II OSK 305/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-11	
Data wpływu	2011-02-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Solarski
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 458/10	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153, art. 183, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 11 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 458/10 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 458/10, oddalił skargę C. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał C. S. - inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu balkonu i wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] w W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robot budowlanych.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie adresata i w tym zakresie nakazał wykonanie obowiązków C. M.. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek M. Z., R. C. i R. K. w dniu 19 września 2000 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania balkonu i wymiany okien w mieszkaniu nr [...] przy ul. O. [...] w W. Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB potwierdzono zasadność zgłoszenia, ustalając jednocześnie że roboty budowlane zostały wykonane po 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nakazał inwestorowi – C. S., doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz dostarczenie 3 egzemplarzy dokumentacji powykonawczej wybudowanego balkonu i wymienionej stolarki okiennej w terminie do 31 stycznia 2001 r. Wobec bezskutecznego upływu powyższego terminu ten sam organ wydał dnia [...] lipca 2006 r. decyzję, którą nałożył na inwestorkę nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego przedmiotowego budynku poprzez rozbiórkę balkonu oraz przywrócenie poprzednich otworów okiennych i podziału stolarki okiennej w lokalu nr [...]. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi C. S. wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 765/06, uchylił jednak ww. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] grudnia 2000 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku, przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowych samowolnie wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania, w dniu 3 stycznia 2008 r., po zawiadomieniu stron, przeprowadzono dowód z oględzin. Właścicielka przedmiotowego lokalu C. S. była nieobecna, uniemożliwiając tym samym dostęp do lokalu. Na podstawie oględzin z zewnątrz budynku stwierdzono, że w poziomie III kondygnacji (poddasza) budynku mieszkalnego ul. O. [...], gdzie znajduje się przedmiotowy lokal, wykonane zostały samowolne roboty budowlane polegające na budowie balkonu o konstrukcji drewnianej oraz wymianie okien na plastik o podziale i wymiarach odmiennych od analogicznego okna istniejącego na samym poziomie na południowej elewacji budynku. Na elewacji widoczna jest pionowa rysa od balkonu. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono stosowny protokół oraz dokumentację fotograficzną. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Na powyższe postanowienie C. S. wniosła zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji a WSA we Wrocławiu wyrokiem dnia 4 marca 2009 r. oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego.

W dniu 16 marca 2009 r. inwestorka dostarczyła kopie oceny (opinii) technicznej powykonawczej balkonu z września 2008 r. oraz opinię techniczną powykonawczą robót remontowo-budowlanych z dnia 14 kwietnia 2003 r., sporządzone przez mgr inż. W. C.. W opinii technicznej powykonawczej robót remontowo-budowlanych wyjaśniono, że balkon wykonano zgodnie z opracowanym przez mgr inż. W. K. projektem budowlanym, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że balkon może być bezpiecznie eksploatowany pod warunkiem, że będzie przeznaczony jedynie na pobyt ludzi. Ponadto oświadczono, że roboty budowlane związane z powiększeniem otworu i wymianą stolarki okiennej nie spowodowały zmiany istniejącej stateczności ścian. W ocenie technicznej powykonawczej balkonu wyjaśniono natomiast, że rysa występująca w tynku w rejonie balkonu nie powiększa się i nie może być skutkiem przeciążenia od sił obciążających balkon.

W celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego (ustalenia czy wykonane roboty budowlane nie spowodowały nieprawidłowości w budynku), organ I instancji przesłuchał W. C.. Podczas przesłuchania, świadek oświadczył, że w czasie przeprowadzonych przez siebie oględzin nie stwierdził pęknięcia ściany w przedmiotowym budynku, a rysa tynku w okolicy balkonu nie powstała na skutek jego wykonania. Ponadto wyjaśnił, że wykonał obliczenia nośności balkonu i bezpieczeństwa konstrukcji, z których wynika, że wszystkie warunki zostały spełnione. Według świadka wykonane roboty budowlane nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku.

Z uwagi na samowolne wykonanie ww. robót oraz na fakt, że przedmiotowy budynek znajduje się na osiedlu B., które jako zespół urbanistyczny jest wpisany do Rejestru Zabytków miasta W. organ uznał za zasadne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane mogą być zaakceptowane przez służby konserwatorskie. Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił, że balkon w poziomie poddasza wykonany został bez uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a forma balkonu nie uzyskałaby jego pozytywnej opinii.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że nawet w przypadku nielegalnie wykonanych robót i pomimo posiadania informacji o negatywnej dla inwestora opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków nie można pozbawić inwestora możliwości ochrony swoich uprawnień, uznał za zasadne nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie kontrolowanych robót. W efekcie wydał decyzję z dnia [...] października 2009 r., którą nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w przedmiotowym lokalu, z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej. W odpowiedzi C. S. złożyła pismo w którym wyjaśnia, że na przełomie 1998 i 1999 roku otrzymała ustną zgodę poprzednich współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych (obecni współwłaściciele budynku takiej zgody nie wyrażają). Do pisma dołączono kopie wykazu właścicieli i władających przedmiotowym budynkiem z dnia 5 grudnia 2000 r., kopię pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 listopada 2009 r. oraz kopię wyroku WSA (sygn. akt II SA/Wr 2366/03) w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu.

Dnia 20 listopada 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków (skierowane do C. S.) z informacją, że odnośnie do przedmiotowych robót budowlanych wydana została negatywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz, że warunkiem udzielenia pozwolenia na prace przy zabytkach jest posiadanie tytułu prawnego do zabytku, a strona nie posiada zgody współwłaścicieli budynku. Ponadto strona nie uzyskała pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującego wybudowanie balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w ww. lokalu z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej, co świadczy o niewykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2009 r.

W takim stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał C. S. doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez: demontaż samowolnie wybudowanego balkonu (usytuowanego po stronie południowej przedmiotowego budynku), przywrócenie poprzednich wymiarów otworu okiennego w lokalu nr [...] (obecnie drzwi balkonowych), podziału stolarki okiennej oraz odtworzenie elewacji w miejscach zdemontowanych elementów budynku.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie - organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co powoduje konieczność zastosowania wobec inwestora procedury naprawczej. Następnie organ odwoławczy przytoczył okoliczności poprzedzające wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało stosownie do właściwej podstawy prawnej a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej. Z uwagi jednak na niewłaściwe wskazanie adresata obowiązków, organ odwoławczy korzystając z możliwości reformacyjnych przyznanych mu przez dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał wykonanie obowiązków C. M..

W skardze na powyższą decyzję C. M. wskazała, że wykonała wszelkie polecenia i nakazy PINB. Kontrolowana inwestycja jest zgodna ze sztuką budowlaną, bezpieczna i estetyczna. Funkcjonuje bezawaryjnie od 12 lat. Skarżąca przyznaje, że spóźniła się o miesiąc w doręczeniu projektu budowlanego, ale nie ponosi za ten fakt winy. Zarzuca, że cała elewacja budynku jest w złym stanie. Wskazała ponadto, że wykonany minibalkonik pozwala jej korzystać z kąpieli słonecznych, co wpływa korzystnie na jej stan zdrowia.

W piśmie przygotowawczym z dnia 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi dodał, że kwestionowanemu orzeczeniu zarzuca naruszenie: art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków; art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 765/06, uprzednio zapadłym w sprawie; art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą w toku postępowania administracyjnego obowiązku wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej, w przedmiotowym lokalu, z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki, podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków nie posiada kompetencji do wydania pozwolenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz orzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w dacie realizacji inwestycji Prawo budowlane nie przewidywało ochrony obszarów wpisanych do rejestru zabytków, co organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić w toku prowadzonego postępowania. Budując balkon w ok. 1998 r. skarżąca nie mogła przewidzieć zmiany prawa za 5 lat. Ponadto organ niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępując legalnie inwestorka powinna uzyskać przed realizacją zamierzenia inwestycyjnego zgodę konserwatora zabytków na planowane przedsięwzięcie. Zdaniem strony orzekające w sprawie obecnie organy zignorowały pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA (II SA/Wr 765/06), w którym podniesiono, że skład orzekający sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. Na koniec skarżąca podniosła, że realizacja nałożonego przez organ obowiązku jest niemożliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestniczka postępowania w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że skarżąca nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Pozostali współwłaściciele nie wyrażali i nie wyrażają zgody na inwestycję. Sytuacja inwestora, który samowolnie wykonał roboty budowlane nie może być korzystniejsza od sytuacji podmiotu, który wykonywał wszystko legalnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organy nadzoru budowlanego, w przypadku prowadzenia postępowania w zakresie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, nie mają możliwości orzekać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje jak należy postępować w sytuacji stwierdzenia wykonania robót budowlanych wykonanych bez ich uprzedniej akceptacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Najistotniejszą okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] października 2009 r., pozostającą w obrocie prawnym, nałożono na inwestorkę obowiązek wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w przedmiotowym lokalu z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej. Obowiązek ten nie został przez zobowiązaną wykonany. Skutkiem zaistniałej okoliczności nie mogło być inne orzeczenie organu nadzoru budowlanego, niż nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się z zarzutami, jakoby skarżone orzeczenie stanowiło naruszenie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych określenie "do stanu zgodnego z prawem" oznacza stan prawny aktualnie obowiązujący.

Sąd nie podzielił także poglądu, jakoby organy nie zastosowały się do wytycznych sądu, rozpoznającego sprawę uprzednio. Jak wynika z akt sprawy, wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku organ stopnia podstawowego wydał w sprawie postanowienie w trybie art. 81c Prawa budowlanego i to postanowienie było przedmiotem kontroli sądu, który skargę prawomocnie oddalił. Natomiast jeśli chodzi o kwestię dalszą rozważań sądu w zakresie obowiązków, jakie organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora robót budowlanych, to należy podkreślić, że sąd wskazał jednoznacznie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, upoważniał organ jedynie do nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, na dzień orzekania w niniejszej sprawie treść przepisu art. 51 uległa znaczącej zmianie, bowiem ustawodawca zobowiązał organy do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tym samym poszerzając kompetencje organów nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ponadto w świetle jednoznacznego poglądu, zaprezentowanego w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wcześniej natomiast wskazano, w sprawie nastąpiła zmiana stosowanego przez nadzór budowlany przepisu. Skoro zatem ustawodawca posługuje się bardzo pojemnym pojęciem "czynność", to w tym pojemnym wyrażeniu mieści się także uzyskanie pozwolenia na inwestycję konserwatora zabytków.

Ponadto w ocenie Sądu nie ma także racji skarżąca podnosząc, że w poprzednio obwiązującym stanie prawnym zgoda organu konserwatorskiego na roboty budowlane nie była by potrzebna. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Akta administracyjne wskazują jednoznacznie, że Osiedle B. – jako zespół urbanistyczny, zostało w całości wpisane do rejestru zabytków, a konserwator zabytków zajął jednoznaczne stanowisko, że nigdy na inwestycję znacząco ingerującą w elewację budynku nie wyraziłby i nie wyraził zgody. W efekcie wykonane roboty budowlane nie mogły zostać zalegalizowane, a w sprawie nie mogła zapaść inna, niż nakazująca przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego decyzja administracyjna.

Skargą kasacyjną C. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2009 r., obowiązku wykonania określonej czynności, polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej przedmiotowym w lokalu z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej, podczas gdy obowiązek uzyskania takiej decyzji nie jest określoną czynnością lub robotą budowlaną w rozumieniu przepisu, a nadto Miejski Konserwator Zabytków nie posiada kompetencji do wydania takiego pozwolenia. Nałożenie ww. obowiązku zostało zaaprobowane przez WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku;

2) przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 765/06, uprzednio zapadłym w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia według norm przepisanych.

Skarżąca zwróciła uwagę na mogące pojawić się przy rozpoznaniu niniejszej sprawy zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, korespondujące z jej zarzutem nr 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nałożenie przez organ w toku postępowania legalizacyjnego obowiązku uzyskania decyzji konserwatorskiej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nakłada w drodze decyzji, na stronę, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nałożenie decyzją obowiązku uzyskania innej decyzji, zdaniem skarżącej, nie mieści się w ustawowym terminie wykonania określonych czynności. W ocenie skarżącej, po nowelizacji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane termin "określone czynności" nie uległ rozszerzeniu lecz zawężeniu. Skoro bowiem w wyniku nowelizacji dokonanej w roku 2003 ustawodawca zamienił termin "określone czynności", terminem "określone czynności lub roboty budowlane", przy czym przed nowelizacją oczywistym było, iż "roboty budowlane" wchodzą w zakres pojęciowy terminu "określone czynności", to wyłączając "roboty budowlane" z terminu "określone czynności", ustawodawca zawęził zakres tego pojęcia. Na gruncie ustawy przed nowelizacją, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, pojęcie "określone czynności" dotyczyło jedynie czynności faktycznych - w żadnym wypadku nie odnosiło się do wydania decyzji administracyjnych. Na gruncie regulacji po nowelizacji pojęcie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności należy rozumieć tak samo z tym tylko zastrzeżeniem, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych znajduje swoje umocowanie wprost w przepisie, nie zaś jak dotychczas - poprzez wykładnię pojęcia "określone czynności". Gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć zakres kompetencji organów administracji w toku procedury legalizacyjnej, bez wątpienia uczyniłby to wprost, sięgając po szersze znaczeniowo pojęcie, a nie korzystał z tego samego terminu znanego i wypełnionego poprzez orzecznictwo. Ponadto oceny podobnej do wyżej zaprezentowanego stanowiska dokonał uprzednio orzekający w sprawie Sąd. Rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie zostały zatem wydane z naruszeniem związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. – zarówno bowiem organy administracji jak i Sąd I instancji zignorowały rozważania prawne poczynione przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 765/06.

Skarżąca wskazała również, że pomimo opisanej wyżej wadliwości określenia nałożonego obowiązku, starała się decyzję zrealizować - wnioskowała pismem z dnia 9 listopada 2009 r. o wydanie przez MKZ przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że nie leży w jego kompetencji wydawanie pozwoleń - legalizacji samowoli budowlanych. Organ ten dostrzegł zatem, iż wobec enumeratywnie wymienionych prac wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie istnieje możliwość wydania pozwolenia na prace już wykonane. Takie stanowisko prowadzi, zdaniem skarżącej, do konstatacji, że nie istnieje możliwość nałożenia na nią, w toku postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonane w ramach samowoli budowlanej prace. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że organ konserwatorski powinien wydać decyzję w toku procedury legalizacyjnej, skarżąca nie może ponosić konsekwencji niewłaściwego działania (zaniechania) MKZ, który wyraźnie odmówił rozpoznania sprawy, twierdząc iż nie ma kompetencji do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia i oceny Sądu I instancji była legalność wydanych przez organy obu instancji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji nakazujących doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2009r.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają natomiast w istocie do zakwestionowania ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2009r. zobowiązującej inwestora do wykonania określonych w niej obowiązków.

Stąd zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2009 r., obowiązku wykonania określonej czynności, polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej przedmiotowym w lokalu z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej - nie może być uwzględniony.

Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że C. M. nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] października 2009 r., obowiązku wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w przedmiotowym lokalu z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Trafnie podkreśla Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istotne w sprawie jest to, że powyższa decyzja z dnia [...] października 2009 r. stała się ostateczna, gdyż nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania i nie została wzruszona zarówno w administracyjnym toku instancji, jak również w żadnym z kodeksowych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Pozostaje zatem w obrocie prawnym i wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Podejmowanie obecnie próby podważenia zasadności nałożenia określonych w niej obowiązków na inwestora nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Polemika z zasadnością tego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest ostateczna i skarżąca nie podjęła żadnych prób wzruszenia tej decyzji w trybach nadzwyczajnych jest bezprzedmiotowa.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Z gramatycznej wykładni tego jednoznacznego - jak to trafnie podkreśla Sąd pierwszej instancji - w swej treści przepisu wynika, że niewykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

Skoro zatem w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, której adresat nie wykonał nałożonego w niej obowiązku, istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego decyzji nakazującej doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez: demontaż samowolnie wybudowanego balkonu (usytuowanego po stronie południowej przedmiotowego budynku), przywrócenie poprzednich wymiarów otworu okiennego w lokalu nr [...] (obecnie drzwi balkonowych), podziału stolarki okiennej oraz odtworzenie elewacji w miejscach zdemontowanych elementów budynku.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie.

Z tych samych względów chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu skarżący odnosi bowiem również do pozostającej w obrocie prawnym, prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2009r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, który odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że wobec istotnej zmiany treści przepisu art. 51 Prawa budowlanego bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania mógł być wyłączony.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.