IV SA/Wr 135/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-24	
Data wpływu	2023-02-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 15; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. z/s. w T. z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 1/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezesa Zarządu G. sp. z o.o z/s w T. na rzecz M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest akt datowany na 12 stycznia 2023 r., wydany przez Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. z/s w T., ustalający M. M. opłatę za udostępnienie informacji publicznej.

W skardze złożonej w dniu 13 lutego 2023 r. skarżący zarzucał naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi on normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, co stanowiło faktyczne ograniczenie tego prawa; art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, "poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż nie mającej charakteru wyjątku od zasady"; art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem dodatkowych kosztów, o których stanowi ten przepis; art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten wyznacza czas 14 dni od dnia złożenia wniosku na powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty, a następnie udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, poprzez całkowity brak udostępnienia tych informacji, co rodzi bezprawność tego żądania.

Strona wnioskowała o uchylenie opłaty wyrażonej w załączniku do pisma z dnia 12 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona opisała przebieg zdarzeń, wskazując, że w dniach 23, 24 i 27 września 2021 r. wystąpiła do organu z trzema wnioskami o udostępnienie wskazanych w nich informacji publicznej. W dniu 28 października 2021 r. otrzymała pismo organu, datowane na 12 października 2021 r. przedłużające do 11 grudnia 2021 r. termin na udostępnienie żądanych informacji. Następnie w dniu 10 grudnia 2021 r. organ sporządził pismo, które miało stanowić odpowiedź na wskazane wnioski skarżącego. Organ wyjaśniał w nim, że z uwagi na ilość dokumentów koszt kopiowania i obsługi czynności wynosi 1 zł za stronę, w piśmie tym stronę wezwano do określenia, czy wyraża gotowość poniesienia kosztów, jeśli tak to za jakie lata dokumenty mają być skopiowane.

Pismo to skarżący pozostawił bez odpowiedzi, gdyż sugestię naliczania opłat uznał za bezprawną, zaś zakres dokumentów został przez niego podany bardzo precyzyjnie.

W dniu 13 grudnia 2022 r. strona wniosła skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 23 września 2021 r. W reakcji na to organ w dniu 12 stycznia 2023 r. sporządził pełną odpowiedź na wnioski strony, w której wskazano, że integralną część pisma stanowi opłata określona zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w wysokości odpowiadającej poniesionym przez organ dodatkowym kosztom, związana z dokonaniem weryfikacji, anonimizacji i kserowania dokumentów z różnych lat oraz różnej treści. Wysokość opłaty określono w nocie obciążeniowej nr 1/2023 z dnia 12 stycznia 2023 r.

W opinii strony powołane pismo stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący praw wynikających z przepisów prawa i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdzają przepisy art. 15 u.d.i.p., regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zasadności i prawidłowości nałożenia ww. opłaty skarżący wskazał, że organ jest podmiotem ustawowo obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zasadą wynikającą z art. 7 u.d.i.p. jest bezpłatne udostępnianie informacji, wyjątkiem jest odpłatność przewidziana w art. 15 ww. ustawy, co nakazuje właściwe zorganizowanie podmiotów obowiązanych aby realizować zasadę, nie wyjątek. Strona podkreślała możliwość uniknięcia kosztów udostępniania informacji poprzez zamieszczanie jej w BIP. Wobec tego nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej winno mieć uzasadnienie w specyfice i formie udostępnienia informacji publicznej odbiegających od standardowych zasad. W opinii strony wyznaczenie opłat w tej sprawie nie było konieczne, ustawodawca dopuszcza możliwość stosowania opłat za "dodatkowe koszty", których organ nie wykazał powołując się na zwykłe czynności w postaci wyszukania, weryfikacji i anonimizacji. Podkreślał, że udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej nie wiąże się ze zużyciem materiałów technicznych, nie rodzi dodatkowych kosztów, stąd pytanie strony dlaczego nie otrzymała dokumentów w tej formie. Skarżący podkreślał wyjątkowość obciążania opłatą, za dodatkowe koszty, co winno być odnoszone do okoliczności konkretnej sprawy, zaś w tej sprawie stronie nie przedstawiono analizy i kalkulacji kosztów. Stwierdzenie, że jedna strona dokumentu kosztuje 1 zł strona uznała za oczywiście bezprawne. Ponownie wskazując na art.. 15 u.d.i.p. skarżący podkreślał uznaniowy charakter opłat oraz to, że prawo do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, a nie świadczeniem usług. Strona zarzucała, że organ wyposażony we właściwe urządzenia techniczne i wiedzę chce przerzucić na stronę koszty udostępnienia informacji, przy czym uprzednio strona otrzymywała je bezpłatnie. Podkreślała, że koszty muszą mieć charakter "dodatkowych", czego nie wykazano, nie są to również koszty dodatkowe ale pełne – 100%. Końcowo skarżący podkreślał, że naruszono termin wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i nie uchylanie nałożonej opłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślał, że złożone przez stronę wnioski o informację publiczną były bardzo obszerne i dotyczyły często danych z kilku lat. Ilość dokumentów wyniosła 388 stron, zatem organ mógł je uznać za informacje przetworzoną, czego nie uczyniono domagając się jedynie wskazania zakresu dokumentów. Przygotowując dokumentację organ dostrzegł, że część dokumentów była już stronie udostępniona, stąd nie chcąc jej narażać na dodatkowe koszty organ wystosował pismo z dnia 10 grudnia 2021 r. informując, że koszty wyniosą 1 zł za stronę wykonanego ksera i wezwano do zaakceptowania tej kwoty. Przyjmując taki tryb postępowania organ kierował się poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa, wykluczającego udostępnienie informacji bez uiszczenia opłat. Skarżący przez rok nie zgłosił zastrzeżeń, co do treści pisma, nie wskazał zakresu interesujących go dokumentów, nie wyraził zgody na poniesienie kosztu opłaty, w miejsce tego wniósł skargę na bezczynność organu oraz poinformował Policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p.

W następstwie przygotowano, skserowano i zanonimizowano wszystkie żądane dokumenty przesyłając je stronie wraz z notą obciążeniową za dokonaną czynność w kwocie 202,40 zł. Organ zaznaczał, że od daty powstania spółki, tj. 2019r. udziela stronie żądanych informacji nie domagając się kosztów. Jednakże trzy złożone we wrześniu 2021 r. wnioski wywołały konieczność kserowania, anonimizacji dokumentów, weryfikacji i skopiowania na starym kserze bez podajnika, przy trzyosobowej obsadzie kadrowej. Zatem organ skorzystał z możliwości obciążenia strony kosztami. Dokonując ich wyliczenia uwzględniono wyłączenie czas pracy jednego pracownika poświęcony na weryfikację, anonimizację, kserowanie dokumentów - łącznie 388 stron, poza godzinami pracy pracownika, bez uwzględnienia kosztów papieru, tuszu, wysyłki paczki. Taka zasada wyliczenia kosztów przyjmowana jest w orzecznictwie. Organ podkreślał, że przy obsadzie kadrowej obszerne wnioski wymagające czasochłonnych działań utrudniają realizację działalności nakierowanej na zajęcia przeznaczone dla dzieci, młodzieży i seniorów. Organ zaznaczał indywidualne podejście do kalkulacji kosztów, wskazał, że wniosek strony uznano za wyjątkowy i czasochłonny, przy czym strona regularnie występuje z wnioskami, nie działa w interesie publicznym lecz z pobudek osobistych, co potwierdza zgłoszenie wniosku na Policję przed zakończeniem postępowania. Organ – podmiot działający non profit - nie powinien ponosić kosztów obsługi wniosków pochodzących od osoby, która nie działa w interesie publicznym, a jej celem jest zaskarżanie działania organów administracji. Opłata nałożona na stronę pokrywa częściowo poniesione koszty rzeczywiste. Zgodnie z orzecznictwem mogą to być koszty osobowe pracowników za pracę w godzinach nadliczbowych. Organ ponownie podkreślał aktywność strony domagającej się obszernej dokumentacji z kilku lat, np. w 2019 r. skarżący wystąpił z 11 wnioskami, co dezorganizuje działalność organu powołanego do innych zadań. W opinii organu strona nadużywa prawa do informacji publicznej, domagając się zamieszczenia umów w BIP nie dostrzega ograniczeń wynikających z przepisów prawa (ochrona danych osobowych), czy działania na szkodę spółki. Organ podkreślał, że ustalone koszty, z uwagi na przyjętą kalkulację, byłby należne także w przypadku przekazania informacji w formie elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Do takich aktów - co wynika z poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy niewątpliwie zaliczyć powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, które zostaje wydane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Akt taki - stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, a więc nakładający skonkretyzowane zobowiązanie o charakterze finansowym - stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Na tej podstawie pismo organu z dnia 12 stycznia 2023 r. ustalające skarżącemu opłatę w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek pismo to zatytułowane jest "Nota obciążeniowa", to jego treść dowodzi, że nosi cechy aktu nakładającego na stronę obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty. Zawiera wskazanie kwoty jaką obciążany jest skarżący, jest adresowane do strony, zawiera podpis uprawnionej osoby i zobowiązanie skarżącego do zapłaty rzeczonej sumy. Nadto wskazuję podstawę prawną na mocy, której na stronę nakładany jest obowiązek zapłaty spornych kosztów, wskazuje przyczynę powstania kosztów (z czym są one związane).

Uznając swoją kognicję w tej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa w stopniu warunkującym jego uchylenie. Przede wszystkim organ naruszył termin wskazany w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., co stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Niezależnie od tego nie wykazano w nim zasadności poniesienia "dodatkowych kosztów" związanych ze we wskazanym we wniosku sposobem sporządzenia informacji publicznej, wreszcie nie wskazano, że w istocie koszty te zostały przez organ poniesione. Tym samym zaskarżony akt narusza art. 15 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 15 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust.1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust.2).

Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Takie jego ukształtowanie, jako wyjątku od zasady, wymusza obowiązek ścisłej jego wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie jest przyjmowane, że powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 812/22, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela zawarte w powołanym orzeczeniu również dalsze tezy, stwierdzając, że rozwiązanie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., z jednej strony, gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić natomiast do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu. Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać powody powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi prawidłowego doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku. Przesłane prze organ powiadomienie o wysokości ponoszonych kosztów nie spełnia wymogów poprawnego wskazania takiej należności (chodzi o pismo z dnia 10 grudnia 2021 r.), nadto zostało ono przesłane skarżącemu z uchybieniem terminu określonego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w prawie administracyjnym wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Ugruntowane jest stanowisko doktryny uznające termin materialny za okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast za termin procesowy uważa się okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, czyli nawiązania stosunku materialnoprawnego. Termin prawa materialnego jest wiążący i z reguły nieprzywracalny, chyba że ustawa tak stanowi. Wyróżnia się także terminy porządkowe (instrukcyjne) - dokonanie czynności po upływie tego terminu nie odbiera jej skuteczności. Przykładem terminów porządkowych są terminy do załatwienia spraw przez organ. Terminy instrukcyjne nie mają charakteru wiążącego. Przedstawiony pogląd jest wsparty na powołanym już orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r.

Bezsprzecznie zatem uprawnienie podmiotu obowiązanego o obciążeniu wnioskodawcy, domagającego się udostępnienia określonej informacji publicznej, dodatkowymi kosztami na mocy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony, czyli czynność o charakterze materialnym a nie procesowym. Terminy prawa materialnego, jak wyżej zaś wspomniano - są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych.

W ocenie Sądu, termin, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru terminu procesowego - instrukcyjnego, lecz jest terminem prawa materialnego. Termin "14 dni od dnia złożenia wniosku" jest terminem ustanowionym dla podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych ten podmiot jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę normy prawnej z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jakakolwiek aktywność organu, wykraczająca poza ten przedział czasowy - expressis verbis wyrażony przez ustawodawcę - nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne skutkując działaniem bez należytej podstawy prawnej. Przyjąć należy, że organ ma kompetencję do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku - jedynie do czasu upływu 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po upływie tego terminu podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej nie ma już możliwości żądania od wnioskodawcy pokrycia tych dodatkowych kosztów, czyli do nakładania nań tego obowiązku.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że organ uchybił przywołanym regulacjom i zasadom. Jak wynika z akt sprawy, po wpływie wniosków skarżącego (ostatni wpłynął do organu w dniu 29 września 2021r.) nie wdrożył wskazanego w omawianym przepisie trybu, gdyż pismem z dnia 12 października 2021 r. poinformował o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że będzie ona udzielona w okresie nie dłuższym niż dwa miesiące, tj. do 11 grudnia 2021 r. Następnie w dniu 10 grudnia 2021 r. organ wystosował do strony pismo informujące o powstaniu doadatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji we wskazanej we wniosku formie. Po czym do dnia 12 stycznia 2021 r. pozostawał bezczynny.

Oceniając opisane postępowanie organu trzeba wskazać, że wiedzę o powstaniu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej organ powinien mieć już w dacie wstępnej analizy pisma, zatem nieuzasadnione i bezpodstawne jest korzystanie z trybu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. takie działanie, w opinii Sądu, mogłoby mieć miejsce po wdrożeniu trybu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten samoistnie określa bowiem 14 dniowy termin na powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty za przygotowanie informacji publicznej i jest liczony od dnia złożenia wniosku. Niewątpliwie zatem w terminie wskazanym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ nie podjął prawem wymaganych działań, tym samym zarówno pismo z dnia 10 grudnia 2021 r. jak i zaskarżony akt zostały wydane po upływie terminu wynikającego z ustawy, zatem w świetle uprzednich rozważań Sądu nie mogą obecnie wywołać oczekiwanych skutków prawnych. Niezależnie od tego pismo organu z dnia 10 grudnia 2021 r. nie może być uznane za akt, o którym mowa w ww. przepisie, gdyż nie zawarło wskazania kosztów jakie wnioskodawca, skarżący obowiązany był ponieść w związku z udostępnieniem żądnych informacji. Nie spełnia tego wskazanie wyłącznie jednego z elementów składających się na ostateczną sumę kosztów, tzn. wskazanie, że jedna strona kserokopii wynosi 1 zł. Niezależnie do tego, że w piśmie tym nie wskazano ile stron liczy żądana informacja, to taki sposób określenia kwoty kosztów obciążających stronę jest niedopuszczalny.

Już tylko z tych przyczyn zaskarżony akt, sporządzony i doręczony stronie długo po upływie 14 dniowego terminu liczonego od daty złożenia wniosku narusza wskazane regulacje i winien podlegać uchyleniu.

Poza tym w opinii Sądu organ nie wykazał, że żądane w zaskarżonym piśmie koszty zostały faktycznie poniesione i mają uzasadnienie jako koszty dodatkowe. Przywoływany wielokrotnie przepis art. 15 u.d.i.p. w ust. 1 wskazuje na możliwość pobrania kosztów sporządzenia informacji zgodnie z żądaniem strony, co oznacza, że organ ma swobodę domagania się ww. kosztów. Ta uznaniowość niesie za sobą jednakże obowiązek dokładnego uzasadnienia żądania od strony kosztów, z wyjaśnieniem podstawy prawnej, sposobu naliczania kosztów ale przede wszystkim faktu poniesienia tych dodatkowych kosztów. Ustawodawca wskazuje, że chodzi o dodatkowe koszty, zatem generowane ponad obowiązki i możliwości danego podmiotu. Organ winien zatem starannie rozważyć, czy nałożyć wskazane koszty. Zgodnie z orzecznictwem treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących - z jednej strony - na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a - z drugiej strony - na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za "dodatkowe koszty" poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jako "dodatkowe koszty" udostępnienia informacji należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku i wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez "formę" należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). Innymi słowy kosztem dodatkowym związanym z udostępnieniem informacji publicznej jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Wydatkami tym mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji), rzeczywiście (faktycznie) poniesione w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji publicznej, wykraczające poza normalne (zwykłe) koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, które generują koszty wynikające z niestandardowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności z obszernych zakresowo żądań, które są kierowane do podmiotów niebędących stricte organami administracji publicznej, lecz innych podmiotów zobowiązanych, zarządzających publicznym majątkiem czy wykonujących zadania publiczne, gdyż w takim przypadku może dochodzić do zaburzenia zwyczajowej proporcji pomiędzy normalnymi zadaniami podmiotów zobowiązanych a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, co generuje po stronie tych podmiotów dodatkowe, niestandardowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 77/22, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Na tle tej sprawy podkreślenia jeszcze wymaga, że jeżeli chodzi o koszty osobowe, to zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie akcentuje się - z czym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza - że koszty pracy mogą być brane pod uwagę jednakże wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy. Żaden bowiem przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu.

Zaskarżony akt wymogów tych nie spełnia, w sprawie nie wykazano konieczności ponoszenia takich dodatkowych kosztów. Po pierwsze nie wykazano aby koszty osobowe stanowiły dodatkowe wynagrodzenie wskazywanego w aktach sprawy pracowania, tj., że z tego tytułu został on dodatkowo wynagrodzony, że pracę swoją wykonywał poza normalnym czasem pracy. Po drugie wątpliwy jest także sposób postępowania organu w tej sprawie. Z akt wynika, że część dokumentów została już skarżącemu udostępniona, zatem w tym względzie organ, skoro powołuje się na ten fakt, ma uprawnienie do wskazania w odpowiedzi na wniosek na taką okoliczność. Nadto odnotowania wymaga, że organ przedłużał termin udostępnienia żądanych informacji, co oznacza, że zastrzegł sobie czas ok 60 dni na rozpoznanie wniosku, z akt sprawy wynika, że czas jaki pracownik przeznaczył na przygotowanie żądanej informacji to łącznie 10 godzin. Dokonując zestawienia tych danych (przy uwzględnieniu dni roboczych) dzienne zaangażowanie pracownika wynosi ok 15 minut, co w opinii Sądu nie może uzasadniać nadmiernego obciążenia.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.