III SA/Wr 610/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-14	
Data wpływu	2016-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Maciej Guziński	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	II GSK 1369/17	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 173;  art. 21; Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65;  art. 73 ust. 1; Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie między innymi art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173; zwana dalej "ustawą"), § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262 ze zm.; zwane dalej w skrócie rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu za rok 2012 płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości dla skarżącego - Pana Z. A. - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu między innymi przytoczono, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 deklarując [...] działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo, natomiast w sekcji VIII. "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" wykazał [...] działek rolnych deklarując je do:

1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których

zakończono okres przestawiania na powierzchni [...] ha i wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni [...]ha;

2. Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na

obszarach Natura 2000: wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni [...] ha.

Dodatkowo producent rolny zawnioskował o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej tzw. kosztów transakcyjnych dla powierzchni siedliska powyżej 50 ha w wysokości [...] zł. Do wniosku strona dołączyła oznaczone załączniki graficzne.

W dniu [...] roku gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało poddane kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz z zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W dniach od [...] roku do dnia [...] roku gospodarstwo zostało poddane kontroli na miejscu w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności (CC). W trakcie kontroli stwierdzono, iż na działce rolnej [...] na powierzchni [...] ha rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kod N.04.1).

Wobec powyższego, Kierownik BP ARiMR w W., w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 w pomniejszonej wysokości. Dyrektor Oddziału Regionalnego w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika BP ARiMR w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie orzekając Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] przyznającą pomniejszone płatności rolnośrodowiskowe na rok. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika BP ARiMR w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ponieważ uznał za zasadne skierowanie gospodarstwa do powtórnych pomiarów.

W dniu [...] r. dla sprawy na rok [...] w gospodarstwie producenta rolnego rozpoczęto przeprowadzenie powtórnej kontroli z tytułu kwalifikowalności powierzchni, która trwała z przerwami do [...] r. Wyniki tej kontroli zostały utrwalone w raporcie nr [...]. W wyniku kontroli ustalono, co następuje:

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), działkę obarczono kodem DR 51 tj. stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), działkę obarczono kodami DR50 tj. granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, DR 51 tj. stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności oraz kodem DR53 tj. stwierdzono zwiększenie powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono [...] ha (kod DR +13), na działkę nałożono kod DR51,

- dla działki rolnej [...]deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), na działkę nałożono również kody DR49, DR50, DR51, DR52, DR53,

- dla działki rolnej [...]deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha zastosowano również kody DR49, DR50, DR51,DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej [...] ha nałożono kody DR 50, DR 51, DR

53,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha zastosowano kody DR50, DR51, DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51, DR53,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha nałożono kody DR50, DR51 i DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51 i DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51 i DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51, DR52 i DR53,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), działkę obarczono również kodami DR50, DR51, DR52 i DR53,

- dla działki rolnej [...]deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha, na działkę nałożono również kody DR50, DR51, DR53,

- dla działki rolnej [...]deklarowanej [...]ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), na działkę nałożono również kody DR50, DR51, DR52 i DR53,

- na działkę rolną [...]o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha JPO/TUZ nałożono kody DR50, DR51, DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51i DR53,

- na działkę rolną [...]o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51, DR53,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...]ha nałożono kody DR50, DR51, DR53,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej 1 ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...]ha (kod DR +13), zastosowano również kody DR53, DR51,

- na działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50, DR51 i DR52, DR53

- dla działki rolnej [...]deklarowanej [...] ha JPO/UPO stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR -13), zastosowano również kody DR 50 i DR 53,

- na działkę rolną [...]o powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej [...] ha nałożono kody DR50 i DR53,

- na działki rolne [...] i [...]o powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej odpowiednio: [...] ha i [...] ha nałożono kody DR50, DR51, DR53 i DR52,

- działka rolna [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha została obarczona kodami DR50, DR 51, DR 52 i DR 53,

- dla działki rolnej [...] deklarowanej [...] ha JPO/TUZ stwierdzono powierzchnię [...] ha (kod DR +13), zastosowano również kody DR50, DR51, DR52 i DR53,

- działkę rolną [...] o powierzchni deklarowanej i stwierdzonej [...] ha zastosowano kod DR 52,

- dla działki rolnej Ł o powierzchni deklarowanej [...] ha stwierdzono areał [...] ha (kod DR -13), działkę obarczono również kodami DR 50, DR 51 i DR 53.

Rolnik uczestniczył w czynnościach kontrolnych.

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] przyznającą płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w wysokości [...] zł. I od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika BP ARiMR w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien zweryfikować raporty z kontroli gospodarstwa wykonane nie tylko w roku [...], ale i w [...] r. w szczególności w kontekście spełnienia wymogów z zakresu programu rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego, Kierownik BP ARiMR w W., w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] przyznającą płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012, lecz w wysokości pomniejszonej, ze względu na wyniki pomiarów powierzchni poszczególnych działek rolnych w stosunku do wariantów 2.1, 2.3 i 5.1, które to areały okazały się mniejsze od deklarowanych we wniosku oraz nałożył sankcję za nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ ustalił płatność na kwotę [...] zł, w tym:

1. Płatność do wariantu 2.1 do powierzchni deklarowanej wynoszącej [...] ha w kwocie [...] zł,

2. Płatność do wariantu 2.3 do powierzchni [...] ha wynikającej z pomiarów kontroli na miejscu w kwocie [...] zł,

3. Płatność do wariantu 5.1 do powierzchni [...] ha wynikającej z pomiarów kontroli na miejscu w kwocie [...] zł,

4. Zwrot kosztów transakcyjnych w kwocie wnioskowanej [...] zł.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego, który w dniu [...] r. decyzją nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając wywiedzioną przez skarżącego skargę wyrokiem z dnia 24.11.2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 456/15) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na finalne załatwienie sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 i 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zwrócił uwagę, że Dyrektor ARiMR wyjaśnił co prawda, bardzo szczegółowo, podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność. Nie wyjaśnił natomiast podstawowej dla sprawy okoliczności, tego mianowicie z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS, a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w [...] r. Podsumowując Sąd nakazał Dyrektorowi OR ARiMR we W. przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać konfrontacji wyników obu kontroli (na miejscu i administracyjnej).

Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu [...] r.

Rozpoznając ponownie odwołanie organ drugiej instancji przytoczył ramy prawne obowiązujące w rozpoznawanym przypadku - wynikające z uregulowań krajowych oraz prawa unijnego.

Następnie zauważył, że organ pierwszej instancji poczynił ustalenia w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o wyniki kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej w dniach od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. Nadto - dokonał weryfikacji wniosku w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, w trakcie której zastosowano kody nieprawidłowości DR 50 (oznaczające, iż granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku), które przyczyniły się do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ze względu na podnoszony przez stronę zarzut realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami Instrukcji, Dyrektor OR ARiMR podjął decyzję o przeprowadzeniu ponownej kontroli w gospodarstwie skarżącego w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Powtórny pomiar działek odbył się na przestrzeni [...] i [...][...]r. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa kontrola miała na celu powtórne pomierzenie działek rolnych i została przeprowadzona jedynie w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół nr [...]). Powyższe pozwala stwierdzić, iż protokół z wymienionej kontroli z [...]r. nie pozbawił mocy dowodowej protokołu nr [...] czy nr [...], jak też nie pozbawia całkowicie mocy dowodowej protokołu nr [...] w zakresie stwierdzonych upraw czy stanu kontrolowanych w [...]działek rolnych. Tymczasem w myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich organ administracji publicznej zobligowany jest do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ odwoławczy ponownie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy (w szczególności raport z czynności kontrolnych nr [...]) i doszedł do wniosku, że powierzchnia uprawniona do płatności została wyznaczona w sposób prawidłowy. Do działek rolnych [...] przypisano kod pokontrolny DR 50, oznaczający że część areału poszczególnych działek rolnych usytuowana jest na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych uwzględniono do płatności jedynie te części wyżej wymienionych działek, które usytuowane były na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku producenta. W wyniku właśnie weryfikacji raportu z czynności kontrolnych, dokonano pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, ze względu na stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości. Odnosząc się do owego raportu organ wspomniał, że pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest stwierdzenie przez inspektorów terenowych wykonujących czynności kontrolne faktu użytkowania przez stronę działek na powierzchni wykraczającej poza granice działek zadeklarowanych we wniosku.

W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 24.11.2015 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 456/15, że zaistniałe różnice w wielkości powierzchni kontrolowanych działkach rolnych, których rozbieżne wielkości ustalono w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, wynikają z faktu obarczenia poszczególnych działek rolnych tj. działek [...], kodem nieprawidłowości DR 50. Kod ten oznacza, iż granice uprawy tychże działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Powyższe zaś skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS (dane z ortofotomapy ze zdjęć lotniczych, zdjęć satelitarnych).

W dalszych fragmentach uzasadnienia swego rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR przybliżył zasady funkcjonowania systemu LPIS/GIS. Miedzy innymi objaśnił, że

przy budowie LPIS, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczność w aktualizowaniu danych dotyczących zmiany granic ewidencyjnych oraz użytkowania gruntów. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Tak więc w ramach prowadzonej przez ARiMR bazy LPIS/GIS dla każdej działki ewidencyjnej zgłaszanej do płatności wyznaczona jest maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (tzw. powierzchnia PEG), która to zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie może być przekroczona podczas przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do konkretnych działek rolnych.

Proces aktualizacji wyznaczonej powierzchni PEG jest głównym zadaniem każdego administratora systemu LPIS. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 zawiera elementy, które odnoszą się do roli trzech odrębnych podmiotów odpowiedzialnych za dostarczanie danych na potrzeby aktualizowania systemu LPIS tj:

1) rolnik musi wskazać zmiany w obrysie działki referencyjnej oraz aktualną powierzchnię (art. 12 ust. 4);

2) inspektor musi podać informacje o wszelkich środkach kontroli zastosowanych w wyniku jego ustaleń (art. 32 ust. 1);

3) agencja płatnicza musi monitorować i rozwiązywać ogólne problemy związane z jakością systemu LPIS (art. 6 ust. 1 i 2).

Proces aktualizacji powierzchni PEG odbywa się zatem także w wyniku dokonywanych kontroli na miejscu w terenie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie organ kontynuował, że konieczność uwzględnienia danych LPIS/GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR50, wynika wprost z charakteru tego błędu. Mianowicie, kod DR50 oznacza, iż granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Innymi słowy, błąd ten informuje organy Agencji, iż powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza grancie odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości może skutkować dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia (porównania) tychże wyników możliwym jest określenie, jaka cześć kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. W praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejęcia inspektorów na ortofotomapy i porównaniu tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku strony tj. granic odniesienia w przypadku zastosowania kodu DR50 wykluczana jest powierzchni gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która poza te granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku wykracza.

W dalszej części organ dokonał szczegółowego przedstawienia tabelarycznego wymienionych działek rolnych ([...]), obarczonych kodem DR50, wskazując oznaczenie działek, powierzchnię deklarowaną we wniosku, powierzchnię stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu oraz powierzchnię stwierdzoną w granicy deklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Wskazał, że na wysokość naliczonych płatności miały również wpływ zmniejszenia (działki – [...]) wynikające z zastosowania kod DR13+ oznaczającego, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od deklarowanej.

W przypadku działki rolnej [...] zadeklarowanej we wniosku na powierzchni [...] ha inspektorzy terenowi stwierdzili, iż na całej powierzchni działki rolnej nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej - kod pokontrolny DR18.

W przypadku zaś działki [...], co do której strona odnosi się w odwołaniu, pomiar po granicy użytku był wprawdzie zgodny z deklaracją strony, ale areał w granicach zadeklarowanej działki nr [...]wynosi [...] ha i tylko ta powierzchnia w zakresie deklaracji rolnika może zostać uwzględniona do płatności. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że ustalenia organu pierwszej instancji co do tej działki są błędne, ponieważ wymienił on w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako sąsiadujące z tą działką działki ewidencyjne, które faktycznie do niej nie przylegają, Dyrektor wyjaśnił, iż pomiar działki [...] nastąpił łącznie z działkami rolnymi [...] i [...], zatem działki wymienione w zaskarżonej decyzji jako sąsiadujące z działką [...] dotyczą całego obszaru zmierzonego (kompleksu) stanowiącego wymienione działki rolne. Co istotne, zdaniem organu należy porównać także sposób oznaczenia działki [...] przez rolnika na załączniku graficznym i wektor pomiaru inspektora. Mianowicie, skarżący na załączniku graficznym działkę [...] oznaczył po granicach odniesienia działki ewidencyjnej nr [...], tymczasem wektor pomiaru tej działki nie pokrywa się z zaznaczeniem przebiegu granic tej działki przez wnioskodawcę. Z pomiaru bowiem wyłączono zadrzewienie znajdujące się na działce [...] w jej [...] części. Zatem obszar użytków rolnych znajdujących się w granicach działki nr [...] wynosi nie więcej niż [...]ha.

Podobnie jest, zdaniem organu, w przypadku kwestionowanych w odwołaniu działek [...] i [...], które także były zmierzone łącznie z innymi sąsiadującymi działkami rolnymi, które stanowiły kompleks z jednolitą uprawą bez widocznych granic, o czym informacja znajduje się w przekazanym rolnikowi raporcie. Zatem informacja, iż część zmierzona na działce [...] znajduje się na działkach [...] i [...] wynika z faktu, że działka [...] była zmierzona w kompleksie razem z działkami [...], a działki [...] i [...] przylegają do tego kompleksu. Analogicznie jest w przypadku działki [...], która została zmierzona z działką [...]. W tym przypadku działka [...] nie przylega do działki [...], ale do zmierzonego całego kompleksu. Co istotne, zdaniem organu, tak jak w przypadku działki [...] należy zwrócić uwagę, iż rolnik deklarując działki [...] i [...] na załącznikach graficznych nie dokonał wyłączeń, które nie kwalifikują się do płatności, a zostały wykluczone podczas wizytacji w terenie, co wyraźnie odzwierciedlają wektory pomiaru oraz potwierdzające zasadność wyłączeń obszarów fotografie. Odnośnie do działki [...] wyłączenie stanowi skupisko zadrzewień i zakrzaczeń, które znajdują się w południowej części działki (fot. [...] i [...]), w centralnej części (fot. [...]), przy granicy z lasem stanowiącym działkę ewid. [...] w [...]części działki [...] (fot. [...] i [...]), które rolnik zaznaczył na załączniku jako użytkowane rolniczo. Podobnie w przypadku działki [...] rolnik zaznaczył na załączniku jej granice po granicach odniesienia działki ewid. [...] dokonując jedynie wyłączenia w części zachodniej, tymczasem jak wynika ze śladu przejścia pomiaru inspektora oraz fotografii nr [...] i [...] z powierzchni kwalifikowanej wyłączono spory obszar zadrzewień. Dla działki tej przypisano także kod DR13+ oznaczający, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od deklarowanej.

Za całkowicie niesłuszny dla ustalenia powierzchni użytków rolnych kwalifikujących się do płatności Dyrektor uznał zarzut rolnika, że inspektorzy działkę [...] zmierzyli po granicy ogrodzenia, a nie po granicy ewidencyjnej. Podkreślono w tym aspekcie, że kontrole gospodarstw wykonywane przez ARiMR dotyczą deklarowanych we wniosku powierzchni i upraw, a ich przedmiotem nie jest ustalanie granic ewidencyjnych ani też pomiaru działek ewidencyjnych. Skoro użytek rolny był ogrodzony, to inspektorzy mieli dokonać pomiaru tego użytku. Co do zarzutu, iż działka [...] nie może wychodzić poza granice na działkę nr [...], ponieważ działka taka nie istnieje, stwierdzono, że w decyzji organu I instancji znajduje się w tym zakresie omyłka pisarska, ponieważ chodzi tu nie o działkę [...], a o [...]. Powyższe nie wpływa na prawidłowość ustalenia powierzchni dla wymienionej działki [...]. Ponadto działka [...] pomierzona była także w kompleksie z działkami [...],[...] i [...], zatem jak wspomniano wyżej wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w ramach mierzonego kompleksu przypisywane są każdej działce rolnej, które tworzą ten kompleks z osobna.

Raz jeszcze Dyrektor wskazał po dokonaniu powyższych ustaleń, iż dla części pomierzonych kompleksów zmierzona powierzchnia znajdowała się na sąsiadujących działkach ewidencyjnych, które nie są objęte deklaracją rolnika. Stąd areał zmierzony a wykraczający poza deklarowane działki ewidencyjne został z płatności wyłączony dotyczy to także niedeklarowanych przez rolnika dróg - działka [...]. Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku został uwzględniony.

Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej obligowało organ administracji do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadne zatem jest oparcie się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 jako najpełniej oddającym, rzeczywisty stan rzeczy. Powyższy przepis stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS (w niniejszej sprawie stan danych [...] r.).

Dyrektor nie zgodził się z zapatrywaniem, że organy Agencji pominęły wyniki z kontroli na miejscu dając prym ustaleniom kontroli administracyjnej, a także że pozbawiły sensu wykonywania kontroli terenowych w ogóle. W tej materii organ argumentował, że w gospodarstwie strony w roku [...], była przeprowadzona kontrola z zakresu kwalifikowalności powierzchni, z zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz spełnienia wymogów wzajemnej zgodności. Ze względu na podnoszony przez stronę zarzut realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami Instrukcji, Dyrektor OR ARiMR podjął decyzję o przeprowadzeniu ponownej kontroli w gospodarstwie w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Powtórny pomiar działek odbył się na przestrzeni [...] i [...][...] r. Przedmiotowa kontrola miała na celu powtórne pomierzenie działek rolnych i została przeprowadzona jedynie w zakresie kwalifikowalności powierzchni (protokół nr [...]). Powyższe pozwala stwierdzić, iż protokół z wymienionej kontroli z [...]r. nie pozbawił mocy dowodowej protokołu nr [...] czy nr [...], jak też nie pozbawia całkowicie mocy dowodowej protokołu nr [...] w zakresie stwierdzonych upraw czy stanu kontrolowanych w [...] działek rolnych.

Przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy uwzględniono wszystkie te protokoły oraz dokonano analizy i oceny wagi tych dowodów dla sprawy płatności za rok 2012. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie przyjął dla określenia powierzchni kwalifikowanej wyniki kontroli z [...], w szczególności ze względu na fakt, iż kontrola ta została przeprowadzona ze względu na zweryfikowanie poprawności kontroli z [...] r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kolei w zakresie spełnienia warunków dla realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności uwzględniono protokoły nr [...] oraz [...]. Niewątpliwie protokół z czynności kontrolnych nr [...] stanowi dowód w niniejszej sprawie, jednakże nie oznacza to, iż zawarte w nim zapisy nie podlegają analizie i porównaniu z obowiązującymi przepisami prawa jak i ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż kontrola ta odbyła się półtora roku po zakończeniu roku, co do którego odnosi się niniejsze postępowanie. Nie wszystkie zatem zapisy raportu z kontroli z [...] mogą być wprost przeniesione na sprawę z roku [...] tym bardziej, iż jej przedmiot był ograniczony jedynie co do pomiarów działek oraz stwierdzonych na nich upraw na dzień kontroli.

Mając zatem na uwadze powyższe, w przypadku działki rolnej [...] ([...]ha), pomimo że kontrola przeprowadzona w roku [...] stwierdziła areał równy zadeklarowanemu we wniosku i przypisała kod pokontrolny DR 52 (zmniejszenie powierzchni PEG), to należało zdaniem organu odwoławczego uwzględnić wyniki z przeprowadzonej kontroli w roku [...] (nr protokołu [...]), w wyniku której inspektorzy terenowi na w/ w działce rolnej stwierdzili zaniechanie prowadzenie działalności rolniczej - kod pokontrolny DR18. Niewątpliwie wyniki z kontroli przeprowadzonej w roku [...] (nr protokołu [...]) pozwoliły na zaktualizowanie danych w systemie LPIS i spowodowały do jak najdokładniejszego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w tym przede wszystkim powierzchni poszczególnych działek rolnych, kwalifikujących się do płatności rolnośrodowiskowej.

Z kolei prawidłowość działania organu I instancji, polegająca na ustaleniu powierzchni działek rolnych w stosunku do których zastosowano kod nieprawidłowości DR 50 na podstawie ostatecznych pomiarów ortofotomapy cyfrowej znajduje uzasadnienie w przyjętych rozwiązaniach normatywnych, a mianowicie w w § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z treści tego przepisu adresowanego zarówno do państwa członkowskiego, jaki i producenta rolnego, wynika że określa on maksymalną powierzchnię kwalifikowaną, do której przysługują płatności. Maksymalna dopuszczalna powierzchnia gruntów rolnych uprawniająca do płatności została jednocześnie powiązana z systemem identyfikacji działek rolnych. Zgodnie zaś z art. art. 4 pkt 3a ustawy z dnia [...] r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2012 r. Nr 86 j.t.), stanowi, że system ten składa się m.in. z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/ 2009. Natomiast w art. 9a ust. 2 tej ustawy przewidziano, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności:

5) ortofotomapy cyfrowe sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

6) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

7) dane z wniosków o przyznanie płatności,

8) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm.).

Powyższe regulacje potwierdzają, że maksymalny kwalifikowany obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych. Organy zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem dla obliczenia obszaru zadeklarowanych działek wykorzystały system identyfikacji działek rolnych LPIS, posługując się ortofotomapą, jak również skorzystały ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych oraz przeprowadziły kontrolę na miejscu. Mając na uwadze powyższe przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek nie większą niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ na tym tle podkreślił, że pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Co więcej, kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrole administracyjną. W raporcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, stwierdzenie naruszonych norm następuje poprzez wskazanie określonych kodów pokontrolnych, które odpowiadają poszczególnym normom prawnym (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011r., II GSK 190/10). Tak więc, ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu niekoniecznie muszą - choć mogą być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostaną bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, co zostało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, w przekonaniu Dyrektora, organ pierwszej instancji wydając decyzję uwzględnił korzystniejsze dla strony wyniki kontroli na miejscu z [...] roku. Jednakże i po przeprowadzeniu tejże kontroli na miejscu zastosowano w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych m.in. kod nieprawidłowości DR50, co oznacza, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej, obligowało organ do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadnie zatem zdaniem Dyrektora OR ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy.

Zastosowanie w odniesieniu do spornych działek rolnych kodu nieprawidłowości DR50 skutkowało zredukowaniem powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których te działki rolne zostały zadeklarowane. Redukcja ta została przeprowadzona w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS), którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych w postaci metrycznej.

Podkreślono, że na potrzeby płatności zasadnicze znaczenie mają tzw. powierzchnie referencyjne. Odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowany obszar (art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Wskazać należy, iż maksymalny kwalifikowany obszar nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce referencyjnej, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczany jest, jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, zbiorniki wodne, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.).

Zatem zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami prawa krajowego i unijnego, tylko powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wyznaczonego na działce referencyjnej, jest na podstawie art. 7 ust. la ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Stwierdzić więc należy, w ocenie organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organa Agencji postępowanie miało na celu ustalenie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni gruntów rolnych uprawniającej do płatności, w powiązaniu z systemem identyfikacji działek rolnych, gdyż na potrzeby płatności zasadnicze znaczenie mają tzw. powierzchnie referencyjne. Posłużenie się danymi pochodzącymi z systemu LPIS pozwoliło organom określić dla danej działki ewidencyjnej kwalifikowany obszar, tzw. powierzchnię referencyjną, wskazującą możliwy największy areał upraw na danej działce. Ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie poczynione w oparciu o bazę referencyjną LPIS zostały zweryfikowane podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika. W wyniku kontroli na miejscu ustalono, iż działki rolne [...] nie spełniały wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Wbrew twierdzeniom skarżącego zdaniem Dyrektora, nie ma podstaw do zastosowania obniżek i wyłączeń przewidzianych w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Wskazując, iż w prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy, dlatego konieczne jest odwołanie się do instytucji cywilistycznych organ rozważał, że stopnie winy stanowią zagadnienie ocen subiektywnych zachowań ludzkich. Tradycyjnie odróżnia się umyślność (dolus) i niedbalstwo (culpa). W ujęciu prawnym, aby mówić o winie, trzeba najpierw stwierdzić, że postępowanie jest bezprawne, czyli obiektywnie rzecz biorąc nieprawidłowe. Do przyjęcia winy nie wystarczy ustalić, że postępowanie było obiektywnie nieprawidłowe. Należy również wskazać, że było ono w sposób subiektywny wadliwe. Pojęcia winy nie definiuje również prawo cywilne. W związku z tym należy sięgnąć w tej materii do dorobku doktryny. Ujęcie doktrynalne elementu wadliwości w cywilistyce nawiązuje do dwóch koncepcji: teorii psychologicznej i teorii normatywnej. Pierwsza sprowadza się do stosunku psychicznego sprawcy do czynu, druga sprowadza problem do możliwości postawienia mu zarzutu oceniającego (wyrok WSA w Olsztynie z 2008-02-13 sygnatura I SA/Ol 4/08). Zmniejszenie pomocy stosuje się, gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnie gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione. Jest to więc zasadnicza okoliczność, która musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego. Nie można uznać, aby skarżący nie ponosił winy w stwierdzonych nieprawidłowościach, gdyż nieprawidłowości wynikają z błędnej (nieprawidłowej) deklaracji części gruntów, tj. zadeklarowania części działek rolnych na działkach ewidencyjnych nie wykazanych do płatności, jak i również deklarowania działek rolnych, gdzie stwierdzono zawyżoną powierzchnię. Powyższe okoliczności świadczyć mogą tylko, iż działanie strony w tej mierze było zawinione w stopniu niedbalstwa.

Powyższe kwoty płatności dla wszystkich wariantów zostały pomniejszone dodatkowo o 3%, co wynika z nieprawidłowości stwierdzonych podczas wykonanej w roku [...] kontroli przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności oraz o 20 % z tytułu niezachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej TUZ. Obie powyższe sankcje wynikały z nieprawidłowości stwierdzonych na działce [...] o powierzchni [...] ha zgłoszonej w wariancie 2.3. Po pierwsze na działce tej w roku [...] stwierdzony został nieużytek (kod DR18), powyższe z kolei skutkowało stwierdzeniem, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kod N.04.1) oraz że rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych (kod 06). Poza wyżej wspomnianymi redukcjami w ramach wariantu 5.1 na zmniejszenia płatności miała wpływ nieprawidłowość oznaczona kodem N017, oznaczająca pozostawienie na działkach [...] i [...] niewłaściwej powierzchni nieskoszenia.

Dyrektor podzielił ustalenia organu I instancji co do działki [...] podkreślając, że stan jej użytkowania został stwierdzony podczas inspekcji w terenie w [...] r. Na fotografiach nr [...]wykonanych [...] r. widoczny jest teren zakrzaczony z wybujałymi chwastami porywającymi cały teren działki. Powyższy stan pozwala z całą stanowczością uznać za słuszne obarczenie działki kodem DR18 potwierdzającym, że na działce tej zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Wyjaśnienia strony, że działka ta była użytkowana rolniczo dnia [...] r. w momencie "przepędu bydła" nie mogą zostać uwzględnione i nie świadczą o utrzymaniu tego gruntu w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie z minimalnymi normami (§ 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm) w przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Przejście bydła przez działkę - czy "przepęd" jak wskazał skarżący - nie stanowi o utrzymaniu działki zgodnie z normami. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że TUZ musi być co najmniej raz w roku skoszony lub musi mieć na nim miejsce wypas zwierząt, tymczasem stan działki wskazuje, że nie znajduje się na niej darń w stanie, którą mogłyby spasać krowy. Krzaki, wybujałe po całym okresie wegetacyjnym chwasty nie stanowią bazy paszowej dla bydła. Tym samym kody DR18, N .04.1 i 06 zostały nałożone słusznie, a zatem należało dokonać przewidzianych przepisami redukcji płatności.

Jeszcze raz organ zaznaczył, że na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] r. roku stwierdzono niezgodność z normą dobrej kultury rolnej N.04 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były wypasane na nich zwierzęta na pow. [...] działki [...]). Biorąc pod uwagę poziom nieprawidłowości w zakresie trzech składników: zasięgu, dotkliwości i trwałości nieprawidłowości zostały one ustalone na poziomie odpowiednio 1, 3, 3 pkt co łącznie dało 7 punktów. Suma tychże punktów nakłada obowiązek zastosowania 3 % zmniejszenia płatności zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434). Ponadto fakt zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działce [...] oznacza, że rolnik nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zastosowania redukcji 20 % zgodnie z cytowanym powyżej § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z uwagi na powyższe wyżej wskazane kwoty płatności dla wariantów 2.1, 2.3 i 5.1 zostały pomniejszone o 20 % i 3 %, co dla wariantu 2.1 dało kwotę [...] zł, a dla wariantu 2.3 - [...] zł. Z powodu stwierdzenia nieprawidłowości N017 na działkach [...] i [...], która zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkuje dokonaniem redukcji o 10 % płatności, jaka przysługuje do tych działek dokonano prawidłowego obliczenia sankcji.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego danych liczbowych pomiarów dokonanych przy użyciu dronów, replikowano, że nie wnoszą one dla sprawy nowych informacji. Po pierwsze, beneficjent nie przedstawił plików pomiarowych - mapowych, które można by porównać z pomiarem zrealizowanym przez inspektorów terenowych ARiMR. Także sam odwołujący się nie wnosi zastrzeżeń do stwierdzonych powierzchni podczas kontroli, tylko do pomniejszeń wynikających z zastosowania kodów DR50. Skarżący w trakcie kontroli był informowany o ustaleniach dotyczących granic działek rolnych i okolicznościach ich wyznaczenia. Tym samym w ocenie organu "wynajęcie firmy A., aby udowodnić prawdę" nie wniosło innego spojrzenia na wyniki kontroli ARiMR. Z kolei co do redukcji powierzchni wynikających z zastosowania kodów nieprawidłowości DR50, organ odniósł się powyżej. Podkreślono, iż skarżący nie złożył zastrzeżeń do kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r. w trybie do tego przewidzianym.

Organy Agencji, jak dalej twierdził Dyrektor, nie mają w zaistniałej sytuacji podstaw aby odstąpić od zastosowanego wobec rolnika sankcji, bowiem strona nie poinformowała organu np. o zmniejszeniu powierzchni użytków w stosunku do deklaracji zawartej we wniosku, a organ tą wiedzę powziął z raportu z kontroli na miejscu, stwierdzającego nieprawidłowości. Odstąpienie od zmniejszeń i sankcji możliwe jest jedynie w przypadkach określonych w art. 73 rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., który stanowi, iż obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2). Ponadto nie można stronie przypisać tu braku winy, skoro jak wynika z materiału graficznego dołączonego i oznaczonego przez rolnika jak i oznaczonego przez inspektorów terenowych, producent rolny deklarował do płatności obszary nieużytkowane rolniczo tj. tereny porośnięte zwartym zadrzewieniem i zakrzewieniami, nieużytki.

Organ zauważył, że skarżący negując rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie pomniejszenia części działek, nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że areał użytkowany rolniczo na omawianej działce jest inny od ustalonego obszaru kwalifikowanego do płatności. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, dowody z postaci raportów z czynności kontrolnych i dołączonych szkiców i zdjęć nie budzą wątpliwości, co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego. Kontrole zostały przeprowadzone przez pracowników OR ARiMR we W., a następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r., Nr 240, poz. 1605). Nie ma więc podstaw do kwestionowania wiarygodności ustaleń raportów.

Dyrektor uznał, że zastosował się do wszystkich wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 24.11.2015 r. III SA/Wr 456/15 tj.

- wyjaśnił w jakim zakresie zostały uwzględnione wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w roku [...];

- wyjaśnił rozbieżności wyników obu kontroli tj. przeprowadzonej kontroli na miejscu w roku [...] oraz kontroli administracyjnej;

- wskazał jaki konkretny materiał dowodowy stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej oraz wskazał datę danych LPIS;

- na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego wskazał na fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyraz dał temu w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem:

1. art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 08.12.2015 roku (sygn. III SA/Wr 456/15) co do dotychczasowego i dalszego przebiegu postępowania w sprawie, który nakazał skonfrontować wyniku kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, a także szczegółowo i logicznie wyjaśnić rozbieżności w pomiarach powierzchni dokonanych w ramach każdej z nich, przyczynę i podstawę prawną przyjęcia danych pochodzących z jednego rodzaju kontroli (administracyjnej) za rozstrzygające wobec danych uzyskanych w toku kontroli na miejscu oraz skonkretyzowanie w oparciu o jaki dokładnie materiał dowodowy przeprowadzona została kontrola administracyjna;

2. art. 8 i 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, a ich poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne;

3. art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina w zw. z art 7just. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego: szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 roli w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret 1. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 mimo, że Skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od ARiMR, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy;

4. art. 6 ust. 1 tiret trzeci Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, jakie dokumenty powinien Skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności;

5. art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 kpa oraz z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie ustaleń w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] roku wynika, że po płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Skarżący wskazuje, że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być po raz kolejny niespójny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do będącego podstawą wydania decyzji.

Mając na względzie wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej oraz o uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, a także o poinformowanie Prezesa ARiMR, na podstawie art. 155 prawa o istotnych naruszeniach prawa przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji wskutek niezastosowania się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W ocenie strony skarżącej analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że ocena prawna oraz wskazania WSA we Wrocławiu nie zostały rzeczywiście zastosowane przez Dyrektora ARiMR przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Na stronie [...] i [...] uzasadnienia organ II instancji względów doszło do rozbieżności. Organ bowiem najpierw stwierdził, że pomiarów w trakcie kontroli na miejscu dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w graniach deklarowanych działek ewidencyjnych. Dalej zaś, na stronie [...] uzasadnienia organu II instancji zostało napisane (jako uzasadnienie stosowania kodu DR 50), że granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Zestawienie treści obu tych zdań wskazuje na to, że organ I instancji popełnił błąd metodologiczny na etapie kontroli administracyjnej. Skoro bowiem, jak wskazał na stronie [...] uzasadnienia organ II instancji pomiar dotyczył działki rolnej, wyłącznie w granicach zadeklarowanej działki ewidencyjnej to nie było podstawy faktycznej oraz prawnej do wyłączania obszaru położonego poza granicami działek zadeklarowanych (w ramach kontroli administracyjnej), albowiem areał ten nie był mierzony Niezasadne było zatem opatrywanie jakiekolwiek z działek skarżącego kodem DR 50. O istnieniu takiego błędu metodologicznego w trakcie kontroli administracyjnej świadczy również treść nagłówków tabeli, w których w poszczególnych kolumnach zestawiono: powierzchnię stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu oraz powierzchnię stwierdzoną w granicy deklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Konsekwentnie przyjmując stwierdzenie, że pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych, organ prowadząc kontrole administracyjną nie powinien korygować danych uzyskanych w toku kontroli na miejscu. Tabela zawarta na stronie [...] uzasadnienia powinna obejmować zestawienia deklarowanych we wniosku oraz stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu. Kolejna kolumna (ostatnia) jest niepotrzebna - powinna bowiem zawierać te same dane co kolumna - powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu. Niezrozumiałe jest dlaczego zawiera ona inne dane. Obszerne uzasadnienie zdaniem strony skarżącej obarczone jest wadliwością, błędami logicznymi etc., w rezultacie sprawa nie jest nadal dostatecznie wyjaśniona. Organ bowiem nie potrafił wyjaśnić sposobu w jaki dokonuje pomiaru powierzchni, co uniemożliwia Sądowi, kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Jest to również wciąż niejasne dla samego skarżącego. Organ zna zastrzeżenia formułowane przez Sąd oraz skarżącego co do wydawanych rozstrzygnięć, a jednak po raz kolejny sporządził uzasadnienie do decyzji, które nie wnosi nic nowego do sprawy. Analiza materiału dowodowego miała charakter pozorowany, nie wyjaśniono stanu faktycznego a jego ocena jest dowolna. Przejawia się to m.in. dopisywaniem kolejnych fragmentów uzasadnienia decyzji lub w oparciu o uprzednio sporządzony wzór. Decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Naruszone zostały zasady ogólne przepisów procedury. Agencja nadal opiera się na wynikach kontroli na miejscu z [...] roku, mimo że zarówno w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] oraz wyroku Sądu wyraźnie wskazano, że nie powinno się uwzględniać wyników kontroli na miejscu z [...]roku, ponieważ ta kontrola była przeprowadzona nieprawidłowo.

Nie zgodzono się z obliczeniem powierzchni po obrysie ogrodzenia wzniesionego przez sąsiadów skarżącego, a nie po granicy ewidencyjnej, która wyznacza faktyczny zakres posiadania skarżącego. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że skoro użytek rolny był ogrodzony, to inspektorzy mieli dokonać pomiaru tego użytku (strona [...] uzasadnienia). Takie stwierdzenie potwierdza wskazane wcześniej zarzuty o pozorowanie postępowania, a nie jego faktyczne prowadzenie przez organ. Stanowisko organu w ogóle nie odnosi się do kwestii kto wzniósł płot, a zatem czyją działkę on ogradza. Jest wiedzą powszechną, że płoty lub innego rodzaju ogrodzenia nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu prawnego, a także ich usytuowanie nie może być jedyną okolicznością przesądzającą o byciu posiadaczem określonej powierzchni. Możliwe jest bowiem nie tylko wyjście z ogrodzeniem poza granice swojej działki ewidencyjnej, ale również posadowienie płotu wyłącznie na swojej działce i pozostawienie jej części poza ogrodzeniem, czego organ nie wziął pod uwagę. Skutkiem nieuwzględnienia tej okoliczności jest automatyczne, ale bez jakiekolwiek podstawy prawnej i faktycznej, zaliczenie terenów należących do sąsiadów do powierzchni użytkowanych przez skarżącego, co w konsekwencji prowadzi do stosowania kodów sankcjonujących i pomniejszenia przyznanej płatności rolnośrodowiskowej. ;

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 podniesiono, że ewentualne nieprawidłowości nie wynikają jego winy a ewentualny błąd mieści się w ramach definicji "błędu oczywistego". Wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 został złożony w oparciu o posiadane przez skarżącego dokumenty otrzymane od ARiMR. Skarżący pozostaje w stanie niepewności prawnej, na podstawie jakich dokumentów ma wykazywać przysługujące mu uprawnienia do płatności. W istocie bowiem, w praktyce stosowania prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie ma takiego dokumentu, który byłby miarodajny, i który nie mógłby zostać arbitralnie zakwestionowany przez ten organ. Dane zawarte w PEG nie mają charakteru wiążącego i nie można się nimi posługiwać do celów prawnych. Także dane uzyskiwane przez samych pracowników ARiMR w toku kontroli na miejscu są również niewiążące dla ARiMR, ponieważ mogą być korygowane danymi uzyskanymi w toku kontroli administracyjnej.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził naruszeń prawa procesowego lub materialnego.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy faktycznie użytkowanej przez skarżącego powierzchni działek, uprawnionej do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012, gdyż zgłoszony przez stronę skarżącą areał różnił się od powierzchni stwierdzonej przez organy podczas podejmowanych kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. III SA/Wr 456/14 - uchylił decyzję organu drugiej instancji dopatrując się naruszenia norm procesowych, tj. art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W ocenie wówczas orzekającego w sprawie Sądu zabrakło dokonania przez organ konfrontacji wyników obu podstawowych w sprawie dowodów - z kontroli na miejscu przeprowadzonej w [...] r. oraz z dokonanej kontroli administracyjnej powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego. Było to niezbędne, zdaniem Sądu, jeśli zważyć, że wyniki te zdecydowanie różniły się od siebie. Brak wyjaśnienia przez organ powstałej różnicy powodował, iż zasadność bezkrytycznego, niejako automatycznego oparcia zaskarżonego wówczas rozstrzygnięcia wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej wniosku strony nie poddawał się w istocie weryfikacji Sądu, bo jawił się jako dowolna ocena całego materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Sąd zalecił by organ wyjaśnił:

1) dlaczego – skoro obie metody zastosowano rzekomo bezbłędnie (czemu przeczą przecież ewidentnie wadliwości kontroli z [...] r., której wyniki organ jednak mimo to uwzględnił) – powstały tak istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich;

2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym – za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia;

3) wskazał, jaki konkretny materiał (ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, z którego roku pochodzące (oraz inne niezbędne szczegóły) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Organ zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany tak sformułowaną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W kontekście zatem wyartykułowanych zasad, w pierwszym rzędzie Sąd obecnie rozpatrujący sprawę po ponowieniu postępowania drugoinstancyjnego ocenił, czy organ dostosował się do zaleceń opisanego wyżej wyroku i w tej materii stwierdza, że organy uzupełniły postępowanie w kierunku wymaganym, co znalazło pełne odzwierciedlenie w tym razem niewadliwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającej wymogi art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 p.p.s.a. Wywody decyzji (w szczególności na stronach [...]) odnoszące się do podstaw faktycznych oraz prawnych podjętego rozstrzygnięcia są wyczerpujące, spójne i w pełni wyjaśniają przesłanki decyzji, pozostając w zgodzie ze znajdującymi w sprawie unormowaniami prawa materialnego i procesowego.

Organ w szczególności wskazał, że w odniesieniu do działek [...], zastosowano kod nieprawidłowości DR 50, oznaczający, iż granice uprawy tychże działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. To z kolei skutkowało ustaleniem powierzchni w oparciu o dane LPIS/GIS (czyli dane z ortofotomapy ze zdjęć lotniczych, satelitarnych) z uwzględnieniem (ale tylko dla celów kwalifikowalności powierzchni) korzystniejszych dla strony wyników kontroli na miejscu, która odbyła się w okresie od dnia [...] roku do dnia [...] roku. Wyniki tej kontroli pozwoliły na aktualizację danych w LPIS. Wyjaśniając zaś różnice między powierzchniami niektórych z tych działek stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w [...] r. a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej (tabela na stronach [...] i [...] uzasadnienia decyzji; kolumny [...]) organ wyjaśnił, że w wyniku porównania danych ("nałożenia" jednych danych na drugie) z wyników z kontroli na miejscu w [...]r. z wynikami otrzymanymi z LPIS/GIS (w ramach tzw. kontroli administracyjnej) – ustalono, jaka część konkretnej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Jako że płatności dotyczą roku [...] roku, decydujący winien być stan faktyczny działek z tego roku. Organ wykorzystał więc dane LPIS/GIS według stanu z [...] roku oraz oparł niektóre ustalenia w zakresie stanu upraw na protokole kontroli z [...] roku. Wektor pomiaru inspektora został wrysowany w ortofotomapy i tylko powierzchnie użytków rolnych znajdujące się w granicach działek ewidencyjnych wpisanych przez rolnika we wniosku zostały uwzględnione. W stosunku zaś do działek [...] organ podał, że pomiary w ramach kontroli na miejscu wykazały mniejszą powierzchnię (zastosowano kod DR13+), zaś w odniesieniu do działki [...] zastosowano kod DR 18 oznaczający, że na całej powierzchni tej działki nie była prowadzona produkcja rolnicza, który to fakt organ zasadnie ustalił na podstawie protokołu kontroli z [...] roku skoro oględziny wówczas dokonane odzwierciedlały rzeczywisty stan użytkowania tej działki w roku [...]. Organ nadto co do działek [...] wyłączył z powierzchni uprawnionej do płatności tę część terenu, która była zadrzewiona i zakrzaczona, a przez to nie można było powierzchni działek w tej części uznać za spełniające wymogi dobrej kultury rolnej podług wymagań § 4 oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.).

Dokonując w tym trybie ustaleń faktycznych i prezentując je w uzasadnieniu decyzji organ nie naruszył prawa. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej

Przywołany w skardze przepis art. 77 k.p.a precyzuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. (w którym dodatkowo wskazuje się na zasadę słusznego interesu społecznego i obywateli), poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że co do zasady, w sprawach płatności rolnośrodowiskowej nie mają zastosowania przywołane przepisy, bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. I tak, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 21 ustawy wyraźnie zastrzeżono, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1 ), przy czym obowiązki organu w zakresie postepowania dowodowego określono następująco (ust. 2): 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 3 tego art. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z zacytowanego uregulowania wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postepowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów trzeba zatem stwierdzić, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się tym razem naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów. Ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest dowolna lub obarczona błędami metodologicznymi. Zdaniem Sądu sporządzone uzasadnienie, bynajmniej bez obrazy norm art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy. Ze względu na trudną, zawiłą materię, której dotyczy przedmiot niniejszej sprawy może ono miejscami być trudne w odczytaniu dla strony. Wynika to jednak z charakteru przedmiotu niniejszej sprawy, który wymaga opisania aspektów technicznych dokonanych w jej toku czynności.

Zagadnienia dotyczące kontroli przyznawania płatności rolnych uregulowane zostały w powołanym w decyzji rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy nałożono na wszystkie państwa członkowskie (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.).

Z kolei kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Stosownie natomiast do art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

W powołanym przepisie rozporządzenia Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najbardziej optymalne ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu), zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i, czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. To samo stanowisko podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 806/14, dostępny w bazie CBONSA).

Trzeba zatem podkreślić, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Z powyższych względów to właśnie ortofotomapa jest podstawowym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przeprowadzenie u skarżącego kontroli na miejscu mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin – takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność (zadrzewienia, zakrzaczenia, obszary faktycznie nieużytkowane rolniczo, zachwaszczone, co w rozpatrywanym przypadku zostało odzwierciedlone wynikami kontroli z [...] r. za pomocą zdjęć fotograficznych), czy też ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im odpowiedniego kodu błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności. Co do tych pomniejszeń zarazem skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących co do rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. Do przedłożonych z kolei przez skarżącego pomiarów z użyciem dronów organ odwoławczy się ustosunkował zasadnie nie przydając im takiej mocy dowodowej, która obaliłaby twierdzenia organu w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności, albowiem informacje prezentowane przez skarżącego nie zawierały plików pomiarowych, tym samym uniemożliwiały zastosowanie metody porównawczej z pomiarami inspektorów terenowych.

Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej jest natomiast wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS/GIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na stwierdzenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku – która to niezgodność uprawnia do zastosowania właśnie kodu błędu DR 50.

Godzi się przy tym podkreślić, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty poprzez zignorowanie wyników kontroli na miejscu i oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej Sąd uznał za bezzasadne, jako że treść uzasadnień decyzji obu organów świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.

Na tym tle, w zakresie obliczenia powierzchni działki [...] po obrysie ogrodzenia wzniesionego przez sąsiadów skarżącego, a nie po granicy ewidencyjnej, która wyznacza faktyczny zakres posiadania skarżącego – należy ocenić zarzut skargi jako niesłuszny, albowiem płatność przyznaje się do powierzchni faktycznie użytkowanej pod uprawę deklarowaną we wniosku przez rolnika, przy czym ta powierzchnia musi się pozostawać jednocześnie w granicach działki ewidencyjnej i to tej, która została wykazana przez rolnika we wniosku. Płatności, o czym mowa wyżej, nie przyznaje się do powierzchni ewidencyjnej działki, lecz do powierzchni uprawy znajdującej się na działce ewidencyjnej.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Organ drugoinstancyjny w sposób obszerny wyjaśnił istotę kontroli na miejscu oraz istotę kontroli administracyjnej, wskazując, iż ta pierwsza ma charakter uzupełniający. Ponadto – zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniejszym wyroku Sądu - podał przyczyny, dla których uznał wyniki kontroli administracyjnej za decydujące wskazując na decydujące znaczenie bazy LPIS oraz pomiarów dokonanych za pomocą ortofotomap.

Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, iż pomiar dotyczył działki rolnej nie tylko w granicach działek zadeklarowanych we wniosku, ale także poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku.

Raport z kontroli w [...] roku nie może stanowić dowodu na okoliczność stanu działek w [...] roku, gdyż, co oczywiste, od tego czasu stan działek pod względem powierzchni oraz upraw mógł ulec zasadniczym zmianom.

Nie został naruszony art. 6 ust. 1 tiret trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 przez brak precyzyjnego określenia dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych. Wymogi w tej materii ustanawiają przepisy krajowe, to jest § 20 ust. 1-2a Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.)

W realiach badanej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, pozwalający na odstąpienia od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – stwierdzone uchybienia wynikają z błędnej deklaracji skarżącego części gruntów. Ponadto należy mieć na względzie, iż zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy. Zatem to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień dokładając przy tym należytej staranności, aby wskazane we wniosku okoliczności odpowiadały rzeczywistości mając świadomość, iż organy ARiMR dysponują instrumentami pozwalającymi stwierdzić prawidłowość przedstawionych danych.

Cytowane rozporządzenia unijne - nr 1122/2009 i nr 73/2009, obowiązują w stosunku do płatności za rok 2012, co wynika z aktów je uchylających. Mianowicie – w art. 43 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. - uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48) postanowiono, że:

"Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) [...] wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 44 ."

Z kolei rozporządzenie nr 73/2009 stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. – na mocy art. 72 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608).

Z podanych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.