I OSK 456/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-19	
Data wpływu	2013-03-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1268/11	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 97 poz 674;  art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 39 ust. 1 zd. 2; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1268/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Wadowicach z dnia 8 listopada 2010 r. nr XLI/312/10 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Wadowicki I. uchyla zaskarżony wyrok w części co do § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie stwierdza jej nieważność; II. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; III. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1268/11, oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Wadowicach z dnia 8 listopada 2010 r. nr XLI/312/10 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Wadowicki.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Powiatu Wadowickiego podjęła w dniu 8 listopada 2010 r. na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674) uchwałę Nr XLI/312/10 w sprawie ustalenia regulaminu określającego warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Wadowicki.

W § 2 pkt 8 (zatytułowanym dodatek motywacyjny) uchwały zapisano, że środki na dodatki motywacyjne danej szkoły, stanowią 6% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze dla nauczycieli oraz 30% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze dyrektora. W § 3 pkt 2 uchwały zapisano z kolei, że dodatek funkcyjny w wysokości ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje również wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach nieobecności dyrektora szkoły z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy.

Wojewoda Małopolski, działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżył do sądu ww. uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2 pkt 8 i § 3 pkt 2 Regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 30 ust. 6 i art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że z uwagi na charakter ww. Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, powinien zawierać on tylko normy mające taki charakter (tzn. zawierający w swej treści regulacje o charakterze normatywnym, w tym w szczególności tzw. novum normatywne, będące aktem generalnym i abstrakcyjnym; skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy), jak również winien mieścić się w granicach wskazanego w art. 30 ust. 6 Karta Nauczyciela upoważnienia ustawowego. Tymczasem zapisy określające pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli są normą planistyczną dotyczącą budżetu i stanowią akt kierownictwa wewnętrznego. Ze względu na rangę przepisów mających charakter prawa miejscowego, jak zauważył Wojewoda, w jednym akcie prawnym nie powinno umieszczać się norm o różnym charakterze. Zamieszczając w regulaminie zapis w brzmieniu jak powyżej, Rada Powiatu w ocenie organu nadzoru naruszyła kompetencję wynikającą właśnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który w sposób wyczerpujący określa, co powinno zostać uregulowane w przedmiotowym regulaminie. Po drugie wątpliwości organu nadzorczego wzbudziły zapisy § 3 pkt 2 Regulaminu w brzmieniu: "dodatek funkcyjny w wysokości ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje również wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach nieobecności dyrektora szkoły z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy."

Wojewoda przypomniał, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2010r. wskazał na przepis art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, iż: "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Tak więc, jak zauważył Wojewoda, jeżeli wicedyrektor, któremu powierzono pełnienie obowiązków dyrektora – pełni te obowiązki, powinien mu zostać przyznany przedmiotowy dodatek zgodnie z powyższym ustawowym zapisem, czyli z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, a nie w sposób określony w § 3 pkt 2 Regulaminu.

W związku z powyższymi wątpliwościami organu nadzoru, zwrócono się z prośbą do organów Powiatu Wadowickiego, by te rozważyły możliwość uchylenia wyżej wskazanych zapisów przedmiotowej uchwały, z zastrzeżeniem, iż w przeciwnym razie organ nadzoru rozważy możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą.

W odpowiedzi z dnia 28 grudnia 2010 r. Starosta Wadowicki m.in. wskazał, iż przychylając się do argumentów organu nadzoru, Zarząd Powiatu Wadowickiego postanowił przedstawić na sesję Rady Powiatu Wadowickiego w terminie do końca kwietnia 2011 r. projekt zmiany powyższej uchwały dotyczący wykreślenia zapisu § 2 pkt 8 regulaminu oraz zmiany zapisu § 3 pkt 2 regulaminu. Następnie w dniu 22 kwietnia 2011 r. wpłynęło do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie pismo Starosty Wadowickiego z dnia 19 kwietnia 2011 r., w którym stwierdzono, iż w sprawie wprowadzenia zmian w treści § 2 pkt 8 i § 3 pkt 2 Regulaminu Zarząd Powiatu zaprosił na spotkanie wszystkich przedstawicieli związków zawodowych działających w szkołach ponadgimnazjalnych i placówkach oświatowych Powiatu Wadowickiego. Związki zawodowe uzgodniły jedynie zmianę § 3 pkt 2 Regulaminu ale nie wyraziły zgody na wykreślenie z Regulaminu zapisu § 2 pkt 8.

Wojewoda stwierdził, że skoro do dnia złożenia skargi nie została podjęta stosowne uchwała na mocy której zostałyby uchylone zapisy § 2 pkt 8 i § 3 pkt 2 Regulaminu, wnosi o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na naruszenie przez nie zapisów art. 30 ust. 6 i art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Wadowicach wniosła o oddalenie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego § 3 pkt 2, pozostawiając rozstrzygnięciu Sądu zarzut dotyczący § 2 pkt 8. Podniosła, iż nie podziela stanowiska o sprzeczności § 3 pkt 2 regulaminu będącego załącznikiem Nr 1 do ww. uchwały. Podała, że tego rodzaju ustalenie mieści się w ramach delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, wyraźnie upoważniającej organ prowadzący szkołę do ustalenia nie tylko wysokości stawek dodatków – między innymi – funkcyjnego, ale także szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Organ prowadzący, ustalając szczegółowe warunki przyznania dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora w wysokości określonej dla dyrektora, mógł ustalić, że dodatek w tej wysokości będzie przysługiwał dopiero po pewnym okresie czasu pełnienia zastępstwa dyrektora spowodowanego jego nieobecnością, a art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela nie ma tutaj zastosowania. Zapis zawarty w § 2 pkt 8 regulaminu, wprowadzony został wobec nacisków i sztywnego stanowiska nauczycielskich organizacji związkowych. Art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje organ prowadzący szkołę do uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Powoduje to wydłużenie procesu podjęcia uchwały, a czasem wręcz uniemożliwia zrealizowanie przez organ swoich obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że objęty skargą § 2 uchwały dotyczy dodatku motywacyjnego, w pkt 1 do 3 określone zostały kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego, w pkt 6 określono czas na jaki może być przyznany dodatek motywacyjny, w pkt 7 podmiot uprawniony do ustalenia dodatku motywacyjnego, zaś w pkt 4, 5, 8 zasady ustalania wysokości dodatku motywacyjnego. Zgodnie z pkt 4 dodatek motywacyjny dla nauczyciela nie może być niższy niż 3% i nie wyższy niż 12% jego wynagrodzenia zasadniczego miesięcznie, z kolei pkt 5 że stanowi dodatek motywacyjny dla dyrektora szkoły nie może być wyższy niż 30% jego wynagrodzenia zasadniczego miesięcznie. Natomiast będący przedmiotem skargi pkt 8 ma następująca treść "środki na dodatki motywacyjne danej szkoły, stanowią 6% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli oraz 30% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze dyrektora".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego § 2 pkt 8 uchwały, należy w pierwszej kolejności rozważyć charakter dodatku motywacyjnego jako jednego z elementów wynagrodzenia nauczycieli. Artykuł 30 ust. 1 Karty Nauczyciela określa z jakich elementów składa się wynagrodzenie nauczyciela w ust. 1 w pkt 2 określono jakie dodatki mogą wchodzić w skład wynagrodzenia są to następujące dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny, oraz za warunki pracy. Zasady otrzymywania dodatku za wysługę lat określił ustawodawca w art. 33 Karty, natomiast w art. 34 ust. 1 Karty ustawodawca wprowadził ustawową zasadę zgodnie z którą nauczycielom pracującym w trudnych i uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. W przypadku tych dwóch dodatków uregulowanych w ustawie i w rozporządzeniu, prawo do ich nabycia wynika z przepisów powszechnie obowiązujących jeżeli tylko zostaną spełnione przesłanki określone w tych przepisach. Sąd zwrócił uwagę na inny charakter dodatku funkcyjnego i motywacyjnego, odnośnie których ustawodawca ograniczył się tylko do udzielenia delegacji ustawowej dla poszczególnych podmiotów prowadzących szkołę (art. 30 ust. 6, ust. 7, ust. 7a) do określenia wysokości stawek dodatku, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Zdaniem Sądu bliższa analiza tych dwóch dodatków wskazuje, że charakter dodatku funkcyjnego i motywacyjnego jest różny. W przypadku dodatku funkcyjnego określenie w akcie wykonawczym z jakimi funkcjami łączy się otrzymywanie dodatku i w jakiej wysokości oznacza, że nauczyciel któremu powierzono określoną funkcję ma prawo do otrzymania dodatku funkcyjnego w określonej wysokości. Prawo do dodatku funkcyjnego jest immanentnie związane z powołaniem do pełnienia określonej funkcji. Natomiast nie ma takiego charakteru dodatek motywacyjny. Na podstawie delegacji ustawowej tej samej co dla dodatku funkcyjnego, organ prowadzący szkołę określa wysokość stawek tego dodatku oraz szczegółowe warunki przyznawania tego dodatku. W będącej przedmiotem skargi uchwale w § 2 pkt 1 do 3 określone zostały kryteria przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego oraz kryteria przyznania dyrektorowi dodatku motywacyjnego. Jednak spełnienie tych kryteriów nie oznacza, że nauczyciel otrzyma dodatek motywacyjny, nie ma tutaj takiej zależności jak w przypadku dodatku funkcyjnego, gdzie powierzenie określonej funkcji z którą łączy się określony dodatek rodzi po stronie nauczyciela prawo do otrzymania dodatku. Równocześnie taka konstrukcja dodatku motywacyjnego może powodować, że pomimo spełnienia przez nauczycieli kryteriów merytorycznych przyznania tego dodatku, dodatek ten w praktyce nie będzie funkcjonał z uwagi na brak środków finansowych, które mogą być przeznaczone na realizację tego dodatku. W ocenie Sądu dokonując oceny § 2 ust. 8 zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze ten szczególny charakter dodatku motywacyjnego, odmienny zarówno od dodatku funkcyjnego jak i dodatku za wysługę lat oraz dodatku za warunki pracy. Ponadto oceniając § 2 pkt 8 uchwały należy uwzględnić pozostałe przepisy w szczególności pkt 4 i 5 określające wysokość dodatku motywacyjnego. W takich okolicznościach przepis § 2 pkt 8 uchwały stanowi z jednej strony pewną gwarancję, że rozwiązania prawne dotyczące dodatku motywacyjnego jako składnika wynagrodzenia nauczyciela będą mogły w praktyce funkcjonować, czyli poprzez brak środków finansowych nie staną się rozwiązaniem martwym; z drugiej strony rozwiązanie zawarte w § 2 pkt 8 stanowi zarówno dla podmiotu ustalającego wysokość dodatku motywacyjnego (pkt 7, tj. dla dyrektora w przypadku ustalania dodatku dla nauczyciela i dla Zarządu Powiatu w przypadku ustalania dodatku dla dyrektora) jak i dla organu prowadzącego szkołę pewną gwarancję, jaka maksymalna kwota w danej szkole może być przeznaczona na realizację dodatków motywacyjnych. Jednym słowem rozwiązanie zawarte w § 2 pkt 8 uchwały w rzeczywistości umożliwia, zabezpiecza wykonywanie pozostałych przepisów uchwały dotyczących dodatku motywacyjnego. Zamieszczenie tego przepisu zdaniem Sądu mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela dotyczącej wysokości stawek dodatku. Co oznacza, że wysokość stawki dodatku motywacyjnego określona jest przez pkt 4, ale w zw. z pkt 8. Czyli nie każdy nauczyciel może otrzymać dodatek motywacyjny w maksymalnej wysokości 12% jego wynagrodzenia, co byłoby zgodne z pkt 4, albowiem drugim czynnikiem, który wpływa na wysokość przyznanych dodatków motywacyjnych jest rozwiązanie zawarte w pkt 8. Stąd też zdaniem Sądu nie można treści § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały postrzegać wyłącznie jako normy planistycznej dotyczącej budżetu i stanowiącej akt kierownictwa wewnętrznego jak podnosił w skardze skarżący, ale oceniając ją należy mieć na uwadze zadanie i rolę jaką pełni w prawidłowym zabezpieczeniu funkcjonowania rozwiązań dotyczących dodatku motywacyjnego.

Odnosząc się do treści § 3 pkt 2 uchwały w którym określono, że dodatek funkcyjny w wysokości ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje również wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach nieobecności dyrektora szkoły z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ten przepis uchwały nie narusza obowiązującego prawa, a w szczególności wskazywanego w skardze art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z powołanym art. 39 ust. 1 "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego." Zdaniem Sądu powołany przepis art. 39 ust. 1, a konkretnie drugie zdanie tego przepisu nie ma zastosowania do sytuacji określonej w § 3 pkt 2 uchwały. Celem regulacji zawartej w § 3 pkt 2 uchwały jest zapewnienie wicedyrektorowi szkoły dodatku funkcyjnego w wysokości ustalonej jak dla dyrektora szkoły w związku z długą nieobecnością dyrektora szkoły, spowodowaną inną przyczyną niż urlop wypoczynkowy. Ta czasowa nieobecność dyrektora powoduje, że obowiązki należące do dyrektora szkoły wykonuje wicedyrektor szkoły. W tym okresie czasu nie zmienia się status prawny wicedyrektora szkoły, który nadal pozostaje na tym samym stanowisku i sprawuje funkcje wicedyrektora szkoły natomiast z uwagi na nieobecność dyrektora szkoły, w praktyce faktycznie wykonuje obowiązki należące do dyrektora. O ile zastępowanie nieobecnego dyrektora szkoły przez wicedyrektora szkoły należy do jego zadań, to w przypadku gdy nieobecność dyrektora szkoły ma charakter długotrwały zakres obowiązków, które musi podjąć wicedyrektor szkoły jest znaczny. Stąd też przyjęcie w § 3 pkt 2 uchwały rozwiązania pozwalającego na zapewnieniu wicedyrektorowi szkoły pobierania dodatku funkcyjnego w wysokości ustalonej jak dla dyrektora. Tym samym zasadnym jest, aby taki zwiększony dodatek funkcyjny przysługiwał wicedyrektorowi szkoły nie w przypadku każdej nieobecności dyrektora szkoły, tylko w sytuacji szczególnej spowodowanej długotrwałą nieobecnością dyrektora. Przyjęcie tym samym w § 3 pkt 2 uchwały rozwiązania, że dodatek w wysokości ustalonej jak dla dyrektora przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach nieobecności dyrektora szkoły z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy, Sąd ocenił jako poprawne. Przyjęcie argumentacji podnoszonej w skardze, powodowałoby, że każda nieobecność dyrektora szkoły stanowiłaby dla wicedyrektora szkoły podstawę do zwiększenia dodatku funkcyjnego. Za poprawnością przepisu § 3 pkt 2 uchwały przemawiają również rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich, rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych. Zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 7, ust. 7a Karty Nauczyciela w oparciu, o które wydane zostały wskazane wyżej rozporządzenia jest tak samo ujęty jak w art. 30 ust. 6, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała. Tym samym wprowadzenie takiego rozwiązania do uchwały przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego stanowi w rzeczywistości powtórzenie rozwiązań funkcjonujących w przypadku gdy szkoły prowadzone są przez organy administracji rządowej.

Z tych względów Sąd Wojewódzki skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.

Wojewoda Małopolski w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 2 pkt 8 i § 3 pkt 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z właściwymi normami.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zapis § 2 pkt 8 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały mieści się w granicy delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, dotyczącej możliwości określania w drodze regulaminu wysokości stawek dodatku motywacyjnego;

2) błędną wykładnię art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku ustalania terminu od którego następuje zmiana wynagrodzenia wicedyrektora szkoły w przypadku nieobecności dyrektora szkoły z przyczyn innych niż urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Co prawda delegacja wynikająca z powyższego przepisu przyznaje organowi prowadzącemu szkołę będącemu jednostką samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania przy uwzględnieniu przewidywalnej struktury zatrudnienia w drodze regulaminu wysokości m.in. dodatku motywacyjnego dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego. Jednakże zapis § 2 ust. 8 regulaminu wynagradzania nauczycieli określający wysokość puli środków na dodatki motywacyjne dla nauczycieli i dyrektora danej szkoły – jest zapisem, podjętym z przekroczeniem delegacji wynikającej z brzmienia art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, na podstawie której organ prowadzący szkolę określa wysokość konkretnego składnika wynagrodzenia nauczyciela i dyrektora szkoły, jakim jest dodatek motywacyjny. Ustawodawca w żadnym przepisie ustawy Karta Nauczyciela, nie wprowadził delegacji na podstawie której organ prowadzący szkolę może w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli, określać ogólną pulę środków zagwarantowaną w budżecie na wypłatę dodatków motywacyjnych w danej szkole. Taka delegacja nie jest także przewidziana odnośnie innych wypłacanych nauczycielom i dyrektorom dodatków. Żaden przepis obowiązującego prawa nie wprowadza także dla pracowników szkoły dodatkowych, swoistych gwarancji wypłaty określonych składników wynagrodzenia. Ewentualne zabezpieczenie, o którym była mowa w zaskarżonym wyroku, wypłaty składników wynagrodzenia w sytuacji ich nie wypłacenia przez pracodawcę, może wynikać z ogólnych postanowień zawartych w przepisach prawa pracy. W ocenie strony skarżącej akt prawa miejscowego nie może wprowadzać dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa gwarancji i zabezpieczeń, nawet jeżeli ich wprowadzenie wydaje się celowe i ma na celu zagwarantowanie adresatom takiego aktu wypłatę świadczeń, których wysokość i zasady przyznawania określa dany akt prawa miejscowego.

W ocenie strony skarżącej organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości puli środków przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób ścisły określa co powinno być uregulowane w tego typu akcie.

Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela podniesiono, że niczym nieuzasadnione jest odpowiednie stosowanie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej i Ministra Sprawiedliwości, które nie dotyczą sytuacji nauczycieli zatrudnionych w szkołach, których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto żaden przepis ustawy Karta Nauczyciela, nie odsyła do przedmiotowych rozporządzeń w przypadku określania czasu, po upływie którego wicedyrektorowi szkoły dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, przysługuje dodatek funkcyjny w przypadku nieobecności dyrektora. Przepis art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy Karta Nauczyciela określający termin, kiedy następuje zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela, nie wprowadza żadnego katalogu sytuacji ani wyłączeń podmiotowych warunkujących możliwość wprowadzenia innego terminu zmiany wysokości wynagrodzenia niż tego, określonego w przywołanym powyżej przepisie. Podobnie przepis ten, jak też żaden inny przepis, nie zawiera delegacji dla organu prowadzącego szkolę do określenia sytuacji i katalogu podmiotów, co do których nie znalazłby zastosowanie art.39 ust. 1 zd. 2 ustawy Karta Nauczyciela.

Konkludując strona skarżąca podniosła, że wykładnia przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy Karta Nauczyciela, jaką dokonał Sąd I instancji, powoduje, iż w obrocie prawnym pozostaje akt prawa miejscowego, który został podjęty z rażącym naruszeniem prawa, tj. będący w sprzeczności z brzmieniem wyżej przywołanych przepisów ustawy Karta Nauczyciela, tj. podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej w przypadku art. 30 ust. 6 pkt 1 i wbrew postanowieniom art. 39 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała częściowo na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela przez błędną jego wykładnię skutkującą oceną Sądu Wojewódzkiego, że ustanowienie przez Radę Powiatu zakwestionowanego przepisu § 2 pkt 8 uchwały mieściło się w granicy delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu – wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków.

Rada Powiatu działając na podstawie ww. przepisu uchwaliła Regulamin określający m.in. wysokość dodatku motywacyjnego oraz szczegółowe warunki jego przyznawania. W przepisie § 2 pkt 8 Regulaminu postanowiono, że środki na dodatki motywacyjne danej szkoły, stanowią 6% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze dla nauczycieli oraz 30% kwoty planowanej na wynagrodzenie zasadnicze dyrektora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego literalne brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wyklucza możliwość wyprowadzenia z tego przepisu kompetencji organu Powiatu do określenia w Regulaminie wysokości środków jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli – mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole.

Trudno byłoby zaakceptować wnioskowanie, że rozwiązanie przyjęte w § 2 pkt 8 Regulaminu jest określeniem co do wysokości stawek dodatków czy szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego. Postanowienia Regulaminu mieszczące się w delegacji ustawowej zawarte zostały w § 2 pkt 1-7, natomiast pkt 8 wymogu tego nie spełnia.

Nie jest dopuszczalne, aby w drodze celowościowych zabiegów interpretacyjnych traktować art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy jako podstawę do ustanowienia w Regulaminie przepisu przewidującego zabezpieczenie finansowe dla wykonania postanowień regulaminowych dotyczących dodatku motywacyjnego.

Zaznaczyć trzeba, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przyjmuje się, że normy kompetencyjne nie podlegają wykładni rozszerzającej. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi wyraźnie poza wytyczne zawarte w stosownym upoważnieniu, to dopuszcza się naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyroki NSA: z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1518/09; z 29 maja 2009 r., I OSK 180/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 września 2010 r., IV SA/Wr 257/10).

Wskazać ponadto należy, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela pominął ust. 8 tego przepisu stanowiący m.in., że środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi od wynagrodzeń zagwarantowane są przez państwo w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga to, że wszelkie regulacje dotyczące finansowania zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego zawarte są w odrębnych ustawach (art. 5a ustawy o systemie oświaty).

Z przepisów art. 30 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 5a ustawy o systemie oświaty wynika, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Realizacja zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego jest ściśle powiązana z ich budżetem, na który składają się dochody własne, dotacje celowe z budżetu państwa oraz subwencje ogólne – w tym przeznaczone na oświatę. Rzeczą zatem Rady Powiatu przy uchwalaniu Regulaminu było uwzględnienie zasad finansowania wynagrodzeń nauczycieli, nie było natomiast dopuszczalne wprowadzanie do uchwały przepisów dotyczących materii zastrzeżonej do odrębnej regulacji prawnej.

Wskazać trzeba, że środki uzyskiwane z budżetu państwa w ramach subwencji ogólnej oraz dochodów własnych jednostki samorządu przeznaczają na finansowanie zadań oświatowych w drodze uchwalanych corocznie budżetów.

Słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości środków przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób ścisły określa co powinno być uregulowane w tego typu akcie.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała w części dotyczącej § 2 pkt 8 podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co warunkowało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Uwzględnienie zarzutu kasacyjnego w tym przedmiocie skutkowało uchyleniem wyroku w części określonej w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, uwzględniając ją w części co do § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały.

Za niezasadną należało natomiast uznać skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

Wbrew stanowisku Wojewody przyjęta przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy Karta Nauczyciela jest prawidłowa. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że wymieniony przepis nie miał zastosowania do sytuacji uregulowanej w § 3 pkt 2 uchwały, a w konsekwencji rozwiązanie przyjęte przez Radę Powiatu w tym zakresie było zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela tego dotyczącą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do wywodu zawartego w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że niezależnie od ogólnej regulacji art. 39 ust. 1 zd. 2 Karty Nauczyciela, podstawę do odmiennego unormowania terminu, od którego wypłacany jest dodatek funkcyjny w podwyższonej wysokości dla wicedyrektora szkoły – stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Skoro w tym przepisie ustanowiono upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę w zakresie określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków, w tym dodatku funkcyjnego, to należało przyjąć, że Rada Powiatu miała kompetencję do dokonania unormowania zawartego w § 3 pkt 2 uchwały. Zasadnie zatem w tej części Sąd Wojewódzki skargę oddalił.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt II sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.