Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w postępowaniu odwoławczym I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania D. G. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 maja 2022 r. znak IR-III.7821.9.2017.4; II. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz D. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

D. G. w dniu [...] kwietnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2022 r. znak [...], orzekającej w pkt I o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. nr [...] z [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej Nr [...] O.-Z., odcinek M.-P. oraz przy drodze powiatowej Nr [...] M.-O., odcinek P.-O." w zakresie działki nr. ewid. [...], arkusz [...], obręb M., gmina O., w pkt II o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty O. z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt III o umorzeniu postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie Ministra do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 50.000 zł i zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. D. G. wskazał, że oczekuje na rozstrzygnięcie swojego odwołania już 19 miesięcy, przy czym nawet ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odwołanie D. G. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2022 r. zostało rozpoznane decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r.

Organ odwoławczy wskazał, że po złożeniu przez D. G. odwołania od decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2022 r., pismem z 12 lipca 2022 r. wezwano Wojewodę W. do przesłania brakującej stosownej dokumentacji, jednocześnie wskazując, że sprawa nie zostanie zakończona zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. i wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy na 15 września 2022 r. W piśmie z 15 września 2022 r. Minister wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 listopada 2022 r., w kolejnym piśmie - z 16 listopada 2022 r. - wyznaczono termin do dnia 31 stycznia 2023 r. W piśmie z 31 stycznia 2023 r. Minister wyznaczył ostateczny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 marca 2023 r. Pismem z 24 marca 2023 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2023 r., następnie w piśmie z 19 lipca 2023 r. wyznaczono termin do dnia 29 września 2023 r. W piśmie z 16 października 2023 r. Minister wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2023 r., zaś w piśmie z 1 grudnia 2023 r. wyznaczył termin do dnia 31 stycznia 2024 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że pomimo iż przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ zauważył, że działając na podstawie art. 36 k.p.a. informował skarżącego o wyznaczanych nowych terminach załatwienia sprawy, każdorazowo pouczając również o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., z którego to uprawnienia skarżący skorzystał dopiero w dniu 23 października 2023 r. Jak wskazano, po wpływie ponaglenia organ podjął działania i ostatecznie wydał w dniu 5 czerwca 2024 r. decyzję kończącą postępowanie prowadzone na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania.

Minister podkreślił, że prowadzi m.in. postępowania odwoławcze w sprawach decyzji wydanych w zakresie priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych zlokalizowanych na terenie całego kraju. Czas reakcji organu po wpływie sprawy jest zatem szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w tzw. specustawach przewidział szczególny termin na rozpatrzenie odwołań, bowiem wydanie przez Ministra decyzji ostatecznej w tego rodzaju sprawach umożliwia np. wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji, czy też wywiera skutki prawne w zakresie stanu własnościowego nieruchomości i ich podziału, zatwierdzonego decyzją organu I instancji. Organ w pierwszej kolejności rozpatruje zatem ww. postępowania odwoławcze, których sprawne zakończenie znacząco wpływa na sytuację właścicieli działek przejętych pod realizację inwestycji publicznych.

Minister wskazał, że konieczność rozpatrywania licznych spraw odwoławczych związanych z realizacją celu publicznego, a przy tym obszerność i stopień skomplikowania tych postępowań, wpłynęły na brak podjęcia przez organ odwoławczy natychmiastowych działań mających na celu zakończenie przedmiotowej sprawy, dotyczącej trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 k.p.a. Minister podkreślił przy tym braki kadrowe po stronie organu.

Zdaniem Ministra z uwagi na powyższe okoliczności oraz fakt, że w dniu 5 czerwca 2024 r. organ wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), z których wynika, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w zakresie rozpoznania odwołania D. G. od decyzji Wojewody W. z [...] maja 2022 r. Skarga została wniesiona w dniu 30 kwietnia 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła w dniu 6 maja 2024 r. Przed wniesieniem skargi D. G. wypełnił wynikający z art. 53 ustawy wymóg, składając stosowne ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii.

Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (...):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W związku ze złożeniem skargi na bezczynność organu zauważyć trzeba, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, bądź w terminie przedłużonym w oparciu o art. 36 Kodeksu, organ, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, przy czym sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

W niniejszej sprawie postępowanie przed Ministrem Rozwoju i Technologii zostało zainicjowane złożeniem przez D. G. odwołania od decyzji Wojewody W. z [...] maja 2022 r. Odwołanie złożone za pośrednictwem Wojewody W. zostało przekazane przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r. i wpłynęło do Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 24 czerwca 2022 r.

Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, na podstawie art. 36 k.p.a. - po raz pierwszy zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2022 r. poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy - do 15 września 2022 r., zaś po raz ostatni pismem z 1 grudnia 2023 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2024 r. Bezsporne jest, że zarówno w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również w terminach wyznaczanych przez Ministra (ośmiokrotnie) w trybie art. 36 k.p.a., sprawa nie została przez organ załatwiona. Minister dopuścił się zatem bezczynności w rozpoznaniu odwołania, wobec czego orzeczono, jak w pkt II wyroku.

Postępowanie w sprawie zostało zakończone w dniu 5 czerwca 2024 r. wydaniem przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji znak DLI-III.7621.41.2022.SC, którą organ uchylił decyzję Wojewody W. z [...] maja 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister rozpoznał zatem odwołanie złożone przez D. G., co nastąpiło już po wniesieniu skargi. Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania D. G. od ww. decyzji Wojewody W. (pkt I wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności sprawy, uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Orzekając w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż bezczynność czy przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r. sygn. III OSK 495/21, z 27 lipca 2017 r. sygn. I OSK 823/19, z 11 lutego 2020 r. sygn. II OSK 2546/19, z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2015 r. sygn. IV SAB/Po 19/15).

Zauważyć wobec tego trzeba, że Minister Rozwoju i Technologii prowadził postępowanie zainicjowane odwołaniem D. G. od dnia 24 czerwca 2022 r. (w tej dacie odwołanie wpłynęło do Ministra) aż do dnia 5 czerwca 2024 r., kiedy to wydał decyzję kończącą postępowanie. Analiza akt sprawy wskazuje ponadto, że w okresie od wpływu odwołania do dnia wydania decyzji poza wystąpieniem pismem z 12 lipca 2022 r. do Wojewody W. o dostarczenie dowodów potwierdzających obwieszczenie o wydaniu decyzji z [...] maja 2022 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy O. i poza ośmiokrotnym wyznaczaniem (na podstawie art. 36 k.p.a.) nowego terminu załatwienia sprawy organ nie podejmował innych czynności.

Na ocenę rażącego charakteru bezczynności Ministra wpłynęła również okoliczność, że do szybkiego zakończenia sprawy nie zmotywowało organu ani złożenie przez skarżącego ponaglenia (data wpływu – 23 października 2023 r.), ani wniesienie przez niego skargi (6 maja 2024 r.) na bezczynność organu. Od dnia wpływu ponaglenia do organu do wydania decyzji (5 czerwca 2024 r.) upłynęło jeszcze ponad 7 miesięcy, od dnia wpływu skargi - prawie miesiąc.

Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie dwa lata), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Taka zwłoka nie znajdowała uzasadnienia ani w samym charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Argumentacja organu wskazująca na trudności kadrowe, dużą liczbę prowadzonych spraw czy wydawanie decyzji w sprawach dotyczących priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych zlokalizowanych na terenie całego kraju, nie stanowi okoliczności wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności.

Sąd uznał, że z uwagi na tak znaczną i niewątpliwą bezczynność organu wystąpiła nie tylko podstawa do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Główną funkcją grzywny, o której mowa w powołanym przepisie, jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy, przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak również prewencyjny charakter grzywny. Ma ona służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości w innych postępowaniach. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, biorąc pod uwagę rażący charakter bezczynności organu, że zasadne jest wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych (pkt III wyroku), w celu zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji niepodejmowania czynności w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

Jednocześnie wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wa 48/19, WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r. III SAB/Gl 220/19, WSA w Kielcach z 13 września 2023 r. II SAB/Ke 80/23). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania w innych postępowaniach. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji celu dyscyplinowania organu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa to stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność - zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej, a w szczególności za przyznaniem jej w wysokości określonej w skardze, wobec czego orzeczono, jak w pkt IV wyroku. W ocenie Sądu cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny. Wniosek skarżącego dotyczący przyznania od organu sumy pieniężnej nie został ponadto poparty jakimkolwiek uzasadnieniem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt V wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (100 zł).