Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Piotr Fronc Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę nr XLII/261/2022 Rady Gminy Lanckorona, z dnia 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Skawinki I" na ternie gminy Lanckorona postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej H. Spółka z o.o. z siedzibą w S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

II SA/Kr 620/23

UZASADNIENIE

H. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca") wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") skargę na uchwałę nr XLII/261/2022 Rady Gminy Lanckorona z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Skawinki I" na terenie gminy Lanckorona (dalej: "mpzp"). Skarżąca zaskarżyła uchwałę w całości, zarzucając jej:

1) istotne naruszenie trybu sporządzania mpzp, tj.:

a) art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 6 lit. a i b w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") przez zaniechanie wystąpienia o opinię organu nadzoru geologicznego oraz zaniechanie dokonania wymaganych uzgodnień z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu oraz organem nadzoru górniczego;

b) art. 17 pkt 12, 13 i 14 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez wójta uwag wniesionych do projektu planu miejscowego w przepisanym terminie oraz nieprzedstawienie przez wójta radzie gminy listy uwag wraz z projektem uchwały;

c) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie przez organy gminy, że uwagi wniesione do projektu mpzp stanowią wniosek o zmianę planu, czego skutkiem był brak ich rozpoznania w toku procedury planistycznej;

2) istotne naruszenie zasad sporządzania mpzp, tj.:

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia przed uchwaleniem mpzp jego zgodności z uchwałą nr V/29/2019 Rady Gminy Lanckorona z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona (dalej: "suikzp");

b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak merytorycznego rozstrzygnięcia przez radę gminy uwag wniesionych do projektu mpzp;

c) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie mpzp sprzecznego z treścią suikzp;

d) art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 33 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak podjęcia uchwały w przedmiocie aktualności studium i planów miejscowych;

e) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie przez organy gminy w toku procedury planistycznej prawa własności i wolności działalności gospodarczej;

f) art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie w tekście mpzp elementów wskazanych w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

g) art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu sporządzonego przez wójta i podjęcie uchwały co do projektu planu sporządzonego w nieodpowiedniej skali;

h) art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633, dalej: "p.g.g.") oraz art. 72 ust. 1 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej: "p.o.ś.") przez naruszenie zasady ochrony złoża i zasady racjonalnego gospodarowania złożem przejawiające się m.in. w nieujawnieniu w mpzp udokumentowanego złoża pod nazwą "Skawinki";

i) art. 87 zd. 2 Konstytucji RP przez ustanowienie w mpzp zakazu rozbudowy cmentarza w Radziszowie (znajdującego się na terenie Gminy Skawina) w stronę rzeki Skawinka wbrew przepisom o właściwości organów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem położonych w Skawinkach, gmina Lanckorona, powiat wadowicki, województwo małopolskie, nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca przytoczyła art. 7 p.g.g. i wskazała, że interesuje ją wykup bądź wydzierżawienie pozostałej części udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "Skawinki" w kat. C1 (powierzchnia powyżej 2 ha) po otrzymaniu od marszałka województwa koncesji na wydobywanie kopalin, o której mowa w art. 22 ust. 4 p.g.g.. Jak podała skarżąca, wskazane nieruchomości są objęte zakresem zaskarżonego mpzp i stanowią część tego złoża. Skarżąca przypomniała, że dokumentację geologiczną złoża zatwierdził Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 28 marca 2013 r. (SR-IX.7427.5.2012.RŁ). Skarżąca przytoczyła art. 95, art. 96 i art. 104 p.g.g. i wskazała, że złoże w suikzp ujawnił dopiero Wojewoda Małopolski zarządzeniem zastępczym z dnia 2 lutego 2016 r. (WN-II.4131.1.3.2016/ZZ). W ocenie skarżącej organy gminy od lat próbują blokować uzgodnienia koncesyjne swoimi aktami planistycznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 738/19, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 247/22).

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), względnie o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu mpzp, albowiem na obszarze, którego dotyczy mpzp, nie są zlokalizowane i ujawnione żadne złoża piaskowców, a nadto nie znajdują się tam żadne nieruchomości, których właścicielem lub posiadaczem byłaby skarżąca. Celem mpzp było rozstrzygnięcie planistyczne w zakresie ściśle określonego obszaru, na którym zlokalizowano tereny mieszkaniowe, a poprzednio tereny sportowe. Do wyłożonego do publicznego wglądu projektu mpzp nie wpłynęły żadne uwagi. Co prawda skarżąca po upływie terminu zgłosiła uwagi, jednakże nie dotyczyły one zagospodarowania nieruchomości na obszarze mpzp, toteż zostały potraktowane jako nowy wniosek o zmianę planu miejscowego w innym obszarze.

Pismem z dnia 5 lipca 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę, natomiast pismami z dnia 9 i 12 lipca 2023 r. złożonymi na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów i rozszerzyła zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Zgodnie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie wyżej wskazanej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., II OSK 605/23, naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia, ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Zdaniem sądu, skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu jej skargi.

Interes prawny to rzeczywista, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04).

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c.

W orzecznictwie występuje też pogląd, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Jak podkreśla się, naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem, wynika ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla kształtowania prawa sąsiedzkiego, co wynika z art. 144 K.c. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem tego planu, będą musieli znosić ten sposób wykorzystania. Kryterium wykonywania prawa własności, który zakłada powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, o którym mowa w art. 144 K.c. nie mogą być bowiem ustalane bez uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 472/21; postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r., II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo). Dotyczy to jednak stosunków sąsiedzkich, a nie jakichkolwiek stosunków prawnych czy wynikających z czynności faktycznych czy prawnych dokonywanych przez podmioty, nie objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważa, że nie tylko żadna z dziewiętnastu działek ewidencyjnych wymienionych przez skarżącą nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały, ale żadna z nich nawet nie przylega do terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Tymczasem prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie podmioty, których zapisy tego prawa naruszają ich prawo własności (użytkowania wieczystego), choćby, jak mowa wyżej, byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego planu. Interes, jaki wykazuje skarżąca spółka, ma zatem charakter faktyczny, a nie prawny. Nie daje on jej zatem prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.