, gdy pokrycie dachu jest zgodne z prawomocną decyzją pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że dach budynku i jego kolorystyka zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, projektem architektoniczno-budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę. Przez cały proces inwestycyjny skarżący działali zgodnie z prawem. Wskazali, że szereg nieruchomości sąsiednich, objętych innym planem, jest zabudowanych budynkami o dachu

w kolorze szarym lub jego odcieniami. Kolorystyka dachu została zaakceptowana przez organ wydający pozwolenie na budowę. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia ograniczeń w kolorystyce pokryć dachowych.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowaną decyzją z dnia [...] r., WINB uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł co do istoty przez nakazanie A. K. oraz P. K. doprowadzenie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G. do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez przemalowanie lub wymianę dachówki – na kolor ceglastoczerwony, w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji.

W sprawie nie budzi wątpliwości stan faktyczny, że dachówka na przedmiotowym budynku ma kolor grafitowy.

Zdaniem organów, jest to przyczyna do nakazania stronom zmianę jej koloru na ceglastoczerwony, znajdująca swoje uzasadnienie w planie miejscowym.

Sąd nie podziela tego stanowiska organów. Zważyć bowiem należy, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G., nastąpiła na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę G.w dniu [...] r. W punkcie 2 opisu technicznego projektu budowlanego wskazano: "kolorystyka domu wg rysunków elewacji A1 i A2". Na rysunku A2 – w zestawieniu materiałowo-kolorystycznym elewacji wskazano w pkt.1. – "dachówka ceramiczna lub cementowa – kolor grafitowy".

Wobec tego, działając w zaufaniu do władzy publicznej i na podstawie ostatecznej decyzji, skarżący wykonali dachówkę w kolorze grafitowym, wynikającym i zgodnym

z zapisami projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r.

Organy nadzoru budowlanego przyjęły zaś, że na skutek zastosowania przez strony dachówki w kolorze grafitowym, doszło do naruszenia przepisów prawa – tj. przepisów planu miejscowego. Nie wzięto jednak w ogóle pod uwagę, że zastosowanie dachówki

w kolorze grafitowym pozostaje w pełnej zgodności z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

Nie można, tym samym, zarzucać skarżącym naruszenia postanowień art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem, stanowiącym podstawę decyzji - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Skarżący działali zaś w pełnym zaufaniu do władzy publicznej. Nie mogą odpowiadać za to, że organ wydał decyzję w określonym zakresie, obecnie przez inny organ kwestionowanym.

Decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Nie została przez organ zakwestionowana. Skarżący potwierdził na rozprawie, że decyzja ta nie jest przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowania przez organy. W świetle zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych, kwestionowanie wykonania obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w drodze decyzji administracyjnej, stanowiłoby naruszenie stanu powagi res iudicata oraz naruszenie konstytucyjnego porządku prawnego, wyrażonego m.in. przez art. 2 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę państwa prawnego i wynikające z niej zasady szczegółowe,

tj. zasada ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę pacta sunt servanda (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Glosa do wyroku WSA z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, OwSS 2015, nr 4, s. 117-124). Skoro więc skarżący działali na podstawie ostatecznej decyzji,

to praw z niej wynikających nie można nie respektować. Podmiot, który prawa te nabył, może zostać ich pozbawiony, jednak wyłącznie w ustawowo określonych przypadkach

i w ustawowo określonym trybie, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że okoliczność zawarcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym zapisu w zakresie pokrycia dachowego niezgodnego z planem miejscowym świadczy o wadliwości decyzji Starosty G.

z dnia [...] r. Dopóki bowiem decyzja obowiązuje w obrocie prawnym i nie została wszczęta procedura w celu jej wyeliminowania z tego obrotu, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że jest wadliwa. Co więcej, w literaturze wskazuje się, że "każda decyzja administracyjna, bez względu na rodzaj i stopień wadliwości materialnej, pozostaje zawsze wyrazem władztwa administracyjnego. Korzysta ona ponadto z domniemania ważności, które opiera się na założeniu, że do chwili uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bez względu na rodzaj i stopień wadliwości, ma ona moc obowiązującą

i wywiera skutki prawne" (M. Kopacz, Sytuacja prawna adresata decyzji dotkniętej wadą nieważności [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Kasiński, M. Stahl, K. Wlaźlak, Warszawa 2015). Dopiero ewentualne wyeliminowanie decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę otwierałoby organowi możliwość żądania usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

WINB stwierdził, że pozwolenie na budowę nie może naruszać przepisów powszechnie obowiązujących. Słusznie jednak w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż "stan zgodny z prawem", w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., oznacza

w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero

w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 947/21, LEX

nr 3241186; wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 281/20, LEX

nr 3147925; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/20, LEX nr 3170055 czy wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 569/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wykonali roboty budowlane zgodnie

z zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany projektem budowlanym, na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że sprzeczność

z planem miejscowym w zakresie koloru pokrycia dachu, w ocenie tutejszego Sądu, nie uzasadnia nakazania skarżącym przemalowania lub wymiany dachówki.

Końcowo wskazać należy, że Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, a nie w części, jak wnioskowali skarżący.

Wskazać bowiem należy, że przepisy k.p.a. nie przewidują, aby decyzja organu odwoławczego wyłącznie uchylała decyzję organu pierwszej instancji (tj. aby pozostał pkt 1 decyzji organu odwoławczego). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należało, tym samym, uchylić decyzję WINB

w całości oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak

w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).