Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 50/21 w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 50/21 oddalił skargę M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. M. M. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w [...] w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. B. w R., biegnących w pionie kuchni lokali mieszkalnych nr [...] i podłączenia do niego urządzeń grzewczych spalinowych, jak również stanu technicznego przewodów kominowych w pionie łazienek mieszkań nr [...] i wc lokalu nr [...].

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, wysokość której pozostawiono uznaniu Sądu.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazano, że skarżąca szukając aktywnie ochrony swoich praw wnosiła liczne skargi i wnioski procesowe. Wywoływały one konieczność wypożyczania akt sprawy. Utrudniać to mogło PINB w [...] niezakłócone prowadzenia postępowania, dalekie było jednak od uniemożliwienia tego. Wskazano, że postępowanie zainicjowane zostało formalnie w dniu 24 lutego 2020 r., w rzeczywistości strona wystąpiła do organu z wnioskiem jeszcze w 2019 r. PINB najpierw odmówił wszczęcia, a następnie umorzył postępowanie - żadne z tych orzeczeń nie miało merytorycznego charakteru. Strona podniosła, że postępowanie prowadzone jest ponad rok, jego ostatni etap (kilkumiesięczny) obejmuje zaledwie parę czynności o stosunkowo prostym charakterze, strona nie jest zawiadamiana o terminie jego zakończenia, a wreszcie sam przedmiot postępowania ulega rozszerzeniu o kwestie związane z wentylacją łazienki skarżącej, stanowiąc wręcz przeciwko niej zarzut.

W odpowiedzi na skargę, PINB wskazał, że nie dopuścił się w postępowaniu zarzucanej przewlekłości. Zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie powstała z przyczyn zależnych od organu, ale w dużej mierze na skutek szeregu powtarzalnych działań podjętych przez samą skarżącą, która upatrując prawdy w swoich wyobrażeniach o stanie faktycznym sprawy, nadużywała wielokrotnie swoich gwarancji procesowych, utrudniając organowi prowadzenie postępowania i terminowe załatwienie sprawy. Opisane przyczyny zwłoki w prowadzeniu postępowania z całą pewnością należy potraktować jako przyczyny niezależne od organu oraz te powstałe z winy skarżącej, o których mowa art. 35 § 5 k.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. M. na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak zauważył Sąd I instancji, zarówno k.p.a., jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy nie można abstrahować od jej charakteru. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że nie można w przedmiotowej sprawie zarzucić PINB przewlekłości postępowania. Sąd zwrócił uwagę na postawę strony w toku postępowania, która składała szereg skarg, zastrzeżeń oraz wniosków. Organy obu instancji są zaś zobligowane do rozpoznania wnoszonych pism, co często wiązało się z przesyłaniem akt do organu wyższej instancji. Strona kwestionowała też protokoły kontroli. Sąd podkreślił, że WINB, rozpoznając skargi strony na działania PINB, nie dopatrzył się znamion przewlekłości w działaniach tego organu. W ocenie Sądu działania podejmowane przez organ w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania były prawidłowe i wynikały z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ działał wnikliwie, dążąc do ustalenia kompletnego stanu faktycznego oraz zgromadzenia materiału dowodowego. Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, mając na uwadze również wielość wniosków i pism strony, Sąd uznał, że postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ podejmował czynności celem wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie do rozszerzenia przez organ przedmiotu prowadzonego postępowania, Sąd wskazał, że w dniu 24 lutego 2020 r. PINB w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. B. w R., biegnących w pionie kuchni lokali mieszkalnych nr [...] i podłączenia do niego urządzeń grzewczych spalinowych, jak również stanu technicznego przewodów kominowych biegnących w pionie łazienek mieszkań nr [...] i wc lokalu nr [...]. W związku z powyższym jednoznacznie niniejsze postępowanie obejmuje również badanie stanu technicznego przewodów kominowych biegnących w pionie łazienek, w tym w łazience mieszkania należącego do skarżącej. Tym samym nie doszło tu do rozszerzenia przedmiotu prowadzonego postępowania.

Reasumując, oceniając przebieg kwestionowanego postępowania Sąd uznał, że jego długość w pełni znajduje uzasadnienie w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. To prawda, że postępowanie w sprawie toczy się już przez dłuższy okres, ale niemożliwość jego zakończenia nie leży obecnie po stronie organu, bowiem to strona nie udostępniła lokalu w celu sprawdzenia usunięcia przez skarżącą stwierdzonych nieprawidłowości. Przeprowadzenie tych czynności jest zaś niezbędne dla zakończenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w dacie wniesienia skargi do Sądu PINB w [...] prowadził postępowanie przewlekle.

Od powyższego wyroku M. M. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na nieuprawnione uznanie, iż PINB w [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ ten nie stosował przepisów postępowania administracyjnego w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art. 12 § 2 k.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania sprawy, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej, co winno skutkować uznaniem przewlekłości postępowania i uwzględnieniem skargi jako zasadnej, a ponadto stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej;

2. art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi także z uwagi na niedostrzeżenie, że PINB w [...] doprowadził do przewlekłości postępowania odstępując od obowiązku zawiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, również z ewentualnych przyczyn od niego niezależnych, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisów k.p.a. winno zapewnić stronie co najmniej wiedzę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy;

3. art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi także z uwagi na uznanie, że przepisy k.p.a. nie zawierają definicji legalnej przewlekłości postępowania, podczas gdy takową można w nich odnaleźć, a przez to nieuprawnione uznanie, że PINB w [...] przepisów tych nie naruszył, podczas gdy sposób prowadzenia postępowania przez organ wypełniał hipotezę art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 4 zd. drugie k.p.a. poprzez oddalenie skargi także z uwagi na niedostrzeżenie, że PINB w [...] doprowadził do przewlekłości postępowania odstępując od orzekania przy wykorzystaniu odpisów akt, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu k.p.a. winno pozwolić na zakończenie postępowania administracyjnego w terminie niezbędnym do załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, M. M. - na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; ewentualnie - w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. - "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". W literaturze podkreśla się, że wyrażona w powyższym przepisie zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu publicznego oraz interesu jednostki (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 78). Realizację zawartej w art. 12 k.p.a. zasady gwarantują przepisy określające termin załatwienia sprawy oraz środki prawne służące do obrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej. Stosownie więc do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. - "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki" (§ 1). "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§3).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi złożonej przez M. M. było przewlekłe prowadzenie przez PINB w [...] postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. B. w R.. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle tego przepisu przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 449/21 - publ. w CBOSA). Inaczej mówiąc przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20; z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17 - publ. w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dość wnikliwie ocenił sposób procedowania organu nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. B. w R.. Tymczasem czynności organów nie tylko nie były podejmowane w odpowiednio szybkim odstępie czasu, ale i nie zmierzały do końcowego załatwienia sprawy. Pomimo, że problem dotyczący przewodów kominowych był sygnalizowany przez skarżącą już w styczniu 2019 r., to formalne wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło dopiero w lutym 2020 r. W szczególności po decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji - działań organu nadzoru budowlanego nie można ocenić jako podejmowanych w celu szybkiego załatwienia sprawy. Celem przykładu można wskazać, że pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. PINB w [...] wezwał skarżącą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do dnia 30 marca 2021 r., która to czynność została oceniona jako wadliwa przez WINB, ponieważ organ powinien był wydać w tej sprawie podlegającą egzekucji decyzję administracyjną.

Odnosząc się z kolei do argumentów PINB w [...], że zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie powstała z przyczyn zależnych od organu, lecz na skutek wielokrotnego nadużywania przez skarżącą swoich gwarancji procesowych należy natomiast zauważyć, że w przypadku składania przez stronę w toku postępowania środków prawnych, w tym ponagleń w trybie art. 37 k.p.a., które przekazywane są do organu wyższej instancji wraz z odpisami akt sprawy, niewątpliwe brak posiadania tychże akt będzie miał również wpływ na ocenę, czy doszło do przewlekłości. Organ administracji publicznej, którego ponaglenie dotyczy, ma bowiem obowiązek zabezpieczyć sobie możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien przed przekazaniem akt sprawy sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych stanowi bezczynność (por. wyroki NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99; z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11; z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 1345/16 - publ. w CBOSA).

W takich okolicznościach rozpoznawanej sprawy podejmowanych przez PINB w [...] czynności w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. B. w R. nie można ocenić jako efektywnych i zmierzających do szybkiego załatwienia tej sprawy. Wprawdzie nie można także organowi nadzoru budowlanego skutecznie zarzucić braku działań w sprawie, to jednak z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, i które nie prowadzą do merytorycznego zakończenia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje bowiem także wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie, pomimo podejmowanych przez PINB w [...] czynności, sprawa dotycząca stanu technicznego przewodów kominowych nie została jednak załatwiona w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane. Przedstawionych wyżej uchybień nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dlatego skargę kasacyjną M. M. należało uwzględnić. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji powinien jeszcze raz wnikliwie przeanalizować sposób procedowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, aby ocenić, czy doszło w niej istotnie do przewlekłości, a w konsekwencji orzec o ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.