Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...[ marca 2005r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /

i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. / tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm. / oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku K. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg

i Autostrad z dnia [...] marca 2005r. w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji budynków: usługowo-mieszkalnego, gospodarczo-garażowego i składowo-magazynowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej, miejscami postojowymi, a także przebudowy zjazdu na działce nr [...] położonej na gruntach wsi L. przy drodze krajowej nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia podano, że Naczelnik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w J., działając

z upoważnienia Burmistrza J. wystąpił do zarządu drogi z wnioskiem z dnia 23 listopada 2004r. o uzgodnienie inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie art. 106 kpa.

W uzasadnieniu postanowienia organ zauważył, że z dokumentów załączonych do sprawy wynika, iż do wniosku Urzędu Miasta J. z dnia 23 listopada 2003r. przesłanego do zarządu drogi celem uzgodnienia powyższej inwestycji, nie został dołączony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie wniosek skarżącego o wydanie takiej decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca progi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmiana. Zdaniem organu planowana na działce działalność gospodarcza wymagałaby, zgodnie z przepisami § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / Dz. U. nr 43, poz. 430 / wykonania z drogi krajowej nr [...] zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowe pasy ruchu, którego ze względów bezpieczeństwa i obowiązujących przepisów nie można zlokalizować na odcinku, gdzie działka skarżącego przylega do drogi krajowej. Działka nr [...] usytuowana jest na odcinku włączenia do drogi krajowej nr [...] obwodnicy J., a także w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą przeznaczoną do przekwalifikowania na drogę niższej kategorii, zapewniającą dojazd do miasta, co wskazuje, iż zlokalizowanie zjazdu publicznego na tym odcinku stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu oraz naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia, w myśl którego, zjazd z drogi do obiektu urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu,

a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Obszar oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę wielkość natężenia ruchu, przewidywane zmiany w organizacji ruchu, prowadzone przebudowy. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza zmiana organizacji ruchu - w osi jezdni linia podwójna ciągła P – 4 oraz linia ciągła krawędziowa P – 7b.

Organ wyjaśnił, że przepis § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia dotyczy sytuowania zjazdów publicznych, w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, tylko taki zjazd mógłby zapewniać dojazd do obiektów, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a jak wynika z wniosku inwestora projektowane obiekty przeznaczone byłyby dla potrzeb obsługi podróżnych. Paragraf 111 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewiduje, że odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km. Według opracowanej dla drogi krajowej nr [...] Koncepcji programowej miejsc obsługi podróżnych najbliższy MOP typu [...] zlokalizowana w M., tj. w odległości [...] km od projektowanego miejsca obsługi przez skarżącego. Uzgodnienie zatem MOP na działce [...] stanowiłoby naruszenie w/w przepisu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że droga dojazdowa, której bieg kończy się na działce [...] mogłaby zapewniać dojazd do planowanej przez skarżącego inwestycji tylko wtedy, gdyby została przedłużona do działki nr [...]. Ponadto zarządca drogi nie może sprecyzować terminu przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej. Jednakże istnieje studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do którego wprowadzona została rezerwa terenu pod budowę drugiej jezdni drogi ekspresowej. Teren ten zostanie wykupiony pod drogę z chwilą uzyskania decyzji lokalizacyjnej na przebudowę drogi krajowej nr [...].

Ponadto organ wyjaśnił, że wszystkie akty administracyjne w zakresie dróg publicznych i krajowych / decyzje i postanowienia / wydawane są w trybie jednoinstancyjnym bezpośrednio przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych

i Autostrad albo przez upoważnionych przez ten organ pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stosownie do dyspozycji art. 18a ust. 5 ustawy

o drogach publicznych. Wszystkie wydawane akty administracyjne stanowią rozstrzygnięcia centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg publicznych i krajowych. Od tych aktów administracyjnych nie służy odwołanie bądź zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – tryb wynikający z art. 127 § 3 kpa.

Na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 11269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że

z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2005r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, decyzję

o warunkach zabudowy wydaje / z wyjątkiem terenów zamkniętych / wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4

i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa

o czy mówi ust. 4 art. 53.

Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W myśl art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest forma o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący

w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący / por. uchwałę NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80 /. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji

o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak już podniesiono organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż zakres jego uzgodnienia obejmuje zamierzona treść decyzji. A skoro tak, to powinien otrzymać projekt decyzji. W aktach sprawy takiego projektu brak, co podniósł również organ

w uzasadnieniu postanowienia.

Tak więc organ w niniejszej sprawie dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o pismo Urzędu Miasta J. z dnia 23 listopada 2004r. oraz przesłany przy tym piśmie wniosek inwestora z dnia 21 października 2004r., gdy tymczasem uzgodnienia tej inwestycji należało dokonać w oparciu o przygotowany przez Burmistrza Miasta J. projekt decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że Burmistrz Miasta J. w piśmie z dnia 23 listopada 2004r. nie występował

o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, ale o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie i określenie warunków obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu. Treść tego pisma może wskazywać, że Burmistrz chciał uzyskać opinię zarządcy drogi, która miała mu posłużyć do przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, który miał być dopiero przedmiotem uzgodnienia w rozumieniu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organ bez uprzedniego wyjaśnienia intencji wnioskodawcy – Burmistrza Miasta J. – dokonał uzgodnienia inwestycji wskazanej we wniosku inwestora nie dysponując projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych też względów należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 7 marca 2005r. zostały wydane

z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 , art. 77 § 1 i art. 106 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.