Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/10 zobowiązujący Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (zwaną dalej PARP) do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z/s w P. z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie; harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów według kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych oraz innych protokółów ocen, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk i opinii związanych z kontrolami prowadzonymi przez PARP, który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008 r. oraz dwóch rundach w 2009 r., z którymi to beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie, a w pozostałym zakresie żądania skarżącego - odrzucający skargę.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Fundacja, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o:

• dostarczenie dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i, z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

• dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Agencja w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia [...] lipca 2010 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje w postaci dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Działania 1.4/4.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie oraz dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP wśród beneficjentów Działania 1.4/4.1 PO IG, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Proces podpisywania umów o dofinansowanie dla projektów wyłonionych do dofinansowania w I oraz II rundzie konkursu w 2009 r. Działania 1.4-4.1 PO IG nie został zakończony i z tego względu ww. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona (art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Fundacja w skardze na bezczynność Agencji wskazała, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek o dofinansowanie (jako dokument przedstawiany przez wnioskodawcę i oceniany w trakcie konkursu) staje się informacją publiczną po zawarciu umowy o dofinansowanie. Nadto art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż ocena interesu podmiotu żądającego informacji jest niedopuszczalna. Fundacja podkreśliła, iż nigdy nie była beneficjentem ani wnioskodawcą Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi, a na rozprawie przed WSA w Warszawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż na dzień [...] lipca 2010 r. część beneficjentów z lat 2008 i 2009 mogła podpisać umowy o dofinansowanie, jednakże w ocenie organu, aby móc spełnić żądanie skarżącego, umowy takie musieliby podpisać wszyscy beneficjenci danego konkursu, albo złożyć oświadczenia, iż umów takich nie podpiszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10, podniósł, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa w art. 3. wskazuje przy tym, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych.

W ocenie WSA w Warszawie wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursach przeprowadzonych w 2008 roku i w dwóch pierwszych rundach w 2009 r. w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i, z którymi to podmiotami, jako z beneficjentami, podpisano umowy o dofinansowanie (niezależnie od treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Ten element żądania o udzielenie informacji nie ma nic wspólnego z pojęciem informacji publicznej. Stanowi bowiem zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie i nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej, co pozbawia tę informację cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu, w tym zakresie brak jest przedmiotu sprawy, co uzasadniało odrzucenie skargi w tej części (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Pozostała część pkt 1 wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. jest informacją wytworzoną przez organ i dotyczy oceny przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości całości wniosków podmiotów biorących udział w danym konkursie w zakresie zróżnicowanych kryteriów tej oceny. Jest to dokument (zbór dokumentów) wytworzony przez organ w procesie konkursu, a zatem stanowi informację publiczną o pracy tego organu, zastosowanych przez niego kryteriach oceny danego wniosku-projektu i realizacji przez organ tych kryteriów w procesie wyłaniania beneficjenta. Dane te stanowią informację publiczną, ponieważ spełniają wszystkie kryteria informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I Instancji, tak samo należy zakwalifikować całość żądania zawartego w pkt 2 wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r. Dotyczy ono dokumentacji pokontrolnej, wytworzonej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w procesie sprawdzania realizacji przez beneficjentów umów o dofinansowanie określonych programów. Dotyczy zatem kontroli wydatkowania państwowych środków na określone cele.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Warszawie wskazał, że ustalenia wymaga, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten na określony czas wyłącza wskazane w nim zbiory danych spod ustawowego pojęcia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, organ wadliwie interpretuje ten przepis, twierdząc, iż do czasu zawarcia umów o dofinansowanie ze wszystkimi beneficjentami (rozumiane jako wszystkie podmioty biorące udział w ramach danego konkursu) wszelkie dokumenty przedstawiane przez beneficjentów, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem według organu, nie stanowią również informacji publicznej dokumenty także i tych beneficjentów, z którymi umowy o dofinansowanie podpisano, do czasu zakończenia procesu podpisania umów z pozostałymi beneficjentami danego konkursu. Wyłączenie z pojęcia informacji publicznej na mocy art. 28 ust. 8 tej ustawy trwa wobec wszystkich beneficjentów danego konkursu, aż do momentu, gdy wszyscy beneficjenci albo podpiszą umowy o dofinansowanie, albo oświadczą o braku zainteresowania dofinansowaniem.

W ocenie Sądu, omawiany przepis nie wyłącza z pojęcia informacji publicznej dokumentacji związanej z tymi beneficjentami, którzy podpisali umowy o dofinansowanie. Dokumentacja odnoście tych beneficjentów może podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bez konieczności spełnienia przesłanki podpisania umów o dofinansowanie przez pozostałych beneficjentów, albowiem istnienia takiej przesłanki (rozumianej "en bloc" odnośnie wszystkich beneficjentów) omawiany przepis w ogóle nie przewiduje.

Norma art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi lex specialis wobec norm ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wszelka interpretacja tego przepisu w sposób rozszerzający jest niedopuszczalna.

Również rozumienie pojęcia "zakończenie konkursu" jako pojęcia równoznacznego z podpisaniem umów przez wszystkich beneficjentów (jak to interpretuje organ) jest błędne, gdyż może w pewnych sytuacjach prowadzić do tego, iż dany konkurs w ogóle się nie skończy. Należy rozróżnić wyraźnie moment zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu, od etapu wyłaniania beneficjentów i etapu podpisywania z beneficjentami umów o dofinansowanie. Istotą art. 28 ust. 8 ustawy jest właśnie ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składania dokumentacji (wniosków i ich uzupełnień) do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu, czego organ nie dostrzega. Zatem dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako z tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, oczywistym jest, iż równość uczestników konkursu, jak i ochrona ich interesów nie mogłyby być zapewnione, gdyby dokumenty przedstawiane przez uczestników postępowania mogłyby być przedstawione innym podmiotom, w tym także innym uczestnikom postępowania konkursowego, przed zakończeniem fazy składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu. Oczywistym jest, iż we wnioskach uczestników postępowania konkursowego zawarte są między innymi tajemnice handlowe danego podmiotu, jego specyficzne receptury działania tzw. know how itp. Jednakże, odnośnie samego żądania Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r., w zakresie wniosku danego beneficjenta, Sąd odrzucił w tym zakresie skargę. Natomiast w zakresie wszelkiej dokumentacji konkursowej wytworzonej przez organ, odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią gwarancje ochronne beneficjenta w tych aspektach, gdzie dokumenty organu stanowiące informację publiczną mogą naruszyć wspomniane wyżej prawa prywatne. Jednakże, w ocenie Sądu zagadnienie to wykracza poza ramy sprawy o bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, stanowi natomiast zagadnienie oceny prawidłowości decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wydanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zestawiając przepisy normy art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z treścią wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2010 r., a zwłaszcza wyraźnym zawężeniu w tym wniosku zakresu żądanej informacji publicznej do dokumentów organu dotyczących jedynie beneficjentów, z którymi podpisano umowy o dofinansowanie, Sąd uznał, iż zakres przedmiotowy żądania nie dotyczy sfery wyłączonej powyższą normą z ustawowego pojęcia informacji publicznej.

Zarówno skarżąca Fundacja, jak i organ przyznają, iż w dacie wpłynięcia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej podpisano umowy o dofinansowanie z niektórymi beneficjentami konkursów przeprowadzonych w 2008 r. i w dwóch rundach w 2009 r. dotyczących Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1. Zatem brak jest przeszkód, aby oba punkty wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. (z wyłączeniem zakresu, w którym skargę odrzucono) potraktować jako żądnie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie, w którym Sąd I instancji zobowiązał organ do udzielenia informacji, organ zobowiązany jest do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakreślonym w wyroku terminie albo udzielić tej informacji, albo wydać stosowną decyzję odmawiającą jej udzielenia, w przypadkach wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 31 grudnia 2010r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010r. , sygn. akt II SAB/Wa 256/10:

• art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej "p.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Agencja nie pozostaje w stanie bezczynności albowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej;

• art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, tj. błędne przyjęcie, że harmonogram rzeczowo-finansowy oraz harmonogram realizacji projektów są dokumentami urzędowymi, w sytuacji gdy dokumenty te stanowiąc element wniosku o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi. Sąd winien w tym zakresie skargę odrzucić tak jak to uczynił w pozostałym zakresie;

• w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi stan bezczynności po stronie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP). O bezczynności można bowiem mówić tylko tam, gdzie istnieje prawny obowiązek określonego działania przez PARP.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania należy uznać za zasadne. Sąd I instancji, bowiem miał obowiązek dokonania ustaleń, co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Na gruncie niniejszej sprawy, obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, jaki był zakres wniosku Fundacji [...] z dnia [...] lipca 2010 r., i czy żądania tego wniosku dotyczyły istotnie informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy uwzględnieniu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), który określa wyłączenia przedmiotowe. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał analizy treści żądania o udostępnienie informacji publicznej, lecz z analizy tej wyprowadził tylko częściowo zasadne wnioski.

Sąd II instancji podzielił, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne, ale jednocześnie wskazał, że błędny był sposób rozstrzygnięcia polegającym na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części albowiem badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

W odniesieniu do pozostałych zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. żądań udostępnienia określonych dokumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia Sądu I instancji okazały się niepełne i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Chodzi mianowicie o to, że wnioskodawca domagał się między innymi harmonogramów rzeczowo – finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów.

Sąd I instancji zaliczył je do dokumentów wytworzonych przez organ, a zatem do katalogu dokumentów potencjalnie podlegających udostępnieniu, a przy tym nie wyjaśnił, na jakiej przesłane oparł to ustalenie.

Tymczasem Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) w odpowiedzi na skargę podnosiła, "że skarżący żąda dostarczenia dokumentów na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund 2009 r. przyznano dofinansowanie projektem realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i z którymi beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo – finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów", do czego Sąd I instancji nie ustosunkował się w swoich rozważaniach.

W tej sytuacji, za co najmniej przedwczesne uznać trzeba zawarte w pkt 1 wyroku rozstrzygnięcie zobowiązujące PART do udostępnienia wymienionych tam dokumentów, skoro Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie bezczynność organu, pomimo niewyjaśnienia charakteru tych dokumentów jako informacji publicznej.

W rezultacie tego zaniechania Sądu I instancji, nie wiadomo czy dokumenty te są elementem wniosku np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone podczas postępowania konkursowego.

NSA uznał za chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niewłaściwa wykładnia tego przepisu polega na uznaniu przez Sąd I instancji, że jego zastosowanie jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy.

Przepis ten nie chroni bowiem procedury postępowania konkursowego pojmowanej jako pewną zamkniętą całość, lecz ma za przedmiot ochrony interesy poszczególnych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, a zatem w pełni racjonalne jest stanowisko Sądu I instancji, że "istotą art. 28 ust. 8 ustawy jest właśnie ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składnia (wniosków i ich uzupełnień) do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu.

Zatem dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. Beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Powyższe stanowisko Sądu I instancji wymaga, wedle NSA jedynie uzupełnienia podkreśleniem, że ochrona poszczególnych beneficjentów wynikająca z prawa do prywatności oraz z przewidzianych tajemnic prawem chronionych, jest gwarantowana przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wykładni art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy dokonywać również w kontekście tej ochrony, co z kolei przemawia za trafnością wyżej wskazanego stanowiska Sądu I instancji, a jednocześnie czyni chybionym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc NSA wskazał, że rzeczą Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ustalenie czy wskazane we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie czy organ do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydanie rozstrzygnięcia korespondencyjnego z tymi ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, czy organ do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydać rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Należy przypomnieć, że Fundacja [...] z/s w P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył dwóch rodzajów informacji:

• dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i, z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

• dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

W tym miejscu należy wskazać, ze nie budzi wątpliwości, iż Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) jest państwową osobą prawną powołaną do realizacji zadań publicznych określonych w ww. ustawie. Spornym jest natomiast, czy żądane informacje są informacją publiczną.

Należy także przypomnieć, iż wedle art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przykładowy ich katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 ustawy, w którym wskazano, że m.in. udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip).

Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Treść przepisu art. 6 ustawy wskazuje, że wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności" Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 s. 26). Z treści art. 1 udip jak i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Podkreślił to szczególnie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji" (wyrok NSA sygn. akt II SA 837/03 Monitor Prawniczy Nr 17/2003 s. 770). Tak, więc podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla cytowany już art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie tajemnicy niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja publiczna jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie dotyczy zaistniałych faktów i zdarzeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. II SAB/Wa 166/04).

W rozpatrywanej sprawie skarżący w punkcie drugim wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. zażądał udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania POIG 1.4/4.1.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy posługuje się pojęciem "danych publicznych", które także nie zostało zdefiniowane w tekście ww. ustawy z dnia 6 września 2001r. Wyliczenie "danych publicznych" jest przykładowe, ale wynika z niego, ze pod tym znaczeniem kryje się treść stanowisk wyrażonych przez podmioty publiczne bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji i osobę adresata. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip wskazuje, że na pewno danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a zatem nie budzi wątpliwości, że dokumentacja przebiegu kontroli, o której mowa we wniosku Fundacji [...] z/s w P. jest informacją publiczną. Kontrole te zostały bowiem przeprowadzona przez publiczny podmiot jakim jest PARP na podstawie procedur ustalonych w ww. ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te przeprowadzane przez publiczny podmiot jakim jest PARP, dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy.

Skarżący w pierwszym punkcie swojego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. zażądał ujawnienia dokumentów na podstawie, których udzielono zwycięzcom konkursów o dofinansowania przeprowadzanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1. Dokumenty te zostały wytworzone przez podmioty nie będące podmiotami publicznymi, ale w ramach publicznej procedury w ramach, której zostały wydatkowane publiczne środki finansowe.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż skoro art. 6 ust. 1 lit. g statuuje, że informacją publiczną są także informacje o pomocy publicznej. To w sytuacji, gdy państwowa osoba prawna jaką jest PARP, powołana do udzielania pomocy niepaństwowym podmiotom, udziela w ramach publicznej procedury dofinansowania, to jawna jest dokumentacja tego postępowania, w tym także dokumenty złożone przez beneficjentów publicznego konkursu o dofinansowanie. W ten bowiem sposób może zostać zrealizowany cel ustawy, jakim jest poddanie publicznej, obywatelskiej kontroli sposobu działania publicznych podmiotów. Jeśli bowiem uznać, ze mogą być udzielone tylko dokumenty sporządzone w trakcie procedury publicznej przez sam podmiot publiczny, bez możliwości porównania ocen przeprowadzonych przez podmiot publiczny ze złożonymi przez uczestników procedury dokumentami, to jest oczywistym, iż faktycznie żądający informacji nie byłby w stanie ocenić prawidłowości podejmowanych w procedurze rozstrzygnięć.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że konkursy przeprowadzone w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka były publiczne, ich podstawą prawną były akty prawa powszechnie obowiązującego w tym przed wszystkim ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast nie wszystkie dokumenty z tego postępowania podlegają ujawnieniu, jak bowiem wynika z treści art. 28 ust. 8 ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. wszelkie dokumenty oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, a więc a contrario dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, takie stanowisko zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11. Nie budzi, zatem wątpliwości, że dokumentacja beneficjentów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 jako część dokumentacji konkursowej, jest po rozstrzygnięciu konkursu informacją publiczną i podlega ujawnieniu w trybie ustawy.

Odrębną sprawą jest sytuacja, podnoszona przez pełnomocnika PARP, w której taka dokumentacja zawiera dane chronione tajemnicami ustawowymi. W takiej sytuacji zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może jej udzielać, ale powinien zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy wydać decyzję administracyjną. Brak w tym zakresie rozstrzygnięcia powoduje, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

W myśl art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 cytowanej wyżej ustawy, orzekł, jak w sentencji.