I OSK 878/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-22	
Data wpływu	2018-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Dybowski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Łd 200/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art 5 ust 2, art 16 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 200/17, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 maja 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. protokołów końcowych z przeprowadzonych naborów o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] - wraz z imionami i nazwiskami kandydatów;

2. protokołów z przeprowadzonej oceny formalnej ww. naborów;

3. informacji o kandydatach, którzy zgłosili się do naborów, w zakresie objętym wymaganiami stawianymi w ogłoszeniach o naborze;

4. uszeregowania kandydatów biorących udział w naborach.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przekazał protokoły końcowe przeprowadzonych naborów oraz protokoły z przeprowadzonej oceny formalnej. Protokoły te zostały zanonimizowane.

Następnie Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Dyrektora [...], zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p.") w zw. z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że informacja w postaci dokumentów aplikacyjnych na stanowisko w jednostce budżetowej wraz z danymi osobowymi kandydatów nie stanowi informacji publicznej oraz naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do naruszenia terminu na udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, względnie zaś poprzez naruszenie terminu na wydanie decyzji w zakresie zanonimizowanych danych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotą sporu jest anonimizacja wnioskowanych informacji w zakresie danych personalnych kandydatów do naborów wskazanych w udostępnionych protokołach, którzy nie zostali zatrudnieni w [...] Pracowni [...]. Udostępnienie wszelkich danych o kandydatach w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze oraz dokumentacji dotyczącej oceny i wyników naboru pozbawione jest celowości w przypadku braku pozyskania wiedzy, kogo takie informacje dotyczą. Z punktu widzenia osoby zainteresowanej pozyskaniem tychże danych niemożliwe jest dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzenia takiego naboru, skoro udostępnia się jej informacje dotyczące przykładowo oceny poszczególnych kandydatów, ale nie ma możliwości rozpoznania kogo one dotyczą. Jednocześnie kandydat, który przystępuje do otwartego naboru musi zdawać sobie sprawę, że jego dane personalne oraz informacje co do wymagań podlegać będą ujawnieniu. Następnie skarżący stwierdził, że dokonując anonimizacji protokołów Dyrektor [...] nie udostępnił imion i nazwisk kandydatów, którzy zgłosili się do naborów, wobec czego nie można wywnioskować, w jaki sposób kandydaci byli uszeregowani. W rezultacie, organ powinien udostępnić te informacje bądź też wydać decyzję odmowną. W przeciwnym razie pozostaje on bowiem w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądana we wniosku z dnia 25 maja 2017 r. informacja została Stowarzyszeniu udostępniona w ustawowym terminie. Odnośnie do zarzutu braku wskazania na uszeregowanie kandydatów biorących udział w naborze organ podniósł, że uszeregowanie to wynika wprost z protokołów oceny formalnej, które zostały udostępnione wraz z odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku zaś z upływem terminu 3 miesięcy od upowszechnienia informacji o wyniku naboru i zniszczeniem dokumentów kandydatów biorących udział w naborze bądź alternatywnie osobistym odebraniu tychże dokumentów przez te osoby, organ na dzień składania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie posiadał już informacji o kandydatach w zakresie spełnienia przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze. Organ dokonał anonimizacji w zakresie imion i nazwisk kandydatów, którzy zgłosili się do powyższych naborów. Anonimizacja danych osobowych kandydatów biorących udział w naborach na wolne stanowiska urzędnicze była niezbędna z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych osób fizycznych ubiegających się o zatrudnienie. Jednocześnie organ zaznaczył, że o ile protokół końcowy z przeprowadzonych naborów czy protokół z przeprowadzonej oceny formalnej kandydatów stanowi informację publiczną, o tyle imiona i nazwiska kandydatów, którzy zgłosili się do naboru nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w tym trybie. Potrzeba anonimizacji nie wynika z faktu odmowy dostępu do informacji publicznej, gdyż ta następuje z drodze decyzji administracyjnej, lecz z faktu, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej - nie dotyczą konkretnych spraw publicznych. Anonimizacja nie oznacza zatem odmowy dostępu do informacji publicznej, lecz ma na celu ochronę danych nie stanowiących co prawda informacji publicznej, ale podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ podkreślił, że informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata, ale tylko w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. Zatem, jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, to podlegają one udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Dane personalne, których ujawnienia żąda skarżący, są danymi odnoszącymi się do osób zgłaszających chęć poddania się procedurze naboru na określone stanowisko, a nie do osób wyłonionych w naborze, z którymi następnie został nawiązany stosunek pracy. Czym innym jest bowiem udostępnienie danych w postaci imion i nazwisk osób zatrudnionych w ramach danej jednostki czy pełniących funkcje publiczne, a czym innym udostępnienie danych innych osób, które chronione są na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, a które to dane osoby te zgodziły się udostępnić organowi w zakresie związanym tylko i wyłącznie z samą procedurą naboru. W obecnym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości fakt, że sytuacja kandydata, który przystąpił do konkursu jest odmienna od sytuacji kandydata, który został wybrany wskutek przeprowadzonego naboru. Dany pracownik dopiero z momentem podjęcia piastowania danej funkcji musi zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę jego prywatności, niż w ma to miejsce w przypadku pozostałych osób biorących udział w naborze. Tak szeroki dostęp do danych osobowych osób nie zatrudnionych na żadnym stanowisku, a dopiero zgłaszających się do konkursu na określone stanowisko, jest nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Gdyby ustawodawca chciał, by imiona i nazwiska kandydatów zgłaszających się do naboru stanowiły informację publiczną, to uregulowałby przedmiotową kwestię wprost, jak uczynił to chociażby w stosunku do kandydatów do służby cywilnej (art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej).

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.

Następnie Sąd wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskiem z dnia 25 maja 2017 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej protokoły końcowe z przeprowadzonych naborów wraz z imionami i nazwiskami kandydatów; protokoły z przeprowadzonej oceny formalnej naborów; informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naborów w zakresie objętym wymaganiami stawianymi w ogłoszeniach o naborze; uszeregowanie kandydatów biorących udział w naborach. Organ w dniu 31 maja 2017 r. przekazał stronie protokoły końcowe przeprowadzonych naborów oraz protokoły oceny formalnej, zawierające zanonimizowane dane osobowe kandydatów biorących udział w konkursie, za wyjątkiem danych osobowych kandydata wyłonionego w drodze konkursu, który podlegał późniejszemu zatrudnieniu w organie. Powyższe świadczy zatem, że chybiony jest zarzut bezczynności organu. Organ bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił informację, którą posiadał.

Odnosząc się natomiast do anonimizacji danych osobowych kandydatów biorących udział w konkursie, Sąd pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepisami odrębnymi są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl art. 13 ust. 4 tej ustawy informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Z art. 13 ust. 2 wynika przy tym, że ogłoszenie o naborze kandydatów na stanowisko, powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

Jednocześnie odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II SAB/Łd 155/16 wskazał, że informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Co za tym idzie, informacją publiczną jest również informacja o uszeregowaniu kandydatów biorących udział w konkursie, a także informacja o ocenie poszczególnych kandydatów. Zarówno uszeregowanie kandydatów, jak i ich ocena, dotyczą bowiem kwestii spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu. Objęte zatem są dyspozycją art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja ta zawiera: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Z przepisu tego wynika zatem, iż wskazane w nim informacje są informacją publiczną, którą udostępnia się w sposób określony w art. 7 pkt 1 i art. 11 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten w żaden sposób nie pozwala natomiast na zawężenie definicji informacji publicznej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, która nie mówi o wynikach naboru, lecz o wszelkich informacjach o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, mieszczących się w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zaakceptować należy zatem stanowisko, zgodnie z którym informację publiczną będą stanowić nie tylko zasady naboru, wykaz osób kandydujących na stanowiska członków zespołu, wykaz osób które zostały zatrudnione, ale również dotyczące stażu kandydata, jego dotychczasowego zatrudnienia, pełnionych obowiązków, doświadczenia urzędniczego lub innych informacji dotyczących wymagań związanych ze stanowiskiem wskazanym w ogłoszeniu o naborze.

Postanowienia art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wskazują, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną. W drugiej jednak części ustawodawca dookreśla, że informacje te stanowią informację publiczną, jednakże "w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze". W ujęciu literalnym ustawodawca w niniejszej normie dopuszcza możliwość udzielenia zainteresowanej osobie informacji na temat osób fizycznych biorących udział w postępowaniu rekrutacyjnym. Jednak zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dlatego też omawiany artykuł, mimo że pozornie ogranicza dostęp do informacji publicznej do "wymagań określonych w ogłoszeniu", w rzeczywistości poszerza zakres informacji, które mogą zostać udostępnione w tym trybie (patrz: Wojciech Drobny, Komentarz do art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych, opublikowano: Oficyna, 2010 r.).

Sąd zwrócił uwagę, że w poprzednim stanie prawnym przewidziano obowiązek podawania do publicznej wiadomości listy osób, które zgłosiły swą kandydaturę do pracy. Obecnie ustawa przewiduje, że informacja o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowi informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Oznacza to, że informacje te powinny być udostępnione na wniosek osób zainteresowanych. Fakt, że dana informacja zalicza się do kategorii informacji publicznej nie oznacza jednak, że organ będzie zobowiązany do udzielenia żądanych informacji. Podlegają one bowiem ocenie również pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu, a wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli istotnie żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie organ zobowiązany byłby w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz powołanego przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie można czynić organowi zarzutu, że udostępnił Stowarzyszeniu protokoły, po dokonaniu uprzedniej oceny danych w nich zamieszczonych pod kątem ograniczeń w ich udostępnieniu wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane personalne osób kandydujących na określone stanowisko, które w wyniku naboru nie zostały zatrudnione, będą bowiem co do zasady podlegały anonimizacji.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu o niewskazaniu uszeregowania kandydatów biorących udział w naborze. W ślad za organem stwierdził, że uszeregowanie kandydatów biorących udział w naborze wynika jasno z treści protokołów oceny formalnej, udostępnionych stronie skarżącej wraz z pismem stanowiącym odpowiedź na wniosek.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię prowadzącą do przyjęcia normy, że dane w postaci imion i nazwisk kandydatów, którzy zgłosili się do naborów podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że wnioskowane informacje podlegają ograniczeniu;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą ograniczenie jawności poprzez anonimizację nie wymaga wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i uwzględnienie w tym zakresie skargi na bezczynność Dyrektora [...] w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że kandydata starającego się o zatrudnienie na wolnym stanowisku definiują spełnione przez niego kryteria, a nie jego dane personalne. Dane personalne wskazują na konkretną osobę fizyczną, która poddała się procedurze naboru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja nie może być udzielona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udzielenia winien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2). Może też w terminie 14 dni powiadomić wnioskodawcę o kosztach udzielania informacji i pobrać taką opłatę (art. 15 ust. 2). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p (art. 16 ust. 1). Dodać przy tym należy, że w sytuacji gdy żądana informacja zawiera dane osobowe podlegające ochronie nie oznacza to, że traci ona walor informacji publicznej i zwalnia automatycznie zobowiązany podmiot z konieczności jej udostępnienia.

Przywołana regulacja dowodzi, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia albo umorzeniu postępowania.

Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu bez względu na to co jest ich przedmiotem.

W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor [...] jest organem uprawnionym do udostępnienia informacji publicznej, oraz że wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 , w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji przepisami odrębnymi są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Z przepisu tego wynika zatem, że informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu (wykształcenie, staż pracy, doświadczenie zawodowe, pełnione obowiązki). Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Fakt, że dana informacja zalicza się do kategorii informacji publicznej nie oznacza jednak, że organ będzie zobowiązany do udzielenia żądanych informacji. Podlegają one bowiem ocenie pod kątem ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ze względu na dyspozycję przywołanej regulacji podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił w przepisach u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.), które przesądza, że dane osobowe osoby fizycznej, w tym w szczególności imię i nazwisko, podlegają ochronie jako sfera prywatności człowieka.

W związku z powyższym w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści owych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, że z zestawienia zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja (zatarcie) danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja będąca zabiegiem technicznym, umożliwiającym udzielenie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, jest w orzecznictwie powszechnie akceptowalna jako właściwy środek służący realizacji prawa do informacji publicznej z uwzględnieniem prawa do prywatności. Udostępnienie informacji publicznej w formie zanonimizowanej nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wynika to z przepisów prawa. Anonimizacji nie może tym samym utożsamiać z odmową udzielenia informacji publicznej. "Zanonimizowanie" udostępnionej informacji nie jest niezgodne z przepisami u.d.i.p. i nie musi przybierać formy decyzji. Przy czym należy koniecznie podnieść, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę tę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/150; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., I OSK 227/17; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost wskazał, iż zwraca się o przesłanie protokołów końcowych z przeprowadzonych naborów o wskazanych numerach ewidencyjnych wraz z imionami i nazwiskami kandydatów. A zatem wprost i jednoznacznie skarżący kasacyjnie określił, że żądanie jego wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o kandydatach zidentyfikowanych przez wskazanie ich danych osobowych. Oznacza to, że informacja w zakresie imienia i nazwiska poszczególnych kandydatów stanowiła immanentną część wniosku o udzielenie informacji publicznej. W tym świetle, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2267/12, uznać należy, że anonimizując dane osobowe (imię i nazwisko) kandydatów organ w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Pozostaje zatem w bezczynności, powinien bowiem albo informację tę udostępnić albo, skoro uznaje, że wymaga ona ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Z powyższych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Stwierdzenie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że organ prawidłowo udostępnił żądaną informację, wobec czego przestał być bezczynny w sprawie, nie jest prawidłowe w części dotyczącej danych kandydatów, którzy zgłosili się do naboru.

Z uwagi na powyższe i biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie, organ był przekonany o wystarczającym załatwieniu wniosku, gdyż udostępnił żądane informacje w zakresie danych osobowych w formie zanonimizowanej. Błędne rozumienie i zastosowanie przez organ przepisów u.d.i.p. nie przemawia za kwalifikowaną postacią bezczynności. Wniosek strony nie został pozostawiony bez rozpoznania, lecz rozpatrzono go w sposób nieprawidłowy, co nie pozwala przypisać organowi lekceważenia strony, czy też świadomego działania ukierunkowanego na nieudzielenie informacji publicznych.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.