IV SA/Gl 638/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-26	
Data wpływu	2014-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Szczepan Prax /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Michalik	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 1789/15	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 147  par. 1 i  art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674;  art. 30  ust. 6; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1) stwierdza nieważność § 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie uchwała ta nie może być wykonana; 2) oddala skargę w pozostałej części.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w L. przyjęła "Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, placówkach oświatowych oraz placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Powiat L.", zwanego dalej "regulaminem".

W skardze wniesionej w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Organ nadzoru zakwestionował postanowienia § 4 regulaminu, dotyczącego dodatku funkcyjnego dla nauczycieli. W szczególności zarzucił, że w zawartej tam tabeli określono wysokość dodatku jedynie dla wychowawcy klasy i opiekuna stażu, natomiast w stosunku do dyrektora, wicedyrektora oraz nauczyciela pełniącego inne funkcje kierownicze, ograniczono się do ustalenia granic stawek dodatku (często tylko dolnej granicy), przy jednoczesnym braku określenia jednoznacznych kryteriów, za pomocą których istniałaby możliwość konkretyzacji stawek w odniesieniu do poszczególnych osób. W tym zakresie regulamin charakteryzuje się zbytnią swobodą dla organu ustalającego wysokość dodatku funkcyjnego. Zawarte w § 4 ust. 2 regulaminu wytyczne mają bardzo ogólny i nieprecyzyjny charakter. Według Wojewody stwierdzenie nieważności tej części regulaminu będzie pozbawiać uchwałę elementu obligatoryjnego, wobec czego koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Powiat L. postulował jej oddalenie. Wskazano przede wszystkim, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą z dnia [...] r. przez ustalenie dodatków funkcyjnych dla dyrektorów w formie tzw. "widełek", a wytyczne są sprecyzowane w § 4 ust. 2 regulaminu. Powołano się nadto na funkcjonowanie w obrocie prawnym podobnych uchwał innych organów prowadzących szkoły, w stosunku do których nie podjęto działań nadzorczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela przez zawartą w zaskarżonej uchwale regulację w zakresie dodatku funkcyjnego dla nauczycieli okazał się zasadny. Przepis ten upoważnia organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia, w drodze regulaminu, wysokości stawek dodatku funkcyjnego oraz szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. W orzecznictwie podkreśla się, że co prawda organowi prowadzącemu przyznano stosunkowo szeroki zakres kompetencji, ale nie mogą być one realizowane w sposób dowolny, lecz konieczne jest takie określenie kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z wolą tego organu i czytelna dla uprawnionych do dodatku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30.07.2013 r., sygn. akt II SA/Ol 238/13, dostępny w internecie). Z wyjątkiem stawek dla opiekunów stażu i wychowawcy klasy, które zostały podane w stałej wysokości kwotowej, pozostałe stawki dodatku funkcyjnego zamieszczone w tabeli § 4 ust. 1 regulaminu nie spełniają powyższego wymogu. Podanie jedynie dolnej granicy kwotowej daje zbyt duże możliwości uznaniowego działania organowi przyznającemu konkretny dodatek. Rzeczywistej stawki dodatku nie obrazują też ogólnikowe kryteria przytoczone, i to przykładowo w § 4 ust. 2 regulaminu. Trafnie zarzucił Wojewoda, że są to wytyczne nieprecyzyjne, nie pozwalające na ocenę, w jakim stopniu miałyby wpłynąć na wysokość dodatku. Dotyczy to wszystkich czterech punktów tego postanowienia regulaminu, podanych w dodatku w formule niezamkniętego katalogu. W istocie zatem, z uwzględnieniem wskazanych dwóch pozycji tabeli, w zakresie dodatku funkcyjnego zaskarżona uchwała nie realizuje delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, bowiem nie określa prawidłowo wysokości stawek omawianego dodatku. Oznacza to istotną wadę prawną uchwały, która według art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powoduje nieważność jej postanowień odnoszących się do poruszonej kwestii. Wbrew stanowisku organu samorządowego stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie fakt podjęcia w 2010 r. uchwały zmieniającej. Uchwała ta weszła w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i nie ma mocy wstecznej (§ 5 tej uchwały). Tym samym zaskarżona uchwała przez określony czas w całości funkcjonowała w obrocie prawnym i mogła powodować skutki prawne. Ponadto nie uległ zmianie § 4 ust. 2 regulaminu, także nie spełniający wymogów legalności. Z kolei sam upływ czasu nie wpływa na możliwość stwierdzenia nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego (art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wadliwa jest bowiem jedynie jedna, wyodrębniona część regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, dotycząca tylko jednego dodatku dla nauczycieli i tylko w tym zakresie Wojewoda dopatrzył się podstaw do wdrożenia swoich uprawnień nadzorczych. Zważywszy dodatkowo na dłuższy już czas obowiązywania uchwały, nie jest uzasadnione doprowadzanie do podważenia legalności wypłacania wszystkich świadczeń wymienionych w uchwale na skutek wydania wyroku działającego ex tunc. Zauważyć przy tym wypada, że skarżący powołuje się m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.01.

2010 r., sygn. akt I OSK 1518/09, w którym właśnie też potwierdzono możliwość częściowego stwierdzania nieważności tego rodzaju uchwał.

Aczkolwiek skarżący nie podniósł wobec zaskarżonej uchwały dalszych zarzutów, to Sąd nie dopatrzył się w niej w szczególności tak istotnych naruszeń prawa, które nakazywałyby z urzędu ich uwzględnienie. Zasadniczo jednak skarga z art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest formą działania nadzorczego, w związku z czym rozstrzygnięcie sądowe przede wszystkim winno dotyczyć tych kwestii, które zostały objęte skargą nadzorczą.

O częściowym oddaleniu skargi orzeczono z mocy art. 151 ppsa.