Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 468/22 w sprawie ze skargi S. Sp. j. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr 4/p/2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. j. w W. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 468/22, oddalił skargę S. Sp. j. w W. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego (organ, Zarząd) z dnia 26 lipca 2022 r., nr 4/p/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu wraz z należnymi odsetkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Pismem procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p) w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki przyznane skarżącemu zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu tj. niezgodnie z § 15 ust 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz sekcją 6.5.2 pkt 11 w zw. z sekcją 6.5.2. pkt 8 i 10 wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez rozpoczęcie realizacji projektu przed zawarciem umowy o dofinansowanie, pomimo braku przesłanki dotyczącej specyfiki projektu, co spowodowało zaniechania opublikowanie zapytania ofertowego w Bazie Konkurencyjności i tym samym doprowadziło do ograniczenia zasady uczciwej konkurencyjności podczas gdy beneficjent nie naruszył ww. norm ponieważ:

• rozpoczęcie przez beneficjenta projektu przed podpisaniem umowy o dofinansowanie uzasadnione było specyfiką projektu polegająca na realizowaniu przez ten sam podmiot 1) projektu instalacji fotowoltaicznej 2) oraz jego dostawie i montażu, a zatem cały projekt był nierozerwalną całością,

• beneficjent był w trakcie realizacji projektu, a warunki konkursu o dofinansowanie pozwalały na finansowanie projektów będących w toku.

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy skarżący nie naruszył przepisów, które uzasadniałby nałożenie korekty finansowej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie przyjęto, że przepis art. 151 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne podniesienie naruszenia tego przepisu w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6003/21).

Zarzut zawarty w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. bez powiązania z przepisem administracyjnego prawa materialnego lub procesowego. Tym samym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego również nie jest zasadny. Wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w tym zarzucie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 - pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Zauważyć należy, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zapisy § 3 ust. 2 oraz § 1 pkt 53 Umowy o dofinansowanie potwierdzają, że skarżący kasacyjnie był zobowiązany do ścisłego przestrzegania zasad udzielania zamówień w ramach realizowanego Projektu, od czego uzależnione było zaakceptowanie przez IZ wydatków na jego realizację. WSA trafnie również wskazał, że przystąpienie do Konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez skarżącego kasacyjnie postanowień Regulaminu (§ 1 pkt 3 Regulaminu). Zatem skarżący kasacyjnie zaakceptował także wymienione w Regulaminie Wytyczne (§ 1 pkt 8). Zaś w § 16 Regulaminu przyjęto, że kwalifikowalność wydatków podlega ocenie zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności w ramach Osi Priorytetowej Efektywność Energetyczna oraz zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniach wskazanych w § 6 ust. 5 Regulaminu.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z rozdziału 6.5.2 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków wynika, że beneficjent zobowiązany jest przygotować i przeprowadzić postępowanie o udzielenie i zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej 50 000 zł netto (bez podatku od towarów i usług) w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje na drodze zastosowania przepisów Ustawy Pzp lub zasady konkurencyjności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący kasacyjnie nie był podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy Pzp. Natomiast wartość zamówienia na wykonanie elektrowni fotowoltaicznej przekraczała kwotę 50 000 zł netto. Skarżący kasacyjnie przy wyborze wykonawcy zamówienia winien był zatem kierować się regułami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu i zasadami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków z dnia 19 września 2016 r., obowiązującymi w dniu wszczęcia postępowania o zamówienie, tj. 2 lutego 2017 r.

W myśl pkt 8 Podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy upublicznić zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami, o których mowa w pkt 10 lub 11. Stosownie do pkt 10 Wytycznych, upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu w Bazie Konkurencyjności. Jest to podstawowa reguła obowiązująca przy realizacji projektu dofinansowanego ze środków unijnych. Wyjątek od zasady publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Bazie Konkurencyjności został określony w pkt 11 Podrozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, który stanowi, że w przypadku gdy ze względu na specyfikę projektu podmiot rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w celu upublicznienia zapytania ofertowego powinien wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje co najmniej trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia oraz upublicznić to zapytanie co najmniej na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę lub innej stronie internetowej wskazanej przez właściwą instytucję.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów i co zasady jest ona zbieżna ze stanowiskiem skarżącego co do wykładni tych przepisów. Natomiast istota sporu w rozpoznawanej sprawie to ocena czy skarżący kasacyjnie z uwagi na specyfikę realizowanego Projektu mógł skorzystać z trybu określonego w pkt 8 w zw. z pkt 11 Podrozdziału 6.5.2. Bezspornym jest bowiem, że skarżący kasacyjnie przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia na zasadach określonych w pkt 11 Podrozdziału 6.5.2. Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków jeszcze przed zawarciem z IZ umowy o dofinansowanie projektu.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że ocena czy w przypadku Projektu skarżącego kasacyjnie spełniony został wymóg "specyfiki projektu" nie jest kwestią wykładni przepisów, lecz kwestią ustaleń faktycznych i prawidłowości ich oceny. W rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że organ prawidłowo ocenił, że specyfika Projektu nie wymagała rozpoczęcia jego realizacji przed podpisaniem Umowy o dofinansowanie. Skarżący kasacyjnie nie był zatem uprawniony do odstąpienia od zastosowania zasady konkurencyjności i rezygnacji z upublicznienia zapytania ofertowego w Bazie konkurencyjności. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było bowiem przestrzeganie zasad regulujących dopłaty unijne, m.in. tych wynikających z Wytycznych i ww. Umowy. Ustaleń tych skarżący kasacyjnie w złożonej skardze kasacyjnie nie podważył. Jak bowiem wyżej wskazano, podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny. Jednocześnie przypomnieć należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie.

W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.