Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 125/18 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. na rzecz A. J. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 125/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. J. pismem z [...] kwietnia 2018 r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. (dalej także jako "Dyrektor") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu arkusza organizacyjnego na rok 2018/2019. Wystąpiła o udostępnienie tej informacji przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w pokoju nauczycielskim.

Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. orzekł udostępnienie wskazanego arkusza organizacyjnego w formie wydruku z programu "pabs". Wskazał, że arkusz nie został zatwierdzony przez organ nadzoru i może być przez ten organ zmieniony, w konsekwencji udostępnienie informacji publicznej nastąpi przez jej przesłanie na adres domowy skarżącej, a nie przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń.

Pismem z 30 maja 2018 r. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] kwietnia 2018 r., domagając się zobowiązania Dyrektora do wykonania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że informacja publiczna powinna zostać udostępniona zgodnie z wnioskiem, a to oznacza, że w tej sytuacji organ winien był wywiesić arkusz organizacyjny na tablicy ogłoszeń w pokoju nauczycielskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że bez wątpienia wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zaś przedmiot wniosku odnosił się do dokumentu wytworzonego przez ten organ, tym samym udostępnianego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.". W sprawie miał jednak zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro skarżąca jest nauczycielem zatrudnionym w placówce prowadzonej przez organ, to jest członkiem Rady Pedagogicznej tej placówki. Jako członek tej Rady skarżąca dysponuje prawem i jednocześnie obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia się domagała w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w odniesieniu do skarżącej zastosowanie mają przepisy szczególne, co oznacza, iż w niniejszej sprawie przepisy u.d.i.p. nie znajdą zastosowania. WSA w Gliwicach podkreślił także, że oceny tej nie zmienia fakt nieobecności skarżącej na posiedzeniu Rady Pedagogicznej. Skoro żądana informacja podlega udostępnieniu skarżącej w innym trybie, a skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z tą informacją, to skarga jest bezzasadna. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że za bezzasadnością skargi przemawia fakt, iż organ doręczył skarżącej zanonimizowaną wersję projektu arkusza organizacyjnego placówki, wobec czego trudno mówić o bezczynności organu.

Skargę kasacyjną złożyła A. J., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę, przez zaniechanie wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej szerszego wyjaśnienia,

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu i odwołaniu się do bliżej nieokreślonych odmiennych zasad i trybów udostępniania informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybach określonych przez u.d.i.p.,

3. art. 10 u.d.i.p. w związku z art. 11 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek,

4. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania, pomimo zachodzenia ku temu przesłanek.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie co do jej charakteru oraz nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie trybu, w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że do wniosku skarżącej nie ma zastosowania tryb przewidziany w przepisach u.d.i.p., ponieważ zastosowanie znajdują inne zasady i tryby. Jednakże WSA w Gliwicach nie określił bliżej ani nie wskazał podstaw prawnych tych zasad i trybów. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest rolą skarżącej zastąpienie Sądu i samodzielne poszukiwanie źródła tych procedur. Skoro Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to przedwczesne byłoby wchodzenie w polemikę co do możliwości udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów odrębnych.

Pismem z 30 lipca 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że Dyrektor podjął szereg działań dotyczących terminowego udzielenia informacji publicznej i nie pozostawał bezczynny na żadnym etapie. Ponadto w jego ocenie rada pedagogiczna nie posiada kompetencji do opiniowania przedmiotowego arkusza organizacyjnego, a jedynie wyłącznie do opiniowania organizacji pracy szkoły, co nie jest jednoznaczne z opiniowaniem arkusza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zarzut ten okazał się trafny bowiem słusznie zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę, ponieważ nie wskazano w nim podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i nie zawarto w nim jej przekonywującego wyjaśnienia. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wnioskowany do udostępnienia projekt arkusza organizacyjnego na rok 2018/2019, jest informacją publiczną a Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Kluczowym według tego Sądu, zagadnieniem determinującym ocenę postępowania organu, okazało się ustalenie trybu w jakim należy udostępnić wnioskowaną przez skarżącą informację publiczną. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania tryb udostępniania informacji publicznej przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bowiem stosowne do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy, "przepisy (tej) ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "przywołanie powyższej regulacji jest istotne z tego powodu, iż skarżąca jest nauczycielem pracującym w placówce prowadzonej przez organ niniejszego postępowania, a tym samym jest również członkiem Rady Pedagogicznej, a zatem organu funkcjonującego w ramach podmiotu kierowanego przez organ. Okoliczność ta skutkuje tym, że jako członek tego organu dysponuje prawem i obowiązkiem zapoznania się z dokumentem, którego udostępnienia domaga się w drodze dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w stosunku do skarżącej ubiegającej się o udostępnienie przedmiotowego dokumentu zastosowanie mają inne przepisy, a nie regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca domaga się udostępnienia dokumentu udostępnianego w ramach dostępu do informacji publicznej, który w jej przypadku dostępny jest jej w odrębnej procedurze, a zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.". Niestety Sąd w ogóle nie wskazał jakie to przepisy innych ustaw regulujące odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi mają zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. Jest to o tyle istotne, że wskazanie tych przepisów umożliwiłoby zarówno skarżącej jak i Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zastępowanie Sądu w tym zakresie i samodzielne poszukiwanie normatywnego źródła odrębnych procedur, które miałyby mieć zastosowanie w przypadku wniosku skarżącej, nie jest rolą skarżącej i Sądu kasacyjnego. Obowiązek ten stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ciąży na Sądzie pierwszej instancji. Dopiero z chwilą wskazania przez ten Sąd całościowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skarżąca mogłaby wejść w rzeczową polemikę ze stanowiskiem Sądu a Sąd kasacyjny mógłby ocenić zasadność stanowiska, z którym nie zgadza się skarżąca. Zatem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić też należy uwagę na to, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził: "Na marginesie przyjdzie podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organ w terminie przewidzianym do udostępnienia informacji publicznej wypowiedział się, poprzez wydanie decyzji, jak również doręczył skarżącej zanonimizowaną wersję projektu arkusza organizacyjnego placówki. W świetle powyższego także trudno mówić o tym, aby organ ten był bezczynny, skoro w przewidzianym terminie podjął działania związane z udostępnieniem informacji publicznej.". Ta uwaga stała się podstawą tego, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż podstawą oddalenia skargi było nie tylko to, że żądana informacja publiczna udostępniana jest skarżącej w innym trybie niż dostęp do informacji publicznej ale również "udostępnienie tej informacji skarżącej przed terminem wniesienia skargi do Sądu". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że skarżąca w skardze nie kwestionowała, iż organ decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł, że projekt arkusza organizacyjnego zostanie skarżącej udostępniony w formie wydruku na jej adres domowy. Nie jest też sporne między stronami, że projekt arkusza organizacyjnego w zanonimizowanej formie został przesłany skarżącej na jej adres domowy. Jednak skarżąca twierdziła w skardze, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ we wniosku jako formę udostępnienia arkusza organizacyjnego wskazała "wywieszenie w pokoju nauczycielskim" a nie przesłanie informacji na jej adres domowy. Skarżąca upatrywała też bezczynności organu w przesłaniu jej tylko części żądanej informacji, bowiem brak było podstaw prawnych do animizacji części danych (wszystkich nazwisk ujętych w arkuszu, poza jej danymi) w przesłanym jej projekcie arkusza. Podnosiła też kwestię braku podstaw prawnych do wydania decyzji o udostępnieniu informacji publicznej. Skarżąca bardzo szeroko z powołaniem się na orzecznictwo i doktrynę uzasadniła te zarzuty. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, stwierdzając jedynie, że skarżącej udostępniono żądaną informację. To nie wyjaśnia wątpliwości skarżącej. Ta okoliczność dodatkowo czyni uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, skoro niemożliwe jest zajęcie stanowiska co do zastosowania do wniosku skarżącej odmiennych zasad i trybu dostępu do żądanych przez nią informacji (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a dodatkowo Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podstawowych zarzutów sformułowanych w skardze, przedwczesnym a częściowo niemożliwym, byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zasadność skargi i uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska NSA, dodatkowo podając także podstawę formalnoprawną swojego rozstrzygnięcia, której w zaskarżonym wyroku również zabrakło.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. na rzecz A. J. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.