II SA/Go 10/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-05	
Data wpływu	2020-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Sławomir Pauter /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1507; art. 104 ust. 1-4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K.S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę tytułem opłaty za pobyt C.R. w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. w kwocie 7459,18 zł, ustalonych w drodze ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; oraz za okres od dnia [...] lutego 2018 r. do [...] maja 2019 r. w kwocie 13793,76 zł, zmienionych decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...].

1.1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że K.S. jest córką C.R., który od dnia [...] sierpnia 2017 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszona przez C.R., ustalona na podstawie odrębnej decyzji nie pokrywa pełnego kosztu utrzymania w DPS. Do uzupełnienia brakującej opłaty zobowiązany jest małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Zgodnie z art 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (teks jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) organ I instancji ustalił odpłatność wobec pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt C.R. w DPS na podstawie odrębnych decyzji. W związku z tym, że K.S. należy do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności za pobyt ojca Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w drodze ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] ustaliła opłatę w wysokości po 1353,70 zł miesięcznie oraz za 16 dni pobytu w sierpniu 2017 r. w kwocie 690,68 zł. Wysokość tej opłaty została zmieniona od dnia 1 lutego 2018 r. na kwotę po 862,11 zł miesięcznie, na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]. Zmiana wysokości opłaty nastąpiła w związku ze zmianą w sytuacji rodzinnej strony.

Strona nie wywiązała się z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt C.R. w Domu Pomocy Społecznej, w związku z powyższym dniu 4 czerwca 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zwrotu opłaty zastępczo poniesionej przez Gminę. Ustalono, że gmina w okresie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] maja 2019 r. wniosła zastępczo odpłatność za K.S. w łącznej wysokości 21252,94 zł. W związku z powyższym, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1, art 61 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej konieczne stało się wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości kwot wniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt C.R. w Domu Pomocy Społecznej oraz zobowiązanie strony do zwrotu tych kwot w wyznaczonym terminie.

1.2. Od powyższej decyzji organu I instancji strona, działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 100 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a), przez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania pomimo uzasadnionego wniosku skarżącej, umotywowanego przez wzgląd na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 77/19) i oczekiwanie na rozpatrzenie skargi kasacyjnej od tego wyroku oraz ze względu na szeroko rozumiane zasady współżycia społecznego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez dowolne i błędne przyjęcie, że K.S. powinna pokryć koszty pobytu C.R. w DPS, podczas gdy wniosek taki jest przedwczesny z uwagi na oczekiwanie na rozpatrzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 77/19) oraz nie uwzględnienie faktu, że tymczasowe poniesienie przez skarżącą opłaty w wysokości 21252,94 zł, przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, narazi ją na brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb jej samej oraz jej córki.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, że od decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobytu ojca w Domu Pomocy Społecznej wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. oddalił skargę. Od wyroku tego skarżąca w dniu 16 maja 2019 r. wniosła skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie.

1.3. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło materiał dowodowy sprawy o wszystkie decyzje ustalające odpłatność K.S. za pobyt C.R. w domu pomocy społecznej. Podtrzymując ustalony przez organ I instancji stan faktyczny Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Po przytoczeniu treści art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 i 3 tej ustawy organ wskazał, że w sprawie istnieje skonkretyzowany i zindywidualizowany ustawowy obowiązek strony do ponoszenia przedmiotowych opłat wynikający z ostatecznych decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz [...] czerwca 2018 r. określających wysokość opłat obciążających stronę za pobyt jej ojca w DPS. Wobec braku wpłat strony i pokrycia przypadającej na nią części opłat zastępczo uiszczanych przez gminę, zaszły podstawy do wydania decyzji o zwrocie.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, że organ I instancji bezzasadnie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę wskazano, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego a decyzja wydana w tej sprawie jest ostateczna. Do wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę nakładów z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wystarczające było ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia tej odpłatności oraz czy strona się z niego wywiązywała, co zostało w sprawie wykazane.

3. W skardze wniesionej do tutejszego sądu, z zachowaniem terminu i warunków formalnych, przeciwko całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] strona skarżąca domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...]. Obu decyzjom zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przez nierozważenie przez organ I instancji zasadności odstąpienia od żądania zwrotu opłaty od skarżącej w związku z jej trudną sytuacją finansową oraz rodzinną;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie.

W skardze zawarto też wniosek o "zwrócenie się do Ośrodka Pomocy Społecznej o nadesłanie akt o sygn. [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt C.R. w DPS oraz akt o sygn. [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w tych aktach na okoliczność trudnej sytuacji finansowej skarżącej oraz jej relacji rodzinnych z C.R..

W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte.

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

6. Ocena legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wymaga przesądzenia kwestii źródła obowiązku ponoszenia przez stronę opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz stanu faktycznego ustalonego prawidłowo ostatecznymi decyzjami administracyjnymi z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz [...] czerwca 2018 r. Wójt Gminy ustalił stronie skarżącej wysokość i czasokres opłaty za pobyt C.R. w Domu Pomocy Społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Decyzje te zindywidualizowały przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej.

Kolegium prawidłowo oceniło charakter decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i trafnie przyjęło, że w takiej sytuacji w niniejszym postępowaniu nie podlegają badaniu: zasada ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie). W tym też zakresie decyzja jest zgodna z prawem.

Kwestia, o której mowa była przede wszystkim w odwołaniu, a dotycząca ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z zaskarżeniem przez stronę decyzji Kolegium z dnia [...] października 2018 r. odmawiającej K.S. całkowitego zwolnienia od ponoszenia odpłatności za pobyt jej ojca w DPS, jest już prawomocnie wyjaśniona, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie I OSK 1618/19 oddalił skargę kasacyjną K.S. od wyroku tutejszego sądu z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Go 77/19 oddalającego skargę strony na wskazaną decyzję Kolegium.

7. Powodem uwzględnienia skargi są uchybienia zaakcentowane w skardze, a dotyczące pominięcia przez organy obu instancji prowadzące sprawę obowiązku zbadania okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w tym przepisie, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Regulacja ta, choć zamieszczona w odrębnym ustępie, stosowana jest w razie złożenia wniosku przez stronę w ramach postępowania w przedmiocie zwrotu opłat ponoszonych zastępczo przez gminę. Zgodnie zatem z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Zastosowanie dobrodziejstwa przewidzianego wskazanym przepisem można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 19933/18, CBOSA i powołane tam poglądy).

Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyroki WSA w Poznaniu z 14 lipca 2016 r., II SA/Po 285/16 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 czerwca 2016 r., II SA/Bd 175/16, CBOSA; zob. również I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2017, tezy do art. 104).

8. Podkreślić należy, że prowadzone i prawomocne już postępowanie dotyczące zwolnienia strony z opłaty za pobyt jej ojca w DPS dotyczyło przesłanek, o których mowa w art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej, które to przesłanki są zupełnie różne, od przesłanek określonych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, na który powołuje się strona w niniejszej sprawie. Dlatego wynik sprawy II SA/Go 77/19 (I OSK 1618/19) ma wpływ na zasadę zwrotu, ale nie determinuje w żadnej mierze okoliczności zwolnienia, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie zostało w ogóle przeprowadzone ani w pierwszej, ani w drugiej instancji, co należy ocenić jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ze względu na specyfikę i zakres postępowania dowodowego dotyczącego wskazanego zakresu celowe było zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji.

W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną dotyczącą prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 104 ust. 1 do 3 ustawy o pomocy społecznej oraz konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w kierunku zbadania przesłanek, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Z tych też względów sąd nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze, gdyż jest to kompetencja organów administracyjnych.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono, w oparciu o złożony wniosek, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.