III OSK 4682/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2021-04-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Maciej Kobak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 171/20	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; art. 31 i art. 33 ust. 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/20 w sprawie ze skargi M. W. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019 w przedmiocie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/20 stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy K. (dalej także jako: organ) z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019 w przedmiocie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej wydane zostało z naruszeniem prawa, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz M. W. (dalej także jako: skarżący) kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy K. w zarządzeniu z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 31 oraz art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym określił wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W § 1 zarządzenia wskazano, że za udostępnienie informacji publicznej pobiera się opłaty, gdy łącznie zachodzą dwie okoliczności: udostępnienie informacji publicznej, która nie jest udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej następuje na wniosek zainteresowanego podmiotu oraz udostępnienie informacji związane jest z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcania informacji w formę wskazaną we wniosku. Natomiast w § 2 pkt 1 zarządzenia ustalono wysokość opłat pobieranych w Urzędzie Gminy K. za sporządzenie kopii dokumentów, a w punkcie 2 wysokość opłat za sporządzenie skanów dokumentów w przypadku konieczności uprzedniego skopiowania dokumentów w związku z przygotowaniem ich do zeskanowania. W § 3 dodano, że wnioskodawca jest zobowiązany do pokrycia kosztów związanych ze sposobem udostępnienia lub przekształcenia informacji publicznej, gdy koszty te wynoszą co najmniej 10 złotych, zaś w § 4 zarządzenia wskazano numer rachunku bankowego do wpłat, a w § 5 ustalono, że wykonanie zarządzenia powierza się pracownikom Urzędu Gminy w K. udzielającym odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej.

Zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019 stało się przedmiotem skargi M. W., którą wywiódł on w dniu 6 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia, a także uznanie, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r., jako radny Rady Gminy, zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w formie kopii umów zawieranych przez Gminę. W odpowiedzi na jego wniosek, Urząd Gminy w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. poinformował skarżącego o obowiązku pobrania od niego opłaty w wysokości 164,50 zł. Jak wskazał skarżący, po tym jak zmienił sposób udostępnienia informacji publicznej na formę elektroniczną (skany umów), Urząd Gminy poinformował go w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r. o obowiązku pobrania od niego opłaty w wysokości 118 zł. Z kolei pismem z dnia 30 września 2019 r. skarżący otrzymał przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 118 zł, pomimo że nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Następnie Wójt Gminy w dniu 12 listopada 2019 r. złożył pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym kwoty 118 zł do Sądu Rejonowego w Z., powołując się na zarządzenie z dnia 19 lutego 2019 r., nr 19/2019. W dniu 20 listopada 2019 r. Sąd Rejonowy w Z. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym kwoty 118 zł wraz z odsetkami ustawowymi przez skarżącego na rzecz Gminy oraz kwoty 90 zł tytułem kosztów postępowania. W dniu 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł sprzeciw od powyższego nakazu zapłaty.

Skarżący podniósł, że działania organu są bezprawne, bowiem żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależnia udostępnienia informacji publicznej od wcześniejszej zapłaty danej kwoty za jej udostępnienie. W związku z tym, w ocenie skarżącego, organ przekroczył swoje uprawnienia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. Organ wskazał, że jego zdaniem w żadnym wypadku nie można twierdzić, że przekroczył swoje uprawnienia wydając zaskarżone zarządzenie, bowiem stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, a jego adresatami nie są inne podmioty niż pracownicy samorządowi zatrudnieni w Urzędzie Gminy K. Organ podkreślił, że tego rodzaju akty kierownictwa wewnętrznego są wydawane powszechnie, także przez naczelne i centralne organy administracji publicznej, a ich celem jest ujednolicenie wysokości kosztów dodatkowych związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez referaty, wydziały, czy komórki organizacyjne urzędów obsługujących organy administracji publicznej. Organ wskazał, że prawo do ustalenia i pobierania kosztów dodatkowych przez organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostało wprost określone przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bezpłatność w dostępie do informacji publicznej, jednakże wskazana bezpłatność nie jest bezwzględna, gdyż w ściśle określonych sytuacjach podmiot udostępniający będzie uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Odrębną kwestią jest natomiast, jak wskazał organ, to jakie koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej mogą być ujęte przy ich ustalaniu. W związku z tym organ podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą.

W konkluzji organ podkreślił, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. W tym zakresie każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak również zakresu i formy jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/20 stwierdził, że zaskarżone zarządzenie organu z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019 zostało wydane z naruszeniem prawa, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że skoro zaskarżone zarządzenie dotyczy określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej, to w jego ocenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej i tym samym wbrew twierdzeniom organu, nie może być uznane za akt kierownictwa wewnętrznego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy, a całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał także, że adresatami zarządzenia organu są, wbrew twierdzeniom organu, nie tylko pracownicy Urzędu Gminy, ale również osoby zainteresowane uzyskaniem informacji publicznej i zobowiązane z tego względu do poniesienia kosztów uzyskania tej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie organu wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji uznał, że przepisy wskazane w zaskarżonym zarządzeniu jako materialnoprawna podstawa ich wydania, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 ust. 1 art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, podstawy tej stanowić nie mogły.

Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez wójta takiego zarządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że wójt jest organem gminy i zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, zaś z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że wójt jest kierownikiem urzędu. Ustawa o samorządzie gminny określa uprawnienia wójta jako kierownika urzędu, który sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, zaś w szczególności, stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Powołane w zaskarżonym zarządzeniu przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają upoważnienia wójtowi gminy do określania wysokości opłat z tytułu udzielania informacji publicznej.

Co więcej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika ona ze wskazanych w zarządzeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy te wskazują bowiem organy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (w tym organy samorządowe jako organy władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz regulują przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych (art. 15 ust. 1 ustawy). W żadnym razie nie wynika z nich jednak zdaniem Sądu I instancji podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia wójta.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, przy czym podkreślił, że art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje wnioskowanego przez skarżącego uznania, że zarządzenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że organ nie był uprawniony, na mocy ww. przepisów, do wydania zarządzenia nr 19/2019 Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej, a ponadto uznanie, że adresatem wskazanego zarządzenia nie byli pracownicy Urzędu Gminy w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu kierownictwa wewnętrznego, a jego treść jest skierowana wyłącznie do pracowników konkretnego organu, zaś zawarte w nim normy nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli. Organ skarżący kasacyjnie dodał, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. U 8/14, że akty tego typu nie muszą posiadać wyraźnej podstawy ustawowej, może ona nawet pośrednio wynikać z regulacji prawnej. Dlatego w ocenie organu skarżącego kasacyjnie podstawę dla aktu określającego pracownikom sposób postępowania w kwestii opłaty za dostęp do informacji publicznej, nie zaś ustalającego wprost jej wysokość, stanowić mogły w sprawie art. 31 w związku z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie organ skarżący kasacyjnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 622/16, wskazał, że realizacja wniosku, ze względu na konieczność kserowania większej liczby dokumentów, wymagających ponadto dodatkowego opracowania, uzasadnia żądanie zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie informacji. Opłata określona w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi przy tym wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że przewidziany w powołanym przepisie wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia w indywidualnym przypadku. Opłata nie powinna mieć zarazem charakteru zaporowego, co skutkowałoby faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organów publicznych.

Ponadto organ skarżący kasacyjnie dodał, że treść zakwestionowanego zarządzenia wskazuje, że ustalenie opłaty następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia wskazanych w zarządzeniu przesłanek, a zarządzenie znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy realizacja wniosku wiąże się z kosztami organu. Jeżeli wnioskodawca zapozna się z gotowym już dokumentem w urzędzie, to nie będzie ponosił opłaty, a jednocześnie nałożenie opłaty jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem istnieją środki przeciwdziałania, jeżeli ustalona indywidualna opłata – choćby zgodna z zarządzeniem – będzie nadmierna, czy sprzeczna z regulacją ustawową.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium, czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku zaś udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie zasadą z art. 15 ust. 1 ww. ustawy jest możliwość pobierania opłaty w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, bowiem art. 15 ust. 1 ww. ustawy wskazuje tylko na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. W związku z tym organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie tylko tej zasady nie narusza, lecz wprost przeciwnie, urzeczywistnia ją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609) – dalej: u.s.g., którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni ww. przepisów, a także w ich niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji, poprzez uznanie, że organ nie był uprawniony na mocy ww. przepisów do wydania zarządzenia z dnia 19 lutego 2019 r., nr 19/2019 w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej, a ponadto uznanie, że adresatem wskazanego zarządzenia nie byli pracownicy Urzędu Gminy w K.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu zarówno dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 u.s.g., jak i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu dokonania błędnej wykładni powyższych przepisów wskazać więc należy, że skoro organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez niego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mylnie zrozumiał treść art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 u.s.g. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego w zarzucie przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Świadczy to o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku także jako zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 u.s.g. W odniesieniu bowiem do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści, jak już wskazano, nie zakwestionowano skutecznie prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym również z tego powodu. Skoro bowiem Sąd I instancji przyjął w drodze wykładni przepisów prawa, że brak podstaw do wydawania zarządzenia w przedmiocie wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej stanowiącego akt z zakresu administracji publicznej nie będący aktem kierownictwa wewnętrznego i jednocześnie dokonując oceny treści konkretnego dokumentu, jakim jest zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2020 r., nr 19/2019 w przedmiocie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej ustalił, że dokument ten ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej nie będącego aktem kierownictwa wewnętrznego, którego wydanie nie znalazło podstaw, a strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ani tej wykładni, ani powyższych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to konsekwentne było w tym stanie rzeczy stanowisko Sądu, zgodnie z którym organ nie był uprawniony, na mocy przepisów wskazanych w treści zarzutu skargi kasacyjnej, do wydania zarządzenia nr 19/2019 Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Dodatkowo należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyraził przypisywanego mu stanowiska, że "adresatem wskazanego zarządzenia nie byli pracownicy Urzędu Gminy w K.", a zatem nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym tych, które zostały wskazane w treści zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd I instancji na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że "adresatami zarządzenia Wójta Gminy są nie tylko pracownicy Urzędu, ale również osoby zainteresowane uzyskaniem informacji publicznej (...)".

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że treść zarzutu skargi kasacyjnej nie odnosząca się do kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie dawała podstaw do skontrolowania prawidłowości stwierdzenia przez Sąd wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia jego nieważności.