II SA/Rz 764/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-12	
Data wpływu	2015-06-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 148; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 18 ust. 2 pkt 15; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1, art. 59; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Brzozów na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr P-II 4131.2.52.2015 w przedmiocie zmiany nazwy gimnazjum I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Brzozów kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SA/Rz 764/15

UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2015 r. Rada Miejska w Brzozowie podjęła uchwałę nr VI/57/2015 o zmianie z dniem 1 września 2015 r. nazwy Gimnazjum Nr 1 w Brzozowie przy ul. Tysiąclecia na "Gimnazjum Nr 1 z Oddziałami Dwujęzycznymi w Brzozowie przy ul. Tysiąclecia 29".

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie".

Po przekazaniu uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten w dniu 20 kwietnia 2014 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności ww. uchwały, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr P-II.4131.2.52.2015 stwierdził nieważność uchwały nr VI/57/2015 Rady Miejskiej w Brzozowie.

Zdaniem organu nadzoru istotą podjętej uchwały, wbrew temu co wynika z jej literalnej treści, jest przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy elementami tworzącymi podstawy prawnoustrojowe szkoły są te wskazane w akcie założycielskim tj. typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a w pewnej kategorii szkół także obwód. Gimnazjum zostało wskazane jako jeden z typów szkół (art. 9 ust. 1 pkt 12), niemniej jednak żaden przepis nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem rodzaju szkoły, które pojawia się w przepisach ustawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przez rodzaj szkoły należy rozumieć cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Regulacje dotyczące typu szkoły należy zaś analizować łącznie z treścią art. 2 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przez "rodzaj" należy rozumieć szkołę podstawową ogólnodostępną, specjalną, integracyjną, z oddziałami integracyjnymi, z oddziałami sportowymi, sportową lub mistrzostwa sportowego. Podział gimnazjów ustawodawca uzupełnił o dwa dodatkowe rodzaje: gimnazja dwujęzyczne oraz z oddziałami dwujęzycznymi.

W świetle powyższego zmiana elementu aktu założycielskiego szkoły stanowi jej przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawo o systemie oświaty (w tym zakresie Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). W niniejszej sprawie doszło bowiem do zmiany istotnego elementu konstrukcyjnego dla bytu prawnego szkoły, jakim jest rodzaj szkoły. Skoro zatem intencją Rady Miejskiej w Brzozowie była zmiana rodzaju szkoły na gimnazjum z klasami dwujęzycznymi, to zmiana ta stanowi przekształcenie szkoły i podmiot prowadzący zobligowany był do zastosowania procedury przewidzianej dla przekształcenia szkoły lub placówki. Nie dochowując natomiast wskazanej wyżej procedury Rada, podejmując sporną uchwałę w sposób istotny naruszyła przepisy art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 ustawy po systemie oświaty, co obligowało do stwierdzenia nieważności jej uchwały.

Gmina Brzozów reprezentowana przez Burmistrza Józefa Rzepkę zaskarżyła rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w związku ze zmianą nazwy szkoły podmiot ją prowadzący zobligowany był do zastosowania procedury przewidzianej dla przekształcenia szkoły, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wymagana była jedynie zmiana aktu założycielskiego;

II. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zakwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem;

III. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia, z którego nie wynika dlaczego zmiana nazwy szkoły nie może odbyć się na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz błędne uzasadnienie stanowiska organu w oparciu o przywołaną przez niego linię orzeczniczą.

Zdaniem skarżącej podejmując uchwałę o zmianie nazwy szkoły Rada Miejska w Brzozowie miała na uwadze jedynie poszerzenie oferty programowej o oddział dwujęzyczny, co było z resztą zgodne z wolą lokalnych środowisk pedagogicznych oraz rodziców uczniów, nie zaś dokonanie zmian w zakresie dotychczas prowadzonej działalności przez Gimnazjum nr 1. Z wnioskiem o utworzenie oddziału dwujęzycznego w placówce wystąpił Dyrektor Gimnazjum nr 1 w Brzozowie i treść pism jego autorstwa świadczyła jednoznacznie o chęci utworzenia klasy dwujęzycznej. W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi przejaw ograniczania możliwości rozwoju społeczności lokalnej, a przede wszystkim młodzieży uczącej się i to wbrew przepisom obowiązującego prawa. Tym bardziej, że w innych rejonach kraju w obiegu prawnym funkcjonują uchwały o treści tożsamej z uchwałą uchyloną przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym (tu skarżąca wskazała uchwały rad gminy z województwa mazowieckiego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy państwowe i samorządowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w ustawie, co oznacza, że brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania uznać należy za równoznaczny z zakazem tego działania. Skoro zatem uregulowania ustawy o systemie oświaty nie zawierają przepisów określających wprost procedurę zmiany nazwy szkoły, przekształcenie takie jest oczywiście dopuszczalne pod warunkiem jednakże, że odbywa się ono na uregulowanych ustawowo podstawach prawnych, tj. w trybie przewidzianym art. 59 ust. 6 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brzozowie o zmianie nazwy gimnazjum, zarzucając podjęcie jej z naruszeniem art. 59 ust. 6 i ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Art. 59 w ust. 1-5 reguluje likwidację szkoły publicznej. Może być ona być zlikwidowana (poza pewnymi wyjątkami) z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Istotnym warunkiem likwidacji szkoły jest zawiadomienie przez organ prowadzący co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W przypadku szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego konieczne jest też zasięgnięcie opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w kwestii jej likwidacji (art. 59 ust. 2).

Art. 59 w ust. 6 stanowi, że ww. uregulowania stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły.

Wojewoda wskazuje, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Brzozowie dokonała w istocie przekształcenia szkoły. Odwołuje się do art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który określa podstawy prawnoustrojowe szkoły – wskazane w akcie założycielskim – typ, nazwę i siedzibę. Wskazuje, że typy szkół zostały wymienione w art. 9 ust. 1, a wśród nich trzyletnie gimnazjum. Pojęcie "rodzaju" szkoły nie zostało co prawda wyjaśnione w ustawie o systemie oświaty, jednakże należy rozumieć przez to cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, wskazane w art. 2 ustawy, jak np. wśród gimnazjów – gimnazja dwujęzyczne oraz z oddziałami dwujęzycznymi.

Za przekształcenie organ nadzoru uznaje w związku z tym zmianę istotnego elementu aktu założycielskiego, jakim jest rodzaj szkoły.

Gmina Brzozów kwestionuje pogląd, że podjęta przez Radę Miejską uchwała stanowi przekształcenie szkoły, do którego stosuje się długotrwałą procedurę.

Wbrew twierdzeniom Wojewody badaną uchwałą nie dokonano bowiem "przekształcenia" czyli "zmiany czegoś". Zamiarem Rady było jedynie poszerzenie oferty edukacyjnej istniejącego gimnazjum o dodatkowy oddział dwujęzyczny, zgodnie z wolą rodziców uczniów i środowiska pedagogicznego, bez wprowadzania jakichkolwiek zmian w zakresie dotychczas prowadzonej działalności przez Gimnazjum nr 1 w Brzozowie.

Z akt sprawy wynika, że w Gimnazjum nr 1 w Brzozowie, którego dotyczy unieważniona przez Wojewodę uchwała, istnieje 14 oddziałów. Zmiana nazwy szkoły związana jest z utworzeniem dodatkowego oddziału dwujęzycznego, co stanowić będzie niewątpliwie poszerzenie oferty programowej szkoły i dotyczyć będzie jedynie części uczniów, którzy podejmą naukę w takim oddziale oraz ich nauczycieli. W żaden sposób nie będzie oddziaływać na pozostałą część uczniów, ich rodziców i nauczycieli.

Słusznie zatem wywodzi skarżąca, że taka zmiana oferty programowej nie stanowi przekształcenia szkoły, o jakim mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Brak legalnej definicji "przekształcenia szkoły" oraz konstrukcja art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nakazującego stosować odpowiednio przepisy regulujące likwidację szkoły w przypadku jej przekształcenia, przemawiają za takim rozumieniem istoty przekształcenia, która wpływa na przedmiot prowadzonej działalności, zmieniając go istotnie lub ograniczając. W wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 2475/13 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przekształceniem szkoły są takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej przez nią działalności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, uznając jednocześnie, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała o zmianie nazwy szkoły tego rodzaju zmian organizacyjnych nie spowodowała.

Należy również zwrócić uwagę, ze przytaczany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dotyczy innego stanu faktycznego - przeniesienia siedziby szkoły poprzez zmianę jej adresu. Tego rodzaju zmiana, rodząca skutki w zakresie praw i obowiązków uczniów i nauczycieli i stanowiąca "przekształcenie" szkoły nie może być utożsamiana ze zmianą nazwy szkoły spowodowaną utworzeniem dodatkowego oddziału dwujęzycznego.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego zarzucając istotne naruszenie prawa polegające na braku zastosowania procedury wynikającej z art. 59 ust. 1-5 w zw. z ust. 6 ustawy o systemie oświaty – narusza te przepisy prawa materialnego..

W związku z powyższym Sąd w oparciu o art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony skarżącej.