{\rtf1\ansi\ansicpg1252
\deff0{\fonttbl{\f0\froman\fcharset0 Times New Roman;}{\f1\froman\fcharset0 Helvetica;}{\f2\froman\fcharset0 Arial;}{\f3\froman\fcharset0 unknown;}}
{\colortbl\red0\green0\blue0;\red255\green255\blue255;\red192\green192\blue192;}
{\stylesheet 
{\style\s1 \ql\fi0\li0\ri0\f2\fs32\b\cf0 heading 1;}
{\style\s2 \ql\fi0\li0\ri0\f2\fs28\b\i\cf0 heading 2;}
{\style\s3 \ql\fi0\li0\ri0\f2\fs26\b\cf0 heading 3;}
{\style\s0 \ql\fi0\li0\ri0\f2\fs24\cf0 Normal;}
}
{\*\listtable
}
{\*\listoverridetable
}
{\info}
\paperw11907\paperh16840\margl1440\margr1120\margt1720\margb1440
{\footer \pard\plain\s0\ql\fi0\li0\ri0\plain\f0 2026-04-15 03:33\par
}{\header \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trqc\trgaph10\trpaddl0\trpaddr0\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrt\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7630
\cellx7630\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrt\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1716
\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f0 Centralna Baza Orzecze\u324? S\u261?d\u243?w Administracyjnych
\cell\pard\plain\intbl\s0\qr\fi0\li0\ri0\plain\f0 Str \f3{\field{\*\fldinst PAGE}{\fldrslt  }}\f0  / \f3{\field{\*\fldinst NUMPAGES \\* Arabic}{\fldrslt 1 }}
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trqc\trgaph10\trpaddl0\trpaddr0\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrt\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7630
\cellx7630\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrt\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1716
\cellx9346\row
\pard}\pgwsxn11907\pghsxn16840
\marglsxn1440\margrsxn1120\margtsxn1720\margbsxn1440\pard\plain\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs24\b I OPS 1/23 - Uchwa\u322?a\b0\par
\par\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw30\brdrcf0
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw30\brdrcf0
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Data orzeczenia\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 2024-04-10
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw30\brdrcf0
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw30\brdrcf0
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Data wp\u322?ywu\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 2023-02-06
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b S\u261?d\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 Naczelny S\u261?d Administracyjny
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b S\u281?dziowie\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 Jerzy Siegie\u324? /przewodnicz\u261?cy/
\par Jolanta Rudnicka
\par Ma\u322?gorzata Masternak - Kubiak
\par Marek Stojanowski
\par Marian Wolanin /sprawozdawca/
\par Monika Nowicka /sprawozdawca/
\par Tamara Dzie\u322?akowska
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Symbol z opisem\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 6076 Sprawy obj\u281?te dekretem o gruntach warszawskich
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Has\u322?a tematyczne\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 Inne
\par Nieruchomo\u347?ci
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Tre\u347?\u263? wyniku\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 Podj\u281?to uchwa\u322?\u281?
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Powo\u322?ane przepisy\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 Dz.U. 1945 nr 50 poz 279; art. 7; Dekret z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy.
\par Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks post\u281?powania administracyjnego - t.j.
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Publikacja w u.z.o.\b0
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18 ONSAiWSA Nr 3/2024, poz. 28
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Tezy\b0
\par\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs22 Stronie umowy przelewu wierzytelno\u347?ci okre\u347?lonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks post\u281?powanie ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa u\u380?ytkowania wieczystego w post\u281?powaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powo\u322?anego dekretu.
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Sentencja\b0
\par\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs22 I OPS 1/23 UCHWA\u321?A Warszawa, dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny S\u261?d Administracyjny w sk\u322?adzie: Przewodnicz\u261?cy: S\u281?dzia NSA Jerzy Siegie\u324? S\u281?dziowie NSA: Marian Wolanin (sprawozdawca) Monika Nowicka (wsp\u243?\u322?sprawozdawca) Tamara Dzie\u322?akowska Ma\u322?gorzata Masternak \u8211? Kubiak Jolanta Rudnicka Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent s\u281?dziego Izabela Kucharczyk-Szczerba przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej P. O. po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Og\u243?lnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 lutego 2023 r., znak IV.7004.5.2023.MC o podj\u281?cie przez sk\u322?ad siedmiu s\u281?dzi\u243?w Naczelnego S\u261?du Administracyjnego na podstawie art. 264 \u167? 2 w zwi\u261?zku z art. 15 \u167? 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. \u8211? Prawo o post\u281?powaniu przed s\u261?dami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) uchwa\u322?y maj\u261?cej na celu wyja\u347?nienie: "Czy nabywcy roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. \u8211? Kodeks post\u281?powania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu?" podj\u261?\u322? nast\u281?puj\u261?c\u261? uchwa\u322?\u281?: "Stronie umowy przelewu wierzytelno\u347?ci okre\u347?lonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks post\u281?powania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa u\u380?ytkowania wieczystego w post\u281?powaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powo\u322?anego dekretu."
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs18\b Uzasadnienie\b0
\par\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain\f1\fs22 1. Wnioskiem z 6 lutego 2023 r., znak IV.7004.5.2023.MC, na podstawie art. 264 \u167? 2 w zw. z art. 15 \u167? 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o post\u281?powaniu przed s\u261?dami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej ppsa, Rzecznik Praw Obywatelskich wyst\u261?pi\u322? o podj\u281?cie uchwa\u322?y maj\u261?cej na celu wyja\u347?nienie: "Czy nabywcy roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, ze zm.) przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks post\u281?powania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu?".
\par 
\par W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wyja\u347?ni\u322?, \u380?e w ostatnim czasie w orzecznictwie s\u261?d\u243?w administracyjnych ujawni\u322?a si\u281? rozbie\u380?no\u347?\u263? na tle wyk\u322?adni art. 7 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy, polegaj\u261?ca na r\u243?\u380?nej ocenie skuteczno\u347?ci zbycia roszczenia o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego opartego na tym przepisie. W ocenie Rzecznika rozbie\u380?no\u347?\u263? ta prowadzi do aprobaty \u8211? b\u261?d\u378? zanegowania \u8211? istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. po stronie nabywcy takiego roszczenia, a tym samym \u8211? do skrajnie odmiennych ocen, czy organ dekretowy mo\u380?e wyda\u263? na rzecz nabywcy decyzj\u281? uwzgl\u281?dniaj\u261?c\u261? wniosek i ustanawiaj\u261?c\u261? prawo u\u380?ytkowania wieczystego, czy te\u380? nie. W szczeg\u243?lno\u347?ci w\u261?tpliwo\u347?ci pojawi\u322?y si\u281? na tle oceny, czy w post\u281?powaniu administracyjnym o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu beneficjentem decyzji \u8211? zatem i stron\u261? post\u281?powania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. \u8211? mo\u380?e by\u263? wy\u322?\u261?cznie dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel b\u261?d\u378? jego nast\u281?pca pod tytu\u322?em og\u243?lnym (spadkobierca wzgl\u281?dnie nabywca spadku), czy tak\u380?e nast\u281?pca singularny, wchodz\u261?cy w sytuacj\u281? prawn\u261? poprzednika nie co do og\u243?\u322?u jego praw maj\u261?tkowych, ale jedynie co do praw niekt\u243?rych, wyszczeg\u243?lnionych w tre\u347?ci czynno\u347?ci prawnej b\u281?d\u261?cej podstaw\u261? ich zbycia.
\par 
\par Wed\u322?ug Rzecznika Praw Obywatelskich, na tym tle mo\u380?na wyr\u243?\u380?ni\u263? dwa wiod\u261?ce stanowiska orzecznicze. Wedle pierwszego z nich, kt\u243?re wykszta\u322?ci\u322?o si\u281? najwcze\u347?niej, prawo do zg\u322?oszenia wniosku o przyznanie prawa u\u380?ytkowania wieczystego, jako roszczenie maj\u261?tkowe, ma charakter zbywalny, a zatem mo\u380?e by\u263? skutecznie, tak\u380?e w sferze prawa administracyjnego \u8211? przeniesione na inn\u261? osob\u281? w drodze czynno\u347?ci cywilnoprawnej, np. sprzeda\u380?y. Uprawnienie takie ma charakter w istocie swojej (materialnie) cywilny \u8211? a jedynie formalnie administracyjny \u8211? zatem mo\u380?e by\u263? przedmiotem obrotu na zasadach og\u243?lnych. Taki pogl\u261?d, w odniesieniu do wyk\u322?adni art. 7 dekretu warszawskiego, wprost wypowiedzia\u322? Naczelny S\u261?d Administracyjny m. in. w wyrokach: z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz z 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojew\u243?dzki S\u261?d Administracyjny w Warszawie m. in. w wyrokach: z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 pa\u378?dziernika 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19. Skuteczno\u347?\u263? wst\u261?pienia nabywcy roszczenia do post\u281?powania dekretowego, na zasadzie art. 30 \u167? 4 k.p.a., potwierdzi\u322? te\u380? (aczkolwiek bez szerszego uzasadnienia) Naczelny S\u261?d Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99.
\par 
\par Rzecznik Praw Obywatelskich zwr\u243?ci\u322? uwag\u281?, \u380?e bardziej wnikliwa analiza stan\u243?w faktycznych w powo\u322?anych wy\u380?ej wyrokach prowadzi do wniosku, \u380?e w wi\u281?kszo\u347?ci przedmiotem obrotu w tych sprawach nie by\u322?y roszczenia jako takie, ale z regu\u322?y \u8211? "nieruchomo\u347?ci" obj\u281?te dzia\u322?aniem dekretu, \u322?\u261?cznie ze zwi\u261?zanymi z nimi prawami i roszczeniami. Ze wzgl\u281?du na fakt, \u380?e za\u322?o\u380?ona w art. 1 dekretu warszawskiego komunalizacja grunt\u243?w wprost wy\u322?\u261?czy\u322?a je z obrotu cywilnego, przedmiotem um\u243?w mog\u322?y by\u263? jedynie same budynki (wzgl\u281?dnie wyodr\u281?bnione lokale), stanowi\u261?ce do czasu rozpoznania wniosku dekretowego odr\u281?bny od gruntu przedmiot w\u322?asno\u347?ci. Wynika\u322?o to z art. 5 dekretu, zgodnie z kt\u243?rym budynki oraz inne przedmioty, znajduj\u261?ce si\u281? na gruntach, przechodz\u261?cych na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m. st. Warszawy, pozostawa\u322?y w\u322?asno\u347?ci\u261? dotychczasowych w\u322?a\u347?cicieli, o ile przepisy szczeg\u243?lne nie stanowi\u322?y inaczej.
\par 
\par W reprezentatywnym dla tego stanowiska wyroku z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11, przyj\u281?to, \u380?e prawo do ustanowienia u\u380?ytkowania wieczystego na gruncie obj\u281?tym dekretem warszawskim jest prawem zbywalnym. Sk\u322?ad orzekaj\u261?cy stwierdzi\u322? przy tym, \u380?e pomimo zbywalnego charakteru nie mo\u380?e ono jednak by\u263? przedmiotem "samodzielnego" obrotu cywilnoprawnego, w oderwaniu od prawa w\u322?asno\u347?ci budynk\u243?w posadowionych na takim gruncie. Powy\u380?sze zastrze\u380?enie jest o tyle istotne, \u380?e w kontrolowanej sprawie byli w\u322?a\u347?ciciele z\u322?o\u380?yli w terminie ustawowym wniosek o ustanowienie prawa w\u322?asno\u347?ci czasowej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, ale zarazem na gruncie tym znajdowa\u322? si\u281? przedwojenny budynek mieszkalny, kt\u243?ry spe\u322?nia\u322? przes\u322?anki art. 5 dekretu i stanowi\u322? odr\u281?bn\u261? od gruntu nieruchomo\u347?\u263? uregulowan\u261? w ksi\u281?dze wieczystej. Zdaniem NSA, uznanie, \u380?e prawo do ustanowienia u\u380?ytkowania wieczystego, wynikaj\u261?ce z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie jest zwi\u261?zane z w\u322?asno\u347?ci\u261? budynk\u243?w, o kt\u243?rych mowa w art. 5 dekretu \u8211? a wi\u281?c mo\u380?e by\u263? zbyte bez jednoczesnego rozporz\u261?dzenia budynkiem posadowionym na gruncie \u8211? doprowadzi\u322?oby do sytuacji niedopuszczalnej z punktu widzenia art. 235 \u167? 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z kt\u243?rym w\u322?asno\u347?\u263? budynk\u243?w jest prawem zwi\u261?zanym z u\u380?ytkowaniem wieczystym, jak r\u243?wnie\u380? art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo\u347?ciami, kt\u243?ry stanowi, \u380?e oddanie zabudowanej nieruchomo\u347?ci w u\u380?ytkowanie wieczyste poci\u261?ga za sob\u261? konieczno\u347?\u263? sprzeda\u380?y budynk\u243?w po\u322?o\u380?onych na tej nieruchomo\u347?ci. Mianowicie prowadzi\u322?oby to do sytuacji, w kt\u243?rej po uwzgl\u281?dnieniu wniosku kto inny stawa\u322?by si\u281? u\u380?ytkownikiem wieczystym gruntu, a kto inny pozostawa\u322?by w\u322?a\u347?cicielem budynk\u243?w znajduj\u261?cych si\u281? na tym gruncie. Obowi\u261?zuj\u261?ce przepisy prawa \u8211? w tym przepisy dekretu warszawskiego \u8211? nale\u380?y wi\u281?c interpretowa\u263? w spos\u243?b wykluczaj\u261?cy mo\u380?liwo\u347?\u263? powstania powy\u380?szej, niezgodnej z prawem, sytuacji.
\par 
\par Wymaga podkre\u347?lenia, \u380?e zbywalny charakter uprawnienia przyznanego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie budzi w\u261?tpliwo\u347?ci zar\u243?wno w orzecznictwie S\u261?du Najwy\u380?szego (wyrok SN z 16 stycznia 1952 r., sygn. akt C 650/50, niepubl., uchwa\u322?a SN z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03, opubl. OSNC 2004, nr 1, poz. 4; wyrok SN z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09; uchwa\u322?a SN z 7 maja 2009 r., sygn. III CZP 18/09, opubl. OSNC 2010/1/11), jak i Trybuna\u322?u Konstytucyjnego (wyrok z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, publ. OTK-A 2016/66). Za zbywalnym charakterem przedmiotowego uprawnienia opowiadaj\u261? si\u281? r\u243?wnie\u380? przedstawiciele doktryny prawniczej (np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzier\u380?awy (prawo zabudowy) [w:] Rewindykacja grunt\u243?w warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. Ciep\u322?a, R. M. Sarbi\u324?ski, K. Sobczyk-Sarbi\u324?ska, 5.2.2. Legitymacja czynna [w:] H. Ciep\u322?a, R. M. Sarbi\u324?ski, K. Sobczyk-Sarbi\u324?ska, Roszczenia przys\u322?uguj\u261?ce by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom tzw. grunt\u243?w warszawskich. Spos\u243?b ich dochodzenia w post\u281?powaniu administracyjnym i s\u261?dowym, Warszawa 2013; \u321?. Bernatowicz, IV. Og\u243?lne problemy reprywatyzacji w \u347?wietle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszcze\u324? [w:] Reprywatyzacja na przyk\u322?adzie grunt\u243?w warszawskich, Warszawa 2015).
\par 
\par Przeciwne stanowisko orzecznicze neguje skuteczno\u347?\u263? \u8211? w post\u281?powaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego \u8211? nast\u281?pstwa singularnego. Oznacza to, \u380?e ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego ra\u380?\u261?co narusza prawo, dlatego jest niedopuszczalne.
\par 
\par Taki pogl\u261?d zosta\u322? wyra\u380?ony w czterech wyrokach Naczelnego S\u261?du Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., o sygn. akt: I OSK 2875/20; I OSK 2034/20; I OSK 707/20 oraz I OSK 1717/20, a tak\u380?e w dw\u243?ch wyrokach tego S\u261?du z 6 pa\u378?dziernika 2022 r., o sygn. akt: I OSK 999/21 oraz I OSK 1578/21, z uzasadnieniem zawartym w tych orzeczeniach.
\par 
\par Podstawowe znaczenie dla tej linii orzeczniczej, jak wskaza\u322? Rzecznik Praw Obywatelskich, posiada fundamentalna zasada prawa administracyjnego, w \u347?wietle kt\u243?rej \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego z art. 28 k.p.a. mo\u380?e by\u263? norma prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, a nie skutki czynno\u347?ci cywilnoprawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako \u378?r\u243?d\u322?o interesu prawnego, wysuwa si\u281? powszechnie obowi\u261?zuj\u261?ca norma prawna reglamentuj\u261?ca zakres i tre\u347?\u263? tego interesu. Pogl\u261?d ten jest konsekwentnie podtrzymywany we wsp\u243?\u322?czesnym orzecznictwie s\u261?dowoadministracyjnym. Jest on tak\u380?e wynikiem wieloletniej doktryny prawa publicznego, akcentuj\u261?cej odr\u281?bno\u347?ci aksjologiczne prawa administracyjnego wobec prawa cywilnego. Dotyczy to zw\u322?aszcza charakteru norm (bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cych, nie podlegaj\u261?cych modyfikacji) oraz specyfiki stosunku administracyjnoprawnego (jednostronnego i \u347?ci\u347?le zwi\u261?zanego z w\u322?adczymi kompetencjami organ\u243?w sprawuj\u261?cych administracj\u281?, co w konsekwencji wyklucza swobod\u281? dokonywania czynno\u347?ci prawnych na wz\u243?r swobody w\u322?a\u347?ciwej prawu cywilnemu). Ostatnio zosta\u322?o to potwierdzone uchwa\u322?\u261? Naczelnego S\u261?du Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w kt\u243?rej podsumowuj\u261?c dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury wprost stwierdzono, \u380?e \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, a nie skutki czynno\u347?ci prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.
\par 
\par W prezentowanym tutaj uj\u281?ciu, przepisy dekretu warszawskiego nie kreuj\u261? normy materialnoprawnej przypisuj\u261?cej stronom umowy nabycia praw i roszcze\u324? interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw okre\u347?lonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, maj\u261?cej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreuj\u261? tak\u380?e inne akty normatywne. Norma taka nie wynika r\u243?wnie\u380? z przepis\u243?w prawa cywilnego, gdy\u380? sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy nabycia praw i roszcze\u324?, nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka nie mo\u380?e bowiem modyfikowa\u263? ustawowo okre\u347?lonego podmiotowego zakresu uprawnie\u324? unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnie\u324? nie mo\u380?e by\u263? wynikiem zgodnych o\u347?wiadcze\u324? woli stron tej umowy. W rezultacie strony umowy cywilnoprawnej nie mog\u261? oczekiwa\u263?, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, \u380?e na mocy tej umowy nast\u261?pi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.
\par 
\par Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich trafny jest pogl\u261?d wyra\u380?ony w wyroku Naczelnego S\u261?du Administracyjnego o sygn. I OSK 1893/11 odno\u347?nie do prawnego zwi\u261?zania prawa u\u380?ytkowania wieczystego z prawem odr\u281?bnej w\u322?asno\u347?ci naniesie\u324?, w tym zw\u322?aszcza budynk\u243?w posadowionych na gruncie. De lege lata wi\u281?\u378? ta nale\u380?y do istoty konstrukcji prawa u\u380?ytkowania wieczystego (art. 235 K.c.), tote\u380? prawid\u322?owa wyk\u322?adnia musi uwzgl\u281?dnia\u263? konieczno\u347?\u263? jej zachowania.
\par 
\par Przepisy dekretu warszawskiego wprowadzi\u322?y wyj\u261?tek od systemowej zasady superficies solo cedit (art. 48 K.c.). Od dnia 21 listopada 1945 r. w\u322?asno\u347?\u263? budynku i w\u322?asno\u347?\u263? gruntu pod nim sta\u322?y si\u281? od siebie niezale\u380?ne, tzn. prawnie rozdzielone, ale tylko przej\u347?ciowo, bowiem do czasu rozstrzygni\u281?cia wniosku dekretowego. Z chwil\u261? zako\u324?czenia post\u281?powania dekretowego albo w\u322?a\u347?ciciel budynku uzyskiwa\u322? r\u243?wnie\u380? prawo rzeczowe do gruntu (uwzgl\u281?dnienie wniosku), albo to w\u322?a\u347?ciciel gruntu uzyskiwa\u322? pe\u322?ni\u281? praw tak\u380?e i do budynku (odmowa, niez\u322?o\u380?enie wniosku w terminie). W obu tych wypadkach stan tymczasowy ustawa\u322?, za\u347? prawa rzeczowe do gruntu i budynku zostawa\u322?y ponownie ze sob\u261? zwi\u261?zane w spos\u243?b przewidziany w systemie prawnym: przez ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego b\u261?d\u378? przez przywr\u243?cenie dzia\u322?ania zasady superficies solo cedit. W ka\u380?dym razie rozwi\u261?zaniem docelowym \u8211? koniecznym \u8211? pozostawa\u322?o prawnorzeczowe zwi\u261?zanie gruntu oraz znajduj\u261?cych si\u281? na nim naniesie\u324?. Je\u380?eli zatem dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel gruntu (obecnie b\u281?d\u261?cy wy\u322?\u261?cznie w\u322?a\u347?cicielem budynku) m\u243?g\u322? "odzyska\u263?" co najwy\u380?ej prawo u\u380?ytkowania wieczystego, a konstytutywna decyzja dekretowa dzia\u322?a wy\u322?\u261?cznie na przysz\u322?o\u347?\u263?, to do czasu jej wydania jedynym, swoistym surogatem prawa do samego gruntu pozostawa\u322?o uprawnienie do \u380?\u261?dania ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego w przysz\u322?o\u347?ci \u8211? zwi\u261?zane w spos\u243?b konieczny z w\u322?asno\u347?ci\u261? budynku. A skoro w\u322?a\u347?cicielem i budynku, i gruntu, musi by\u263? ta sama osoba, a praw w\u322?a\u347?ciciela budynku nie spos\u243?b podwa\u380?a\u263?, to istotnie jedynym prawid\u322?owym rozwi\u261?zaniem wydaje si\u281? przyj\u281?cie, \u380?e u\u380?ytkowanie wieczyste mo\u380?na ustanowi\u263? wy\u322?\u261?cznie na rzecz osoby, kt\u243?ra jest aktualnie w\u322?a\u347?cicielem budynku. Zatem opowiedzenie si\u281? za drugim z zaprezentowanych kierunk\u243?w wyk\u322?adni, wykluczaj\u261?cym skuteczno\u347?\u263? sukcesji singularnej, oznacza\u322?oby, \u380?e u\u380?ytkowanie wieczyste mo\u380?na ustanowi\u263? jedynie na rzecz dawnego w\u322?a\u347?ciciela gruntu albo jego spadkobierc\u243?w, a nie \u8211? na rzecz aktualnego w\u322?a\u347?ciciela budynku czy w\u322?a\u347?cicieli lokali stanowi\u261?cych odr\u281?bny przedmiot w\u322?asno\u347?ci, kt\u243?rzy w\u322?asno\u347?\u263? t\u281? nabyli legalnie, w prawem dopuszczalny spos\u243?b. Je\u380?eli zatem sukcesja praw rzeczowych do gruntu nast\u281?powa\u322?aby wy\u322?\u261?cznie wed\u322?ug spadkobrania, a praw do budynku (lokalu) \u8211? na zasadach og\u243?lnych, na podstawie czynno\u347?ci cywilnoprawnych inter vivos, to w rezultacie inna osoba (spadkobierca) by\u322?aby u\u380?ytkownikiem wieczystym, a inna osoba (nabywca budynku, lokalu) \u8211? (wsp\u243?\u322?)w\u322?a\u347?cicielem odr\u281?bnych od gruntu nieruchomo\u347?ci budynkowych czy lokalowych \u8211? co jest prawnie wykluczone. Decyzja uwzgl\u281?dniaj\u261?ca w takich warunkach wniosek dekretowy spadkobiercy by\u322?aby ra\u380?\u261?co sprzeczna z prawem i z pewno\u347?ci\u261? niewykonalna w spos\u243?b trwa\u322?y.
\par 
\par Co istotne, dotyczy to jednak wy\u322?\u261?cznie tych stan\u243?w faktycznych, w kt\u243?rych na nieruchomo\u347?ci, kt\u243?ra przesz\u322?a na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m. st. Warszawy, znajdowa\u322? si\u281? budynek podlegaj\u261?cy dzia\u322?aniu art. 5 dekretu, a wi\u281?c \u8211? m\u243?wi\u261?c inaczej \u8211? budynek ten istnia\u322? w rozumieniu przepis\u243?w dekretu.
\par 
\par Jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich nale\u380?y r\u243?wnie\u380? rozwa\u380?y\u263?, czy interes prawny nabywcy praw i roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu, rzeczywi\u347?cie nie wynika\u322? z norm prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego. Jakkolwiek uchwalaj\u261?c dekret warszawski \u243?wczesny prawodawca nie bra\u322? pod uwag\u281? obrotu roszczeniami czy chocia\u380?by samymi budynkami, to jednak wyk\u322?adnia art. 7 dekretu w obecnych warunkach musi uwzgl\u281?dnia\u263? zar\u243?wno szerszy kontekst faktyczny, jak i prawny jego funkcjonowania. W szczeg\u243?lno\u347?ci nie mo\u380?na traci\u263? z pola widzenia tych obowi\u261?zuj\u261?cych regulacji prawnych, w kt\u243?rych ustawodawca expressis verbis uzna\u322? skuteczno\u347?\u263? obrotu wynikaj\u261?cymi z dekretu uprawnieniami. Chodzi przede wszystkim o art. 111a u.g.n. wprowadzaj\u261?cy prawo pierwokupu m.st. Warszawy (b\u261?d\u378? Skarbu Pa\u324?stwa) w przypadku m.in. sprzeda\u380?y praw i roszcze\u324? okre\u347?lonych w dekrecie warszawskim oraz sprzeda\u380?y roszcze\u324? okre\u347?lonych w art. 214 u.g.n., jak r\u243?wnie\u380? art. 214c u.g.n. uniemo\u380?liwiaj\u261?cy oddanie gruntu w u\u380?ytkowanie wieczyste na rzecz osoby, kt\u243?ra naby\u322?a prawo lub roszczenie od kuratora reprezentuj\u261?cego osob\u281? uprawnion\u261?, ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, je\u380?eli nie by\u322?o podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepis\u243?w o dziedziczeniu, w tym przepis\u243?w dotycz\u261?cych dziedziczenia spadk\u243?w wakuj\u261?cych lub nieobj\u281?tych. Ponadto obr\u243?t roszczeniami sta\u322? si\u281? przedmiotem regulacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczeg\u243?lnych zasadach usuwania skutk\u243?w prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotycz\u261?cych nieruchomo\u347?ci warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. I tak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, Komisja Weryfikacyjna mo\u380?e stwierdzi\u263? wadliwo\u347?\u263? decyzji dekretowej (i uchyli\u263? j\u261?, stwierdzi\u263? jej niewa\u380?no\u347?\u263? b\u261?d\u378? wydanie z naruszeniem prawa) m.in. w\u243?wczas, gdy przeniesienie roszcze\u324? do nieruchomo\u347?ci warszawskiej by\u322?o ra\u380?\u261?co sprzeczne z interesem spo\u322?ecznym, w szczeg\u243?lno\u347?ci je\u380?eli nast\u261?pi\u322?o w zamian za \u347?wiadczenie wzajemne ra\u380?\u261?co niewsp\u243?\u322?mierne do warto\u347?ci nieruchomo\u347?ci warszawskiej. Z kolei w art. 31 ust. 1 pkt 2a i pkt 3 oraz ust. 1a ustawodawca przyzna\u322? Komisji Weryfikacyjnej kompetencj\u281? do na\u322?o\u380?enia obowi\u261?zku zwrotu r\u243?wnowarto\u347?ci nienale\u380?nego \u347?wiadczenia na osob\u281?, kt\u243?ra naby\u322?a prawa lub roszczenia, o kt\u243?rych mowa w art. 7 dekretu warszawskiego, a nast\u281?pnie dokona\u322?a ich zbycia lub przeniesienia pod tytu\u322?em darmym, jak r\u243?wnie\u380? na osob\u281?, kt\u243?ra naby\u322?a w z\u322?ej wierze w\u322?asno\u347?\u263? lub prawo u\u380?ytkowania wieczystego od osoby, na rzecz kt\u243?rej wydano decyzj\u281? reprywatyzacyjn\u261?. Jednocze\u347?nie art. 31 ust. 1a stanowi, \u380?e w tym ostatnim wypadku chodzi r\u243?wnie\u380? o nabycie przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.
\par 
\par Rekapituluj\u261?c t\u281? cz\u281?\u347?\u263? wniosku stwierdzono, \u380?e wprawdzie nie ulega w\u261?tpliwo\u347?ci, i\u380? ww. przepisy nie stanowi\u261? bezpo\u347?redniej podstawy materialnoprawnej \u380?\u261?dania dekretowego, gdy\u380? ta wynika z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego; niemniej jednak prawid\u322?owa wyk\u322?adnia poj\u281?cia interesu prawnego legitymuj\u261?cego do uczestnictwa w post\u281?powaniu administracyjnym w sprawie o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu, musi uwzgl\u281?dnia\u263? wyk\u322?adni\u281? systemow\u261?, a\u380?eby rezultat wnioskowania mie\u347?ci\u322? si\u281? w ramach porz\u261?dku prawnego, zw\u322?aszcza gdy chodzi o prawa rzeczowe na nieruchomo\u347?ciach.
\par 
\par Rzecznik Praw Obywatelskich podkre\u347?li\u322? ponadto, \u380?e w celu prawid\u322?owego rozstrzygni\u281?cia przedstawionych w\u261?tpliwo\u347?ci niezb\u281?dne jest odwo\u322?anie si\u281? do argumentacji maj\u261?cej swoje \u378?r\u243?d\u322?a w warto\u347?ciach i zasadach konstytucyjnych. W tym kontek\u347?cie Rzecznik powo\u322?a\u322? zasady: zaufania do prawodawcy oraz do organ\u243?w stosuj\u261?cych prawo, zasad\u281? uprawnionych oczekiwa\u324? (w kontek\u347?cie regulacji prawnomi\u281?dzynarodowych), a tak\u380?e zasad\u281? sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej.
\par 
\par W odniesieniu do pierwszej z wymienionych zasad wyja\u347?niono, powo\u322?uj\u261?c si\u281? na bogat\u261? judykatur\u281? Trybuna\u322?u Konstytucyjnego, \u380?e \u322?\u261?czy si\u281? ona z zasad\u261? pewno\u347?ci prawa (zasad\u261? bezpiecze\u324?stwa prawnego) oraz zasad\u261? ochrony praw s\u322?usznie nabytych, obejmuj\u261?c\u261? r\u243?wnie\u380? kategori\u281? tzw. ekspektatyw maksymalnie ukszta\u322?towanych. Mimo, \u380?e nie spos\u243?b jednoznacznie uzna\u263?, aby uprawnieni z dekretu posiadali tak\u261? ekspektatyw\u281?, to ochron\u281? prawn\u261? nale\u380?y jednak niew\u261?tpliwie przyzna\u263? co najmniej tzw. interesom w toku. Nie ulega w\u261?tpliwo\u347?ci, \u380?e nabywcy roszcze\u324? byli przez lata traktowani przez prawo \u8211? tj. w praktyce jego stosowania, w tym w orzecznictwie s\u261?d\u243?w administracyjnych \u8211? jako podmioty mog\u261?ce skutecznie zg\u322?asza\u263? (popiera\u263?) wnioski dekretowe. Zar\u243?wno dotychczasowa praktyka orzecznicza s\u261?d\u243?w administracyjnych, pogl\u261?dy doktryny jaki i regulacje ustawowe (w gruncie rzeczy akceptuj\u261?ce obr\u243?t roszczeniami) mog\u322?y utwierdza\u263? obywateli w przekonaniu, \u380?e taka w\u322?a\u347?nie jest tre\u347?\u263? prawa, w zaufaniu do kt\u243?rej podejmowali r\u243?\u380?nego rodzaju przedsi\u281?wzi\u281?cia. Tymczasem tre\u347?\u263? prawa rozumianego w taki spos\u243?b w ostatnim czasie uleg\u322?a istotnej zmianie i to dodatkowo zmianie zaskakuj\u261?cej podmioty, kt\u243?rych praw bezpo\u347?rednio dotyczy.
\par 
\par W kwestii zasady zaufania do organ\u243?w stosuj\u261?cych prawo Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedzia\u322? si\u281? za takim jej rozumieniem, zgodnie z kt\u243?rym obejmuje ona obowi\u261?zek lojalnego dzia\u322?ania wszystkich organ\u243?w pa\u324?stwa, w tym organ\u243?w stosuj\u261?cych prawo, zatem r\u243?wnie\u380? i s\u261?d\u243?w administracyjnych. W \u347?lad za judykatur\u261? Trybuna\u322?u Konstytucyjnego oraz Naczelnego S\u261?du Administracyjnego wskazano we wniosku, \u380?e ochronie konstytucyjnej podlega zaufanie obywateli tak\u380?e do sposobu interpretacji prawa przyjmowanej w praktyce jego stosowania przez organy pa\u324?stwa, zw\u322?aszcza gdy ta praktyka jest jednolita oraz trwa\u322?a w okre\u347?lonym czasie, a przepisy, na gruncie kt\u243?rych zosta\u322?a ona ukszta\u322?towana, nie pozwalaj\u261? na przyj\u281?cie oczywistej bezzasadno\u347?ci tej praktyki. Podkre\u347?laj\u261?c warto\u347?\u263?, jak\u261? stanowi stabilno\u347?\u263? ukszta\u322?towanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wyk\u322?adni, Rzecznik opowiedzia\u322? si\u281? za dopuszczalno\u347?ci\u261? poszukiwania \u8211? w ramach wyk\u322?adni dynamicznej \u8211? nowych tre\u347?ci tekstu prawnego zastrzegaj\u261?c jednak, \u380?e zasadniczy zwrot w praktyce stosowania prawa, jak ma to miejsce w sprawach dekretowych, wymaga\u322?by szczeg\u243?lnie dog\u322?\u281?bnego uzasadnienia oraz wszechstronnego wyja\u347?nienia wszelkich okoliczno\u347?ci uprawniaj\u261?cych do takiego w\u322?a\u347?nie rozstrzygni\u281?cia. W tym kontek\u347?cie Rzecznik zauwa\u380?y\u322?, \u380?e wyra\u380?ony w drugim ze stanowisk orzeczniczych pogl\u261?d jakoby ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszcze\u324? narusza\u322?o prawo w spos\u243?b ra\u380?\u261?cy w rozumieniu art. 156 \u167? 1 pkt 2 k.p.a., nie jest przekonuj\u261?cy. Podstawowe znaczenie dla tej oceny ma bowiem niesporne za\u322?o\u380?enie, zgodnie z kt\u243?rym w przes\u322?ance stwierdzenia niewa\u380?no\u347?ci decyzji okre\u347?lonej w art. 156 \u167? 1 pkt 2 k.p.a. nie mie\u347?ci si\u281? b\u322?\u281?dna interpretacja przepis\u243?w sk\u322?adaj\u261?cych si\u281? na podstaw\u281? prawn\u261? decyzji, czy te\u380? np. zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z mo\u380?liwych interpretacji niejednoznacznych w swej tre\u347?ci przepis\u243?w prawa \u8211? nawet w\u243?wczas, gdy zostanie ona p\u243?\u378?niej uznana za nieprawid\u322?ow\u261? albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za s\u322?uszniejsz\u261?.
\par 
\par We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podj\u281?cie uchwa\u322?y zwr\u243?cono r\u243?wnie\u380? uwag\u281?, \u380?e najnowszy kierunek wyk\u322?adni s\u261?d\u243?w administracyjnych, wedle kt\u243?rego ustanowienie u\u380?ytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego jest niedopuszczalne, mo\u380?e kolidowa\u263? z Art. 1 Protoko\u322?u Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Cz\u322?owieka i Podstawowych Wolno\u347?ci (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1, ze zm.). Rzecznik zauwa\u380?y\u322?, \u380?e poj\u281?cie "mienia" u\u380?yte w tym przepisie ma charakter autonomiczny, za\u347? w praktyce istniej\u261? powa\u380?ne w\u261?tpliwo\u347?ci prawne co do normatywnego charakteru roszczenia dekretowego. Nie oznacza to jednak, \u380?e nawet warunkowy charakter tego prawa \u8211? a za takie w orzecznictwie s\u261?d\u243?w powszechnych uchodz\u261? roszczenia dekretowe \u8211? przes\u261?dza o nieobj\u281?ciu tych spraw gwarancjami wynikaj\u261?cymi ze wspomnianego Protoko\u322?u. W \u347?wietle dominuj\u261?cego kierunku wyk\u322?adni art. 7 dekretu warszawskiego, kt\u243?ry wykszta\u322?ci\u322? si\u281? najwcze\u347?niej, tak\u380?e nabywca singularny m\u243?g\u322? skutecznie dochodzi\u263? ustanowienia na swoj\u261? rzecz prawa u\u380?ytkowania wieczystego. Zatem ten kierunek wyk\u322?adni przepis\u243?w m\u243?g\u322? stanowi\u263? \u378?r\u243?d\u322?o uzasadnionych oczekiwa\u324? po stronie nabywc\u243?w, w rozumieniu Art. 1 Protoko\u322?u Nr 1 i nie spos\u243?b przekre\u347?li\u263? dotychczasowej praktyki orzeczniczej z moc\u261? wsteczn\u261?, szczeg\u243?lnie gdyby mia\u322?o to nast\u261?pi\u263? w spos\u243?b arbitralny b\u261?d\u378? nieznajduj\u261?cy dostatecznie istotnego uzasadnienia.
\par 
\par Z kolei odnosz\u261?c si\u281? do zasady sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi\u322?, \u380?e wszystkie wyroki wydane w ramach drugiej z wyodr\u281?bnionych linii orzeczniczych zapad\u322?y w sprawach, w kt\u243?rych handel roszczeniami odbywa\u322? si\u281? stosunkowo niedawno i jednocze\u347?nie dotyczy\u322? nieruchomo\u347?ci po\u322?o\u380?onych w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach. W zwi\u261?zku z tym przeniesienie roszcze\u324? odbywa\u322?o si\u281? tutaj w specyficznych warunkach, mianowicie w spos\u243?b ra\u380?\u261?co sprzeczny z interesem spo\u322?ecznym oraz w zamian za \u347?wiadczenie wzajemne ra\u380?\u261?co niewsp\u243?\u322?mierne do warto\u347?ci nieruchomo\u347?ci warszawskich. Najpewniej przyczyni\u322?y si\u281? do tego: zniech\u281?caj\u261?ca praktyka organ\u243?w dekretowych, oraz opiesza\u322?o\u347?\u263? ustawodawcy w kompleksowym unormowaniu problematyki grunt\u243?w warszawskich. To spowodowa\u322?o, \u380?e w\u322?a\u347?ciciele przeddekretowi swoje prawa "zabezpieczyli" ju\u380? raczej we w\u322?asnym zakresie, w jedyny dost\u281?pny im spos\u243?b, tj. zbywaj\u261?c odp\u322?atnie "jakie\u347?" uprawnienia o bli\u380?ej nieokre\u347?lonych szansach realizacji, na rzecz os\u243?b trzecich, dla kt\u243?rych ryzyka zwi\u261?zane z dochodzeniem tych roszcze\u324? nie by\u322?y istotne.
\par 
\par Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, kwesti\u261? najistotniejsz\u261? wydaje si\u281? tu jednak nie tyle "technicznoprawne" zdefiniowanie beneficjenta dekretowego, ale raczej udzielenie odpowiedzi na pytanie o prawid\u322?owo\u347?\u263? czy s\u322?uszno\u347?\u263? wyzbywania si\u281? cennego maj\u261?tku publicznego na rzecz os\u243?b, kt\u243?rych prawa wydaj\u261? si\u281? s\u322?absze (czy mniej s\u322?uszne) ni\u380? prawa tych, kt\u243?rzy doznali bezpo\u347?redniej straty. Dotyczy to zw\u322?aszcza os\u243?b, kt\u243?re stosunkowo niewielkim nak\u322?adem \u347?rodk\u243?w uzyskuj\u261? prawa do atrakcyjnych nieruchomo\u347?ci publicznych, o znacznym potencjale inwestycyjnym. Chodzi tu zatem o wa\u380?enie najbardziej podstawowych konstytucyjnych warto\u347?ci: spo\u322?ecznej sprawiedliwo\u347?ci (art. 2 Konstytucji) oraz dobra wsp\u243?lnego (art. 1 Konstytucji). W szczeg\u243?lno\u347?ci sprzeniewierzeniem si\u281? tym zasadom by\u322?aby akceptacja wyzbywania si\u281? "za bezcen" praw do publicznych nieruchomo\u347?ci np. zabytkowych, po\u322?o\u380?onych w atrakcyjnych lokalizacjach, nale\u380?\u261?cych do komunalnego zasobu mieszkaniowego czy umo\u380?liwiaj\u261?cych tzw. "handlarzom roszcze\u324?" prowadzenie zyskownych inwestycji o charakterze komercyjnym. Takie skutki nie mog\u322?yby zyska\u263? spo\u322?ecznej akceptacji, natomiast uzasadnia\u322?yby interwencj\u281? pa\u324?stwa, w celu przeciwdzia\u322?ania uzyskiwaniu nies\u322?usznych korzy\u347?ci kosztem maj\u261?tku publicznego czy spo\u322?ecznego.
\par 
\par Odnotowuj\u261?c zatem \u243?w podstawowy problem aksjologiczny Rzecznik Praw Obywatelskich zauwa\u380?a jednak, \u380?e - jakkolwiek wymierzanie sprawiedliwo\u347?ci Konstytucja w art. 175 ust. 1 powierza s\u261?dom - to jednak przes\u322?anki do interwencji wobec ostatecznych decyzji administracyjnych, motywowanej "czystymi"' wzgl\u281?dami s\u322?uszno\u347?ciowymi - czy to jawnie, czy w spos\u243?b dorozumiany - winny wynika\u263? bezpo\u347?rednio z ustawy. Kryteria oceny przesuni\u281?\u263? maj\u261?tkowych pomi\u281?dzy zasobem publicznym i prywatnym przy realizacji roszcze\u324? dekretowych, z punktu widzenia spo\u322?ecznej sprawiedliwo\u347?ci, ustawodawca za\u347? wyra\u378?nie (i do\u347?\u263? szeroko) okre\u347?li\u322? zar\u243?wno w ustawie o gospodarce nieruchomo\u347?ciami (w katalogu z art. 214a u.g.n.), jak i przede wszystkim w ustawie o Komisji Weryfikacyjnej (w jej art. 30 ust. 1, a zw\u322?aszcza w pkt 5 i pkt 6). To w\u322?a\u347?nie ten nadzwyczajny organ, o wyj\u261?tkowych uprawnieniach i dzia\u322?aj\u261?cy na podstawie w\u322?asnej ustawy specjalnej, zosta\u322? wyposa\u380?ony w kompetencje do oceny, czy w konkretnej sprawie nie dosz\u322?o do nadu\u380?y\u263?, niesprawiedliwo\u347?ci czy ra\u380?\u261?cego naruszenia interesu publicznego, i to nie tylko przy wydawaniu decyzji dekretowej, ale - je\u380?eli chodzi o ewentualne niekorzystne skutki spo\u322?eczne - tak\u380?e w p\u243?\u378?niejszym czasie.
\par 
\par W ocenie rzecznika Praw Obywatelskich, wydaje si\u281? wi\u281?c, \u380?e - je\u380?eli przyj\u261?\u263?, \u380?e drugi kierunek wyk\u322?adni mia\u322?by znajdowa\u263? dodatkowe wzmocnienie w argumentacji celowo\u347?ciowej czy s\u322?uszno\u347?ciowej - to jednak argumentacja ta powinna mie\u347?ci\u263? si\u281? w granicach wyznaczonych przez ustaw\u281?, zw\u322?aszcza gdy ustawa do tego rodzaju przes\u322?anek wprost si\u281? odnosi, a organ w swoim rozstrzygni\u281?ciu ich wyst\u261?pienie stwierdza. Rozszerzanie podstaw nadzoru poza granice zakre\u347?lone ustaw\u261?, nawet w celu eliminacji zjawisk nies\u322?usznych, nie wydaje si\u281? w tej sytuacji uprawnione.
\par 
\par Podsumowuj\u261?c, Rzecznik Praw Obywatelskich wni\u243?s\u322? o rozpoznanie przez Naczelny S\u261?d Administracyjny przedstawionego na wst\u281?pie zagadnienia, kt\u243?re bezspornie wywo\u322?a\u322?o rozbie\u380?no\u347?ci w orzecznictwie s\u261?d\u243?w administracyjnych na tle art. 7 dekretu o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy, wnosz\u261?c jednocze\u347?nie o szczeg\u243?lnie wnikliwe rozwa\u380?enie aspekt\u243?w konstytucyjnych problemu, zw\u322?aszcza w zakresie, w jakim bezpo\u347?rednio dotycz\u261? one tych praw jednostek, kt\u243?re podlegaj\u261? ochronie w demokratycznym pa\u324?stwie prawa realizuj\u261?cym zasady sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej.
\par 
\par 2. Stanowisko w sprawie, zawarte w pi\u347?mie z 16 sierpnia 2023 r., znak 1001-4.Zp.26.2023, wyrazi\u322? r\u243?wnie\u380? Prokurator Prokuratury Krajowej, wnosz\u261?c o podj\u281?cie uchwa\u322?y, \u380?e: "Wyp\u322?ywaj\u261?ce z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) prawo \u380?\u261?dania ustanowienia u\u380?ytkowania wieczystego na nieruchomo\u347?ci nie przys\u322?uguje nabywcy - stronie czynno\u347?ci cywilnoprawnej, kt\u243?rej przedmiotem jest roszczenie (ekspektatywa) dotycz\u261?ce zawarcia umowy u\u380?ytkowania wieczystego na tej nieruchomo\u347?ci. Nabywca roszcze\u324? o zawarcie umowy u\u380?ytkowania wieczystego na nieruchomo\u347?ci obj\u281?tej dekretem z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony post\u281?powania o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 tego aktu."
\par 
\par W ocenie Prokuratora Prokuratury Krajowej, decyduj\u261?ce znaczenie ma okoliczno\u347?\u263? nieistnienia przepisu prawa materialnego, kt\u243?ry okre\u347?la\u322?by skutki prawne nabycia roszcze\u324? z art. 7 dekretu przez osob\u281?, kt\u243?ra zawar\u322?a umow\u281? cywilnoprawn\u261?, kt\u243?rej przedmiotem jest nabycie roszcze\u324?. Za wadliw\u261? trzeba wi\u281?c uzna\u263? ocen\u281? dokonan\u261? przez S\u261?d w tych wyrokach, w kt\u243?rych wywi\u243?d\u322? interes prawny nabywcy roszcze\u324? z samej tylko czynno\u347?ci cywilnoprawnej ich nabycia. W uzasadnieniu uchwa\u322?y z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, Naczelny S\u261?d Administracyjny zaakcentowa\u322?, \u380?e interes prawny legitymuj\u261?cy stron\u281? post\u281?powania wywodzi si\u281? z prawa materialnego i musi to by\u263? w\u322?asny interes danego podmiotu. Wyprowadzenie interesu prawnego daje zatem przepis administracyjnego prawa materialnego, kt\u243?ry daje podstaw\u281? do merytorycznego rozstrzygni\u281?cia danego rodzaju sprawy w drodze decyzji. Rozstrzygni\u281?cie merytoryczne kszta\u322?tuje uprawnienie (obowi\u261?zek) administracyjnoprawny okre\u347?lonego indywidualnie podmiotu. Niew\u261?tpliwie szczeg\u243?lnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze, bezpo\u347?rednio\u347?\u263? zwi\u261?zku mi\u281?dzy sytuacj\u261? danego podmiotu a norm\u261? prawa materialnego. Drug\u261? cech\u261? jest jego realno\u347?\u263?. Interes ten musi rzeczywi\u347?cie istnie\u263? w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.
\par 
\par W stanowisku Prokuratora Prokuratury Krajowej zwr\u243?cono uwag\u281?, \u380?e Rzecznik Praw Obywatelskich nie sprecyzowa\u322?, kt\u243?ry w\u322?a\u347?ciwie przepis art. 7 dekretu mia\u322?by tworzy\u263? norm\u281? stanowi\u261?c\u261? podstaw\u281? materialnoprawn\u261? wskazanego roszczenia. Nie wyja\u347?ni\u322? r\u243?wnie\u380?, czy owa podstawa mia\u322?aby dotyczy\u263? prawa administracyjnego - czy raczej prawa cywilnego - maj\u261?c na wzgl\u281?dzie wywody wnioskodawcy na temat art. 235 k.c. oraz art. 48 k.c. O s\u322?abo\u347?ci argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich \u347?wiadczy tak\u380?e jego wyw\u243?d, zgodnie z kt\u243?rym: "(...) wyk\u322?adnia literalna rzeczywi\u347?cie sugerowa\u322?aby prawid\u322?owo\u347?\u263? kierunku drugiego, to jednak wyk\u322?adnia art. 7 w obecnych warunkach musi uwzgl\u281?dnia\u263? zar\u243?wno szerszy kontekst faktyczny, jak i prawny funkcjonowania dekretu. (...) Wok\u243?\u322? tego aktu obowi\u261?zywa\u322?y i wci\u261?\u380? obowi\u261?zuj\u261? ustawy wprost dotycz\u261?ce realizacji roszcze\u324? dekretowych" (art. 14). Finalnie jednak Rzecznik stwierdzi\u322?, \u380?e: "(...) dostrzega oczywi\u347?cie, \u380?e przywo\u322?ane wy\u380?ej przepisy nie stanowi\u261? bezpo\u347?redniej podstawy materialnoprawnej \u380?\u261?dania dekretowego".
\par 
\par W ocenie Prokuratora Prokuratury Krajowej, sama podstawa cywilnoprawna zawarcia umowy nabycia roszcze\u324? dekretowych - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Umowa taka nie mo\u380?e bowiem modyfikowa\u263? ustawowo okre\u347?lonego podmiotowego zakresu uprawnie\u324? unormowanych w dekrecie - skoro zakres tych uprawnie\u324? nie mo\u380?e by\u263? wynikiem zgodnych o\u347?wiadcze\u324? woli stron tej umowy. Interes prawny wywodzony ze stosunk\u243?w cywilnoprawnych r\u243?wnie\u380? musi posiada\u263? umocowanie w normach administracyjnego prawa materialnego. W odr\u243?\u380?nieniu od przestrzeni prawa prywatnego, gdzie relacje prawne budowane s\u261? co do zasady na normach wzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cych, cechuj\u261? si\u281? przede wszystkim swobod\u261? zawierania um\u243?w i maj\u261? charakter ekwiwalentny - w prawie publicznym normy prawne maj\u261? charakter bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cy. Stosunki administracyjnoprawne cechuje przewa\u380?nie jednostronny charakter w zwi\u261?zku z realizacj\u261? ustawowych kompetencji w\u322?adczych organ\u243?w pa\u324?stwowych albo samorz\u261?dowych. W rezultacie na gruncie prawa publicznego nie istnieje swoboda podejmowania czynno\u347?ci prawnych, kt\u243?ra jest w\u322?a\u347?ciwa prawu prywatnemu.
\par 
\par Wed\u322?ug Prokuratora Prokuratury Krajowej, zasadnie wywi\u243?d\u322? Naczelny S\u261?d Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22: "(...) \u380?adna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie mo\u380?e nigdy modyfikowa\u263? ani tym bardziej wy\u322?\u261?cza\u263? normy tego prawa i zachowywa\u263? si\u281? nawet niesprzecznie z t\u261? norm\u261?, ale w spos\u243?b ustalony przez sam\u261? t\u281? stron\u281?. (...) Strona, jak\u261? jest podmiot usytuowany na zewn\u261?trz systemu administracji publicznej, nie mo\u380?e sama ustala\u263? tre\u347?ci i sposobu swojego zachowania, a powinna si\u281? w ca\u322?o\u347?ci podporz\u261?dkowa\u263? prawu" (cyt. za: J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117). Standardem pa\u324?stwa prawnego jest wywodzenie wszelkich obowi\u261?zk\u243?w i uprawnie\u324? publicznoprawnych z norm rangi ustawowej. Jak podkre\u347?lono w doktrynie: "(...) Nie jest to w ko\u324?cu nic nowego w stosunku do rzymskiej paremii: nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet. Organ administracji publicznej w\u322?adny jest to zdzia\u322?a\u263?, co mie\u347?ci si\u281? w granicach podstawy ustawowej, gdy wchodzi w stosunki z podmiotem jemu niepodporz\u261?dkowanym, a ten w\u322?a\u347?nie podmiot musi by\u263? prawnie umocowany do przyj\u281?cia takich praw i w zakresie koresponduj\u261?cym z w\u322?a\u347?ciwo\u347?ci\u261? i kompetencj\u261? organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Art. 28 cyt.: Kodeks post\u281?powania administracyjnego. Komentarz, wyd. 18, Legalis 2022, pkt 1.1.).
\par 
\par Ponadto, nie jest mo\u380?liwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. Naczelny S\u261?d Administracyjny podkre\u347?li\u322?, \u380?e skoro \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego s\u261? normy okre\u347?laj\u261?ce splot "wzajemnych praw i obowi\u261?zk\u243?w\u8217?' ich podmiot\u243?w, czyli normy prawa materialnego podlegaj\u261?ce "realizowaniu w pe\u322?ni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to \u378?r\u243?d\u322?em tym nie mog\u261? by\u263? normy "realizowane w pewnym stopniu", b\u281?d\u261?ce zasadami prawa. Zasady prawa maj\u261? bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane s\u261? - w realiach prawa administracyjnego - do organ\u243?w administruj\u261?cych, a ich oddzia\u322?ywanie na sytuacje podmiot\u243?w administrowanych ma charakter jedynie refleksowy (zob. uchwa\u322?a NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22).
\par 
\par Przedmiot umowy cywilnoprawnej nabycia roszcze\u324? z art. 7 dekretu nie mie\u347?ci si\u281? w warto\u347?ciach chronionych tym dekretem i w celu, kt\u243?remu ten dekret s\u322?u\u380?y\u322?. W literaturze zwr\u243?cono uwag\u281?, \u380?e ju\u380? w chwili uchwalenia dekretu stanowi\u322? on akt o bardzo w\u261?tpliwych podstawach aksjologicznych, wzbudzaj\u261?cy jednocze\u347?nie okre\u347?lone w\u261?tpliwo\u347?ci natury prawnej, powi\u261?zane cho\u263?by z kwesti\u261? legalno\u347?ci organ\u243?w, kt\u243?re go wyda\u322?y (zob. M. G\u243?rski, Problematyka w\u322?asno\u347?ci nieruchomo\u347?ci warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toru\u324? 2006, s. 23 i n.; K. Dobrzeniecki, M. Romanowski, Reprywatyzacja. Problemy tworzenia i stosowania prawa, Warszawa 2015, passim). Wskazuje si\u281?, \u380?e w znacznym stopniu dekret nie doprowadzi\u322? do przyznania (zwrotu) by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom praw do grunt\u243?w lub odszkodowa\u324?, co stanowi\u322?o ipso facto ra\u380?\u261?ce naruszenie prawa. Podobnie realizacji celu dekretu nie s\u322?u\u380?y handel roszczeniami z art. 7 ust. 1 dekretu oraz pr\u243?ba ich legalizacji w post\u281?powaniu o ustanowienie u\u380?ytkowania wieczystego przez nabywc\u243?w tych roszcze\u324?. Jest to o tyle istotne, \u380?e handel roszczeniami dekretowymi doprowadzi\u322? do wielu krzywd i niesprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznych.
\par 
\par 3. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomo\u347?ci warszawskich, w pi\u347?mie z 8 wrze\u347?nia 2023 r., znak DPA-VI.917.3.2023, opowiedzia\u322?a si\u281? za uznaniem, \u380?e nabywcom roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy kt\u243?rzy nabyli powy\u380?sze roszczenia na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie zdarze\u324? prawnych powoduj\u261?cych powstanie nast\u281?pstwa prawnego w oparciu o sukcesj\u281? generaln\u261? np. w drodze dziedziczenia, nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu.
\par 
\par Zdaniem Komisji, teza Rzecznika Praw Obywatelskich o wyst\u281?powaniu dw\u243?ch nurt\u243?w orzeczniczych odno\u347?nie do zagadnienia przedstawionego we wniosku stanowi nadmierne uproszczenie obecnego stanu faktycznego i prawnego, opieraj\u261?c si\u281? na uto\u380?samianiu cywilnoprawnej dopuszczalno\u347?ci zbycia roszcze\u324? dekretowych z automatycznym wywo\u322?ywaniem skutk\u243?w takiego zbycia w sferze post\u281?powania administracyjnego. Uznanie roszczenia dekretowego za cywilnoprawne dochodzone jedynie w trybie administracyjnym wynika \u8211? w ocenie Komisji - bardziej z uwarunkowa\u324? historycznych, ni\u380? z rzeczywistych argument\u243?w prawnych.
\par 
\par Z wyw\u322?aszczeniem okre\u347?lonym w art. 1 dekretu ustawodawca powi\u261?za\u322? kolejne przepisy, kt\u243?re pozornie mog\u261? sprawia\u263? wra\u380?enie osadzonych w sferze stosunk\u243?w cywilnoprawnych, ale opieraj\u261?cych si\u281? na uprawnieniach w\u322?adczych pa\u324?stwa. S\u261? to odpowiednio art. 5 i art. 7 dekretu, reguluj\u261?ce odpowiednio: odr\u281?bn\u261? od gruntu w\u322?asno\u347?\u263? budynk\u243?w i roszczenie dekretowe, kt\u243?re mia\u322?o skompensowa\u263? odebranie prawa w\u322?asno\u347?ci. Te relacje ze sfer\u261? cywilnoprawn\u261? spowodowa\u322?y pojawienie si\u281? w\u261?tpliwo\u347?ci co do charakteru roszcze\u324? dekretowych, tym bardziej, \u380?e pierwsze tezy orzecznicze pojawi\u322?y si\u281? w okresie lat 50 tych XX wieku, gdy brak by\u322?o s\u261?downictwa administracyjnego w dzisiejszym rozumieniu tego poj\u281?cia. Przyj\u281?cie pogl\u261?du o cywilnoprawnym charakterze uprawnie\u324? dekretowych implikuje mo\u380?liwo\u347?\u263? zbycia roszcze\u324? o przyznanie, obecnie, prawa u\u380?ytkowania wieczystego. Dok\u322?adna lektura uzasadnie\u324? wyrok\u243?w s\u261?d\u243?w administracyjnych przytoczonych w uzasadnieniu pytania prawnego wskazuje na wyj\u261?tkow\u261? lakoniczno\u347?\u263? argumentacji, ograniczaj\u261?cej si\u281? do stwierdzenia, \u380?e roszczenia dekretowe s\u261? zbywalne. Przyk\u322?adowo w wyroku z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, Naczelny S\u261?d Administracyjny po prostu stwierdzi\u322?, \u380?e roszczenie dekretowe, b\u281?d\u261?ce roszczeniem maj\u261?tkowym, mog\u322?o by\u263? przeniesione na inn\u261? osob\u281?, m.in. w drodze jego sprzeda\u380?y. S\u261?dy w uzasadnieniach wydanych orzecze\u324? powo\u322?ywa\u322?y si\u281? na argument potwierdzenia przez praktyk\u281? zbywalno\u347?ci roszcze\u324? bez dalszej analizy tego, jakie skutki na p\u322?aszczy\u378?nie administracyjnoprawnej mo\u380?e wywo\u322?a\u263? zbywalno\u347?\u263?, a tak\u380?e cz\u281?sto bez rozr\u243?\u380?nienia sukcesji uniwersalnej i singularnej.
\par 
\par Na tym tle wyr\u243?\u380?nia si\u281? kluczowa uchwa\u322?a S\u261?du Najwy\u380?szego z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03, kt\u243?ra wprawdzie nie dotyczy\u322?a bezpo\u347?rednio roszczenia dekretowego, ale zakresu odszkodowania z tytu\u322?u uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy (w\u322?asno\u347?ci czasowej, u\u380?ytkowania wieczystego) gruntu obj\u281?tego dzia\u322?aniem dekretu, na skutek ra\u380?\u261?co naruszaj\u261?cej prawo odmowy uwzgl\u281?dnienia wniosku z\u322?o\u380?onego na podstawie art. 7 tego dekretu. W uzasadnieniu tej uchwa\u322?y S\u261?d dotkn\u261?\u322? kwestii charakteru roszczenia dekretowego, ale wbrew utartym opiniom, w motywach rozstrzygni\u281?cia S\u261?d wyrazi\u322? r\u243?wnie\u380? w\u261?tpliwo\u347?ci, co do charakteru tego roszczenia wskazuj\u261?c, \u380?e: "Charakter prawny przewidzianej w art. 7 dekretu mo\u380?liwo\u347?ci uzyskania przez by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela okre\u347?lonego prawa do gruntu obj\u281?tego dekretem nie zosta\u322? w tym artykule okre\u347?lony jednoznacznie.".
\par 
\par W orzecznictwie dominuje pogl\u261?d wyra\u380?any tak\u380?e w pi\u347?miennictwie, \u380?e na gminie, a p\u243?\u378?niej na Pa\u324?stwie, ci\u261?\u380?y\u322? obowi\u261?zek przyznania by\u322?emu w\u322?a\u347?cicielowi prawa wieczystej dzier\u380?awy (prawa zabudowy) lub w\u322?asno\u347?ci czasowej albo prawa u\u380?ytkowania wieczystego gruntu, je\u380?eli nie zachodzi\u322?y negatywne przes\u322?anki okre\u347?lone w dekrecie. Za korelat tego obowi\u261?zku po stronie by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela uznawano w pi\u347?miennictwie prawo maj\u261?tkowe, uprawnienie i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzier\u380?awy (prawa zabudowy) lub w\u322?asno\u347?ci czasowej albo prawa u\u380?ytkowania wieczystego gruntu. Nale\u380?y jednak odnotowa\u263? te\u380? wyra\u380?one w orzeczeniu S\u261?du Najwy\u380?szego z 9 listopada 2001 r., sygn. akt I CKN 71/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98), zapatrywanie, wed\u322?ug kt\u243?rego odpowiednikiem obowi\u261?zku gminy po stronie by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela by\u322?a jedynie ekspektatywa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy. Nawi\u261?zuj\u261?c do wieloletniej praktyki obrotu wspomnianymi prawami maj\u261?tkowymi, uprawnieniami i roszczeniami, aprobowanej przez S\u261?d Najwy\u380?szy w orzeczeniu z 16 stycznia 1952 r., C 650/50 (nie publ.), w pi\u347?miennictwie uznawano je w wielu wypowiedziach nie tylko za dziedziczne, ale i zbywalne." [uchwa\u322?a S\u261?du Najwy\u380?szego z 21 marca 2003, OSNC 2004/1/4]. Podstawowym argumentem SN o rzekomym cywilnoprawnym charakterze roszczenia w rzeczywisto\u347?ci by\u322? zwi\u261?zany charakter decyzji dekretowej, kt\u243?ra prowadzi w swoim nast\u281?pstwie do kreacji prawa rzeczowego w sferze cywilnoprawnej. Wydaje si\u281? jednak, \u380?e przypisywanie tego rodzaju konsekwencji do samego faktu zwi\u261?zania organu administracyjnego jest zbyt daleko id\u261?ce, tym bardziej, \u380?e obecnie wi\u281?kszo\u347?\u263? decyzji administracyjnych ma charakter zwi\u261?zany.
\par 
\par Sam fakt istnienia korelacji pomi\u281?dzy obowi\u261?zkami gminy i uprawnieniami w\u322?a\u347?ciciela r\u243?wnie\u380? nie stanowi tzw. kryterium podzia\u322?u pomi\u281?dzy podmiotowym prawem cywilnym i administracyjnym, poniewa\u380? tego rodzaju zwi\u261?zek jest r\u243?wnie\u380? typowy dla obu konstrukcji. S\u261?d Najwy\u380?szy podkre\u347?li\u322?, \u380?e po stronie w\u322?a\u347?ciciela pojawia si\u281? raczej roszczenie do organu o ustanowienie prawa wieczystej dzier\u380?awy (u\u380?ytkowania wieczystego), a nie ekspektatywa samego prawa u\u380?ytkowania wieczystego, co powinno sk\u322?ania\u263? raczej do refleksji, \u380?e roszczenie to pozostaje w sferze prawa administracyjnego. Znajduje to r\u243?wnie\u380? potwierdzenie w sposobie kreacji prawa u\u380?ytkowania wieczystego. Gdyby przyj\u261?\u263? hipotetycznie, \u380?e roszczenie dekretowe mia\u322?oby by\u263? ekspektatyw\u261? prawa u\u380?ytkowania wieczystego to jednak niedopuszczalne by\u322?oby zbycie tej ekspektatywy bez z\u322?o\u380?enia wniosku o wpis do ksi\u281?gi wieczystej, co nie by\u322?o praktykowane w sprawach dekretowych. Przywo\u322?a\u263? w tym miejscu nale\u380?y bowiem ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie pogl\u261?d, i\u380?: "W zwi\u261?zku z wymogiem ujawnienia prawa wieczystego u\u380?ytkowania w ksi\u281?dze wieczystej dyskutowany by\u322? problem zbywania ekspektatywy prawa wieczystego u\u380?ytkowania. Obr\u243?t tak\u261? ekspektatyw\u261? zosta\u322? uznany za dopuszczalny. Jest on jednak mo\u380?liwy dopiero od chwili z\u322?o\u380?enia wniosku o dokonanie wpisu w ksi\u281?dze wieczystej (por. postanowienie SN z 26 czerwca 2001 r., sygn. akt I CA 1/01, OSNC 2002/2, poz. 26)". Ju\u380? samo sformu\u322?owanie u\u380?yte przez S\u261?d Najwy\u380?szy "roszczenie o ustanowienie prawa" w powi\u261?zaniu z przytoczeniem w dalszej cz\u281?\u347?ci uzasadnienia tej uchwa\u322?y faktu, \u380?e do powstania prawa u\u380?ytkowania wieczystego niezb\u281?dne jest wydanie decyzji administracyjnej umiejscawia to "roszczenie" na p\u322?aszczy\u378?nie administracyjnej i dotyczy relacji pionowych organ-obywatel (kwestia istnienia obowi\u261?zku po stronie organu nie zmienia tej relacji w stosunek horyzontalny). Przy czym, wbrew niekt\u243?rym sugestiom, nie jest to tylko i wy\u322?\u261?cznie kwestia drogi prawnej, ale przede wszystkim ocena materialnoprawnych przes\u322?anek ustanowienia takiego prawa wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu. W szczeg\u243?lno\u347?ci dotyczy to przes\u322?anki planistycznej, kt\u243?ra ma stricte publicznoprawny charakter, poniewa\u380? pozwala na zrealizowanie cel\u243?w u\u380?yteczno\u347?ci spo\u322?ecznej przy jednoczesnym ograniczeniu sfery praw prywatnych.
\par 
\par S\u261?d Najwy\u380?szy podnosi kwesti\u281? utartej praktyki zbywania roszcze\u324?, kt\u243?ra nie mo\u380?e by\u263? jednak przes\u261?dzaj\u261?ca dla oceny poprawno\u347?ci wyk\u322?adni przepisu, tym bardziej, \u380?e sam fakt cywilnoprawnego zbycia roszcze\u324? dekretowych mo\u380?e wywo\u322?ywa\u263? skutki obligacyjne w sferze prawa cywilnego i by\u263? w pe\u322?ni dopuszczalnym. Uwa\u380?na lektura uzasadnienia tej uchwa\u322?y wskazuje, \u380?e w jej granicach mo\u380?e si\u281? mie\u347?ci\u263? r\u243?wnie\u380? koncepcja, \u380?e roszczenie dekretowe jest elementem administracyjnego prawa podmiotowego, przy za\u322?o\u380?eniu, za\u347? po zawarciu umowy o oddanie gruntu w u\u380?ytkowanie wieczyste dopuszczalne jest rozporz\u261?dzenie nowopowsta\u322?ym prawem rzeczowym, w oparciu o wcze\u347?niejsze umowy cywilnoprawne o charakterze \u347?ci\u347?le obligacyjnym. Na powy\u380?sz\u261? uchwa\u322?\u281? powo\u322?ywa\u322? si\u281? nast\u281?pnie S\u261?d Najwy\u380?szy w uzasadnieniu wyroku z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09, cho\u263? bez jakiegokolwiek rozwijania argumentacji. Z kolei na te dwa orzeczenia powo\u322?a\u322? si\u281? r\u243?wnie\u380? Naczelny S\u261?d Administracyjny w cytowanym szeroko w uzasadnieniu pytania prawnego wyroku z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11, w zakresie podstawy p\u243?\u378?niejszego wnioskowania dotycz\u261?cego skutk\u243?w stosowania zasady superficies solo cedit. Powo\u322?ane orzeczenia nie przes\u261?dza\u322?y o cywilnoprawnym charakterze roszczenia dekretowego. Przy czym orzeczenia wydane przez SN ze wzgl\u281?du na zakres kognicji tego S\u261?du nie okre\u347?la\u322?y te\u380? skutk\u243?w takiego zbycia dla post\u281?powania administracyjnego, a co najwy\u380?ej odnosi\u322?y si\u281? do sfery roszcze\u324? powsta\u322?ych w wyniku wydania odmownej decyzji administracyjnej. Tymczasem instytucja roszczenia dekretowego jest wprost pochodn\u261? wyw\u322?aszczenia zawartego w art. 1 dekretu. Sam akt wyw\u322?aszczenia, w tym wyw\u322?aszczenia z mocy prawa, jest oparty o element w\u322?adztwa publicznego, bowiem zak\u322?ada niedobrowolne odebranie podmiotowi prawa w\u322?asno\u347?ci. Kompensacyjny charakter roszczenia dekretowego jest elementem szerszej wi\u261?zki uprawnie\u324?, kt\u243?rych \u378?r\u243?d\u322?em jest ten akt w\u322?adczy, co powoduje, \u380?e ocena tego stosunku mo\u380?e nast\u281?powa\u263? wy\u322?\u261?czenie w oparciu o jego \u378?r\u243?d\u322?o.
\par 
\par U\u380?ycie w art. 7 dekretu okre\u347?lenia "dotychczasowy" stanowi temporaln\u261? granic\u281? w okre\u347?leniu kr\u281?gu w\u322?a\u347?cicielskiego. Poprzez to sformu\u322?owanie ustawodawca odni\u243?s\u322? si\u281? do momentu wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Jest to logiczne, gdy\u380? r\u243?wnocze\u347?nie w zwi\u261?zku z tre\u347?ci\u261? art. 1 dekretu w\u322?a\u347?ciciele ci przestawali by\u263? w\u322?a\u347?cicielami nieruchomo\u347?ci gruntowej, a w\u322?asno\u347?\u263? tych nieruchomo\u347?ci zosta\u322?a wy\u322?\u261?czona z obrotu. Jednocze\u347?nie art. 5 dekretu stworzy\u322? wyj\u261?tek od zasady superficies solo cedit i pozwoli\u322? na tymczasowe wyodr\u281?bnienie w\u322?asno\u347?ci budynku lub innych przedmiot\u243?w, znajduj\u261?cych si\u281? na gruntach, przechodz\u261?cych na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m.st. Warszawy. Dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel nieruchomo\u347?ci gruntowej m\u243?g\u322? sta\u263? si\u281? tymczasowo w\u322?a\u347?cicielem nieruchomo\u347?ci budynkowej. Od chwili wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu zmiany w\u322?asno\u347?ciowe nieruchomo\u347?ci gruntowej nie mia\u322?y wp\u322?ywu na zmian\u281? podmiotow\u261? roszczenia, bowiem jako roszczenie o charakterze restytucyjnym, zakotwiczone zosta\u322?o w momencie odebrania w\u322?asno\u347?ci poprzez akt uw\u322?aszczenia. Roszczenie dekretowe w momencie wej\u347?cia w \u380?ycie art. 1 dekretu by\u322?o wi\u281?c zwi\u261?zane nie tyle z nieruchomo\u347?ci\u261?, co z przymiotem osobistym osoby fizycznej lub prawnej, jakim by\u322? fakt bycia "dotychczasowym" (tj. na dzie\u324? 21 listopada 1945 r.) w\u322?a\u347?cicielem nieruchomo\u347?ci. Podmiotowy charakter roszczenia dekretowego jest szczeg\u243?lnie widoczny w powi\u261?zanym z roszczeniem dekretowym uprawnieniem do czynszu symbolicznego, o kt\u243?rym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jak powszechnie wskazuje si\u281? w orzecznictwie, istota czynszu symbolicznego polega nie tyle na "wynagrodzeniu" dla w\u322?a\u347?ciciela gruntu, co na przywr\u243?ceniu dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielom mo\u380?liwo\u347?ci korzystania z nieruchomo\u347?ci gruntowych bez dodatkowych obci\u261?\u380?e\u324? ekonomicznych. W wyroku z 5 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 622/06, Naczelny S\u261?d Administracyjny stwierdzi\u322?, \u380?e: "Natomiast, je\u380?eli uwzgl\u281?dni\u263?, \u380?e - w \u347?wietle dekretu - istota wieczystej dzier\u380?awy (p\u243?\u378?niejszej w\u322?asno\u347?ci czasowej, obecnie u\u380?ytkowania wieczystego) sprowadza si\u281? do przywr\u243?cenia grunt\u243?w warszawskich ich by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom, jednak bez przywr\u243?cenia w\u322?asno\u347?ci, ten szczeg\u243?lny aspekt pozwala wyja\u347?ni\u263? zagadnienie czynszu symbolicznego. Czynsz dekretowy bowiem wyra\u380?a zale\u380?ny charakter uzyskanego przez by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli prawa do ich dotychczasowego gruntu, i w tym znaczeniu jest symboliczny gdy\u380? nie s\u322?u\u380?y realizacji celu ekonomicznego."
\par 
\par Ustawodawca za\u322?o\u380?y\u322? jednocze\u347?nie mo\u380?liwo\u347?\u263? zmian podmiotowych wynikaj\u261?cych z nast\u281?pstwa prawnego, bowiem wskaza\u322? nast\u281?pc\u243?w prawnych w\u322?a\u347?ciciela, jako podmiot legitymowany do wyst\u261?pienia z wnioskiem. Oznacza to, \u380?e cho\u263? w dekrecie nie zosta\u322?a przewidziana instytucja zbycia roszczenia dekretowego, to mo\u380?liwo\u347?\u263? transmisji roszczenia mo\u380?e zosta\u263? realizowana w ramach definicyjnego "nast\u281?pstwa prawnego" w\u322?a\u347?ciciela. Ustawodawca nie definiuje przy tym tego terminu, jednak\u380?e z celu tej regulacji wynika, \u380?e jest to podmiot, kt\u243?ry wst\u261?pi\u322? w og\u243?\u322? praw i obowi\u261?zk\u243?w dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela. Tylko nast\u281?pca prawny pod tytu\u322?em og\u243?lnym m\u243?g\u322?by pretendowa\u263? bowiem do przywr\u243?cenia go w stan prawny zmieniony przez wej\u347?cie w \u380?ycie dekretu lub do przyznania rekompensaty za odebranie prawa w\u322?asno\u347?ci. Jakiekolwiek przyk\u322?ady przeniesienia roszcze\u324? dekretowych na podstawie umowy cywilnoprawnej nie nadawa\u322?yby nowej osobie przymiotu dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela nieruchomo\u347?ci, kt\u243?ry poni\u243?s\u322?by ci\u281?\u380?ar ekonomiczny odj\u281?cia mu prawa w\u322?asno\u347?ci. Ponadto taka czynno\u347?\u263? prawna jest limitowana granicami obowi\u261?zywania zasady autonomii woli stron, kt\u243?ra na gruncie prawa publicznego ma zastosowanie jedynie w \u347?ci\u347?le wyznaczonych polach. Interpretacja "nast\u281?pcy prawnego" na gruncie art. 7 dekretu, zak\u322?adaj\u261?ca konieczno\u347?\u263? wyst\u261?pienia sukcesji generalnej, zosta\u322?a wyra\u380?ona w ukszta\u322?towanej linii orzeczniczej powsta\u322?ej wprawdzie na gruncie przepis\u243?w podatkowych, ale odwo\u322?uj\u261?cej si\u281? do wyk\u322?adni art. 7 ust. 1 dekretu. W wyroku z 19 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1222/14, Naczelny S\u261?d Administracyjny wskaza\u322?, \u380?e: "nabycie w drodze czynno\u347?ci cywilnoprawnej przez skar\u380?\u261?c\u261? roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu spowodowa\u322?o, \u380?e skar\u380?\u261?cy sta\u322? si\u281? uprawniony do realizacji tych roszcze\u324?, nie spowodowa\u322?o jednak, \u380?e przej\u261?\u322? on ca\u322?okszta\u322?t sytuacji prawnorzeczowej by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela nieruchomo\u347?ci i \u380?e r\u243?wnie\u380? dla niego roszczenia te maj\u261? charakter restytucyjny. W tym znaczeniu, wbrew jej stanowisku, nie jest nast\u281?pc\u261? prawnym pierwotnego w\u322?a\u347?ciciela, kt\u243?rego uprawnienia wynika\u322?y wprost z prawa, a nie czynno\u347?ci prawnej." Podobnie w wyroku z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2002/14, NSA doda\u322?, \u380?e przez nast\u281?pc\u281? prawnego na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu nale\u380?y rozumie\u263? tylko spadkobierc\u281?: "Wbrew sugestii skargi kasacyjnej, skar\u380?\u261?cy nie sta\u322? si\u281? "prawnym nast\u281?pc\u261? w\u322?a\u347?ciciela" w rozumieniu art. 7 dekretu, gdy\u380? poj\u281?cie to obejmuje wy\u322?\u261?cznie spadkobierc\u243?w tego w\u322?a\u347?ciciela."
\par 
\par Niew\u261?tpliwie nast\u281?pc\u261? prawnym, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, jest wi\u281?c spadkobierca, czy osoba prawna powsta\u322?a wskutek przekszta\u322?cenia innej osoby prawnej z zachowaniem sukcesji generalnej. Sukcesja generalna nie mo\u380?e jednak wynika\u263? z samej czynno\u347?ci prawnej i zawsze powinna znajdowa\u263? oparcie w przepisie prawa rangi ustawowej. Jak wskazuje si\u281? w orzecznictwie zar\u243?wno s\u261?d\u243?w powszechnych jak i administracyjnych, sukcesja generalna nie mo\u380?e by\u263? przedmiotem domniemania.
\par 
\par Przytoczona w uzasadnieniu pytania prawnego mo\u380?liwo\u347?\u263? cywilnoprawnego zbywania roszcze\u324? nie ma wp\u322?ywu na okre\u347?lenie interesu prawnego, co jednak nie powoduje zanegowania wa\u380?no\u347?ci tego typu um\u243?w cywilnoprawnych. Stwierdzona w orzecznictwie SN i NSA dopuszczalno\u347?\u263? zbywalno\u347?ci roszcze\u324? dekretowych wywo\u322?uje bowiem skutki w sferze prawa cywilnego, co nie jest kwestionowane. Nabywca roszcze\u324? dekretowych ma jednak co najwy\u380?ej koreluj\u261?ce z roszczeniem dekretowym roszczenie cywilnoprawne do zbywcy o wydanie tego co ten ostatni uzyska\u322? po zako\u324?czeniu post\u281?powania administracyjnego i zawarciu umowy o oddanie gruntu w u\u380?ytkowanie wieczyste. To roszczenie o "wydanie prawa w zwi\u261?zku z umow\u261? zbycia roszcze\u324? dekretowych" mo\u380?e by\u263? dochodzone wy\u322?\u261?cznie w post\u281?powaniu cywilnym, po otwarciu tej drogi przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie roszczenia publicznoprawnego - roszczenia dekretowego. Przy tym zbywca mo\u380?e wykorzysta\u263? wszelkie cywilnoprawne podstawy niespe\u322?nienia tego \u347?wiadczenia, jak cho\u263?by uchylenie si\u281? od skutk\u243?w prawnych o\u347?wiadczenia woli w wyniku wady o\u347?wiadczenia woli, przedawnienie, czy odst\u261?pienie od umowy cesji. Nie ulega w\u261?tpliwo\u347?ci, \u380?e okoliczno\u347?ci te nie powinny za\u347? mie\u263? znaczenia dla biegu post\u281?powania administracyjnego. Gdyby natomiast rzeczywi\u347?cie przyjmowa\u263?, \u380?e \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest czynno\u347?\u263? cywilnoprawna, to tak\u380?e te elementy zwi\u261?zane z cywilnoprawnym \u378?r\u243?d\u322?em legitymacji strony wp\u322?ywa\u322?yby na jej istnienie. Kwestie maj\u261?ce wp\u322?yw na ocen\u281? wa\u380?no\u347?ci czynno\u347?ci przenosz\u261?cej roszczenie dekretowe, interferowa\u322?yby z tokiem post\u281?powania administracyjnego i tre\u347?ci\u261? stosunku administracyjnego. Przyk\u322?adowo zrealizowanie prawa do odst\u261?pienia od umowy zbycia roszcze\u324? dekretowych albo zrealizowanie warunku rozwi\u261?zuj\u261?cego ju\u380? po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, powodowa\u322?oby, \u380?e interes prawny odpada\u322?by a nabywca traci\u322?by status strony w post\u281?powaniu administracyjnym. W rezultacie taka decyzja administracyjna wydana w wyniku czynno\u347?ci cywilnoprawnej mog\u322?aby si\u281? sta\u263? "wzgl\u281?dnie niewa\u380?na", cho\u263? sankcja taka nie jest przewidziana przez przepisy administracyjne. Taka wyk\u322?adnia art. 28 kpa i art. 7 dekretu, powodowa\u322?aby ogromn\u261? niestabilno\u347?\u263? systemu prawa administracyjnego.
\par 
\par Podobnie podstaw\u261? prawn\u261? do wst\u261?pienia do post\u281?powania administracyjnego w charakterze strony nie mo\u380?e by\u263? wy\u322?\u261?cznie art. 30 \u167? 4 kpa. Regulacja ta nie tworzy samodzielnego \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego. Warunkiem koniecznym do wst\u261?pienia przez nast\u281?pc\u281? prawnego w miejsce strony jest w pierwszej kolejno\u347?ci zbywalno\u347?\u263? lub dziedziczno\u347?\u263? prawa, przy czym sytuacje te nale\u380?y rozpatrywa\u263? roz\u322?\u261?cznie. Zar\u243?wno zbywalno\u347?\u263? jak i dziedziczno\u347?\u263? uprawnienia musi wynika\u263? z charakteru administracyjnego prawa podmiotowego, a wi\u281?c r\u243?wnie\u380? znajdowa\u263? oparcie w normie prawa materialnego. Zmiana podmiotowa b\u281?d\u261?ca wynikiem zastosowania art. 30 \u167? 4 kpa stanowi wi\u281?c jedynie pochodn\u261? zmiany na gruncie prawa materialnego. Przy czym z ca\u322?\u261? pewno\u347?ci\u261? zbywalno\u347?ci roszczenia publicznoprawnego nie mo\u380?na uto\u380?samia\u263? z maj\u261?tkowym charakterem takiego uprawnienia, czy jego zwi\u261?zkiem ze sfer\u261? prawa cywilnego. Przyk\u322?adem roszczenia publicznoprawnego ukszta\u322?towanego podmiotowo ale o dalszym skutku cywilnoprawnym mo\u380?e by\u263? tzw. roszczenie o \u347?wiadczenie wychowawcze przewidziane przez ustaw\u281? z 11 lutego 2016 r. o pomocy pa\u324?stwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. poz. 810 z 2023 r.). Samo roszczenie nie mo\u380?e zosta\u263? zbyte, jest bowiem powi\u261?zane z cech\u261? podmiotow\u261? osoby uprawnionej, ale po wyp\u322?acie tego \u347?wiadczenia staje si\u281? ono zwyczajnym \u347?wiadczeniem pieni\u281?\u380?nym, kt\u243?ry podlega zwyk\u322?ym zasadom obrotu cywilnoprawnego. Podobnie roszczenie dekretowe do momentu wydania decyzji dekretowej ma charakter podmiotowy wynikaj\u261?cy ze \u347?ci\u347?le okre\u347?lonego przez art. 7 ust. 1 dekretu kr\u281?gu os\u243?b uprawnionych. Po wydaniu decyzji dekretowej i zawarciu umowy o oddaniu gruntu w u\u380?ytkowanie wieczyste, publiczne prawo podmiotowe przekszta\u322?ca si\u281? w prawo o charakterze cywilnoprawnym, kt\u243?re mo\u380?e by\u263? przedmiotem zbycia. Do momentu wydania decyzji dekretowej jedynym sposobem wej\u347?cia w pozycj\u281? strony jest wykazanie interesu prawnego przez podmioty spe\u322?niaj\u261?ce kryteria definicyjne okre\u347?lone przez norm\u281? prawa materialnego. W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wyra\u378?nie wskazano na przyznanie okre\u347?lonych praw dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi nieruchomo\u347?ci warszawskiej, kt\u243?re ma dopiero nast\u261?pi\u263? stosownym rozstrzygni\u281?ciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygni\u281?cia prawa wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istniej\u261?, dlatego nie s\u261? obj\u281?te art. 30 \u167? 4 kpa. Przed wydaniem wspomnianego rozstrzygni\u281?cia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego istnieje jedynie uprawnienie ukszta\u322?towane podmiotowo powo\u322?anym przepisem do tego, aby dopiero w\u322?a\u347?ciwy organ administracji przyzna\u322? uprawnionej osobie okre\u347?lone prawo.
\par 
\par Umowa przenosz\u261?ca roszczenia dekretowe to umowa cywilnoprawna, w kt\u243?rej dwie strony w zamian za wyp\u322?at\u281? wynagrodzenia reguluj\u261? swoje wzajemne prawa i obowi\u261?zki na wypadek przysz\u322?ej decyzji administracyjnej ustanawiaj\u261?cej prawo u\u380?ytkowania wieczystego. Czynno\u347?\u263? ta wywo\u322?uje wi\u281?c skutki obligacyjne, a nie prawnorzeczowe. Pod tym wzgl\u281?dem umowa ta przypomina umow\u281? o rzecz przysz\u322?\u261? lub umow\u281? przedwst\u281?pn\u261? (art. 389 \u167? 1 kc). Umowa taka pozwala na wcze\u347?niejsze skorzystanie z ekonomicznego wymiaru roszczenia dekretowego, ale bez wp\u322?ywu na tok post\u281?powania administracyjnego. Umowa mo\u380?e docelowo nawet powodowa\u263? kolejne skutki w sferze praw rzeczowych, co jednak nie podlega ocenie ju\u380? przez organy administracyjne i wykracza poza obszar post\u281?powania administracyjnego. Wa\u380?na umowa przeniesienia roszcze\u324? dekretowych mo\u380?e by\u263? potencjaln\u261? podstaw\u261? do zobowi\u261?zania jej strony do z\u322?o\u380?enia o\u347?wiadczenia woli o okre\u347?lonej tre\u347?ci lub do wydania orzeczenia zast\u281?puj\u261?cego o\u347?wiadczenie woli. W tym miejscu nale\u380?y zauwa\u380?y\u263?, \u380?e w\u322?a\u347?ciwa interpretacja skutk\u243?w takich um\u243?w w znacznej cz\u281?\u347?ci rozwi\u261?zuje w\u261?tpliwo\u347?ci podniesione przez Rzecznika w kontek\u347?cie rozmini\u281?cia si\u281? w\u322?a\u347?ciciela budynku i osoby, na rzecz kt\u243?rej nast\u261?pi zawarcie umowy o ustanowieniu u\u380?ytkowania wieczystego.
\par 
\par Podniesiony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich problem rozbie\u380?no\u347?ci podmiotowej praw do nieruchomo\u347?ci budynkowej i gruntowej ma charakter wt\u243?rny w stosunku do kwestii samej legitymacji prawnej do wyst\u281?powania w post\u281?powaniu administracyjnym i co wi\u281?cej ma r\u243?wnie\u380? ograniczony zakres. Problem ten dotyczy bowiem jedynie cz\u281?\u347?ci nieruchomo\u347?ci warszawskich, kt\u243?re by\u322?y zabudowane, a budynki nie zosta\u322?y ca\u322?kowicie zniszczone. Tym samym kwestia ta nie mo\u380?e rzutowa\u263? na ca\u322?y obr\u243?t prawny, skoro w rzeczywisto\u347?ci dotyczy pewnych wyj\u261?tk\u243?w. Kwestia rozbie\u380?no\u347?ci podmiotowej praw do w/w nieruchomo\u347?ci dotyczy stricte obszaru cywilnoprawnego pozostaj\u261?cego poza obszarem regulacji administracyjnoprawnej. Zagadnienie to wykracza wi\u281?c poza obszar kognicji s\u261?d\u243?w administracyjnych, co wprost wyra\u380?a Naczelny S\u261?d Administracyjny na kanwie obecnych w\u261?tpliwo\u347?ci dotycz\u261?cych stan\u243?w prawnych po wydaniu decyzji administracyjnej: "W\u322?a\u347?ciw\u261? drog\u261? przeniesienia w\u322?asno\u347?ci budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego u\u380?ytkowania gruntu, na kt\u243?rym znajduje si\u281? budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie mo\u380?na tak\u380?e w trybie administracyjnoprawnym regulowa\u263? kwestii zwrotu nak\u322?ad\u243?w, jak r\u243?wnie\u380? przes\u261?dza\u263?, na czyj\u261? rzecz zwrot ten ma nast\u261?pi\u263?." [patrz wyrok NSA z 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06]. Wskazanie jako u\u380?ytkownika wieczystego gruntu przeddekretowego w\u322?a\u347?ciciela nieruchomo\u347?ci nie b\u281?dzie wcale ra\u380?\u261?cym naruszeniem prawa materialnego. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu nie przewiduje bowiem, jako przes\u322?anki do wydania tej decyzji, utrzymania w\u322?asno\u347?ci budynku posadowionego na gruncie. W sferze stosunk\u243?w cywilnoprawnych dopuszczalne natomiast mo\u380?e by\u263? po wydaniu ostatecznej decyzji dekretowej odpowiednie zastosowanie art. 231 kc.
\par 
\par W ramach dyskusji doktrynalnej jak i w tre\u347?ci uzasadnienia pytania prawnego postawiono tez\u281?, \u380?e wyk\u322?adnia art. 7 ust. 1 dekretu nie mo\u380?e odbywa\u263? si\u281? w oderwaniu od przepis\u243?w oko\u322?o dekretowych, kt\u243?re dotycz\u261? tzw. handlu roszczeniami dekretowymi. Jako przyk\u322?ady podane zosta\u322?y w szczeg\u243?lno\u347?ci art. 111a i art. 214c ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami, a tak\u380?e przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczeg\u243?lnych zasadach usuwania skutk\u243?w prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotycz\u261?cych nieruchomo\u347?ci warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Argumentacja ta bazuje na tezie, \u380?e skoro ustawodawca w stosunku do szczeg\u243?lnych - kwalifikowanych sytuacji przeniesienia roszcze\u324? przewidzia\u322? okre\u347?lone w tych przepisach sankcje to w pozosta\u322?ym zakresie dopuszczalne jest wydawanie decyzji dekretowych wobec os\u243?b, kt\u243?re naby\u322?y roszczenia dekretowe na podstawie um\u243?w cywilnoprawnych. Takie rozumowanie oparte jest na dw\u243?ch b\u322?\u281?dach logicznych.
\par 
\par Po pierwsze wymienione przepisy maj\u261? na celu zredukowanie negatywnych skutk\u243?w wprowadzania nabywc\u243?w roszcze\u324? dekretowych do post\u281?powa\u324? administracyjnych, a wi\u281?c s\u261? skutkiem praktyki zbycia tych roszcze\u324? a nie ich przyczyn\u261?. Tym samym nie mog\u261? by\u263? interpretowane jako stwarzaj\u261?ce podstawy do zbywania roszcze\u324?. Po drugie zawarte w nich rozumowanie jest oparte o wnioskowanie a\u8217?contrario, kt\u243?re mo\u380?liwe jest przy spe\u322?nieniu warunku tertio non datur. W stosunku do tych przepis\u243?w warunek ten nie jest jednak spe\u322?niony. To, \u380?e ustawodawca przewidzia\u322? szczeg\u243?lne sankcje wobec kwalifikowanych narusze\u324? nie oznacza, \u380?e dopuszczalne s\u261? inne pomniejsze naruszenia. Kieruj\u261?c si\u281? przedstawion\u261? b\u322?\u281?dn\u261? logik\u261? mo\u380?na by\u322?oby teoretycznie uzna\u263?, \u380?e na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dozwolone s\u261? dowolne naruszenia przez s\u261?dy administracyjne przepis\u243?w post\u281?powania, np. orzekanie w j\u281?zyku innym ni\u380? polski i w frywolnym stroju, o ile tylko nie powoduje to istotnego wp\u322?ywu na wynik sprawy. Brak okre\u347?lonej sankcji nie oznacza jednak automatycznie przyzwolenia na takie zachowanie, ale powoduje pozostawienie okre\u347?lonych narusze\u324? w sferze neutralno\u347?ci.
\par 
\par Przepis art. 111a ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami, wprowadzaj\u261?cy prawo pierwokupu roszcze\u324? dekretowych i roszcze\u324? z art. 214 tej ustawy, jest w\u322?a\u347?nie jedn\u261? z odpowiedzi ustawodawcy na niekwestionowan\u261? dopuszczalno\u347?\u263? zbycia cywilnoprawnego roszcze\u324? dekretowych. Skarb Pa\u324?stwa i m.st. Warszawa staj\u261? si\u281? w efekcie wykonania prawa pierwokupu wierzycielami obligacyjnymi, a nie uprawnionymi do roszczenia publicznoprawnego. Natomiast przyj\u281?cie pogl\u261?du, \u380?e wskutek wykonania prawa pierwokupu przez np. m.st. Warszawy lub Skarb Pa\u324?stwa taki nabywca automatycznie stawa\u322?by si\u281? stron\u261? post\u281?powania dekretowego w rozumieniu art. 28 kpa powodowa\u322?by konfuzj\u281? o charakterze publicznoprawnym. Przy prawid\u322?owej wyk\u322?adni art. 7 ust. 1 dekretu i art. 111a powo\u322?anej ustawy okazuje si\u281? za\u347?, \u380?e ten ostatni przepis jest logicznym wyprzedzeniem i rozwi\u261?zaniem problemu rozmini\u281?cia si\u281? w\u322?a\u347?cicieli budynk\u243?w i u\u380?ytkownika wieczystego. Przepis art. 214c ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami nawet uzupe\u322?niony przez przepisy art. 214 - 214b tej ustawy z ca\u322?\u261? pewno\u347?ci\u261? nie jest zupe\u322?n\u261? regulacj\u261? przes\u322?anek odmowy ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego. Przes\u322?anki te wynikaj\u261? bowiem r\u243?wnie\u380? z og\u243?lnych przepis\u243?w zawartych np. w k.p.a. Przywo\u322?a\u263? w tym miejscu mo\u380?na cho\u263?by tez\u281? wyra\u380?on\u261? przez NSA w wyroku z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 139/17, \u380?e: "Rozstrzygni\u281?cie o roszczeniu dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela lub jego nast\u281?pc\u243?w prawnych nast\u281?powa\u322?o na podstawie dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy, ale z uwzgl\u281?dnieniem tak\u380?e przepis\u243?w innych ustaw i dekret\u243?w, kt\u243?re mia\u322?y wp\u322?yw na tre\u347?\u263? stosowanych przepis\u243?w dekretu o gruntach warszawskich.", kt\u243?ra potwierdza szeroki zakres przepis\u243?w okre\u347?laj\u261?cych przes\u322?anki uwzgl\u281?dnienia lub odmowy wobec wniosku dekretowego. Ze wzgl\u281?du na ogromne zr\u243?\u380?nicowanie stan\u243?w faktycznych wyst\u281?puj\u261?cych w przypadku tzw. reprywatyzacji grunt\u243?w warszawskich, najbardziej w\u322?a\u347?ciwa wydaje si\u281? wyk\u322?adnia, \u380?e przepis ten dotyczy tylko tych stan\u243?w faktycznych, w kt\u243?rych nast\u281?pstwo prawne pod tytu\u322?em og\u243?lnym nast\u281?powa\u322?o za po\u347?rednictwem kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Tym samym przepis ten w og\u243?le nie ma zastosowania do spraw, w kt\u243?rych zawarto umowy przenosz\u261?ce roszczenie dekretowe. Wed\u322?ug takiej wyk\u322?adni przepis ten wy\u322?\u261?cza\u322?by mo\u380?liwo\u347?\u263? przyznania prawa u\u380?ytkowania wieczystego nast\u281?pcy prawnemu by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela, mimo tego, \u380?e podmiot taki by\u322?by teoretycznie nast\u281?pc\u261? prawnym w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, wy\u322?\u261?cznie nast\u281?powa\u322?aby je\u347?li istnia\u322?yby w\u261?tpliwo\u347?ci co do prawid\u322?owo\u347?ci powo\u322?ania kuratora i przeprowadzenia post\u281?powania spadkowego. Ustawodawca w ten spos\u243?b dodatkowo zmodyfikowa\u322? przes\u322?anki okre\u347?lone w art. 7 ust. 1 dekretu wprowadzaj\u261?c ograniczenie dla zabezpieczenia obrotu prawnego. Przemawia za tym wskazanie przez ustawodawc\u281? przes\u322?anki naruszenia przepis\u243?w dotycz\u261?cych dziedziczenia. Ka\u380?de naruszenie tych przepis\u243?w powoduje w\u261?tpliwo\u347?ci, kt\u243?re powinny by\u263? rozstrzygane i ewentualnie sanowane na p\u322?aszczy\u378?nie prawa cywilnego, mimo to jednak ustawodawca stwierdzi\u322?, \u380?e powinny one znale\u378?\u263? sw\u243?j refleks r\u243?wnie\u380? na gruncie post\u281?powania administracyjnego. Ustawodawca w ten spos\u243?b zdecydowa\u322? si\u281? wyeliminowa\u263? zagro\u380?enie ju\u380? na przedpolu ewentualnej niewa\u380?no\u347?ci post\u281?powania administracyjnego, w zwi\u261?zku z konieczno\u347?ci\u261? zapewnienia pewno\u347?ci prawnej i stabilno\u347?ci obrotu.
\par 
\par W ocenie Komisji, b\u322?\u281?dne jest za\u322?o\u380?enie, \u380?e w wyniku prawid\u322?owej wyk\u322?adni art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, jakikolwiek nabywca roszcze\u324? zostaje pozbawiony sk\u322?adnik\u243?w mienia. Orzecznictwo NSA nie kwestionuje mo\u380?liwo\u347?ci zawierania um\u243?w cywilnoprawnych dotycz\u261?cych roszcze\u324? dekretowych, ale dotyczy stricte skutk\u243?w w sferze post\u281?powania administracyjnego. Podmioty zawieraj\u261?ce tego rodzaju umowy w sferze prawa cywilnego mog\u261? wi\u281?c w dalszym ci\u261?gu dochodzi\u263? swoich praw obligacyjnych wynikaj\u261?cych z tego rodzaju um\u243?w. Nie mo\u380?na \u380?\u261?dania do wst\u261?pienia w pozycj\u281? strony post\u281?powania administracyjnego traktowa\u263? jako sk\u322?adnika maj\u261?tku nawet w autonomicznym rozumieniu tego poj\u281?cia na gruncie art. 1 Pierwszego protoko\u322?u. \u379?\u261?danie takie nie jest r\u243?wnie\u380? uprawnionym oczekiwaniem - ekspektatyw\u261? (tzw. "legitimate expectation"), kt\u243?remu Europejski Trybuna\u322? Praw Cz\u322?owieka mo\u380?e przyzna\u263? ochron\u281? na gruncie tego przepisu konwencyjnego. Oczekiwanie takie musi by\u263? skonkretyzowane i wynika\u263? z przepisu prawnego lub orzeczenia s\u261?dowego (por.: wyroki ETPCz w sprawach Kopecky p-ko S\u322?owacji; Centro Europa 7 S.R.L. i di Stefano p-ko. W\u322?ochom; Saghinadze i inni p-ko Gruzji; Ceni p-ko W\u322?ochom,; Belane Nagy p-ko W\u281?grom). Zbycie roszcze\u324? dekretowych nie jest regulowane przez \u380?aden przepis dekretu. Nast\u281?pnie oczekiwanie takie zgodnie z orzecznictwem ETPCz nie znajduje uzasadnienia, gdy wynika ze sporu co do prawid\u322?owo\u347?ci wyk\u322?adni i stosowania prawa odrzuconej w drodze kolejnych orzecze\u324? s\u261?d\u243?w (por.: wyroki ETPCz w sprawach Anheuser-Busch Inc. P-ko Portugalii; Centro Europa 7 S.R.L. i di Stefano p-ko. W\u322?ochom; B\u233?l\u225?n\u233? Nagy p-ko W\u281?grom; Karachalios p-ko Grecji; Radomilja i Inni p-ko Chorwacji, a w szczeg\u243?lno\u347?ci \u199?ift\u231?iler Joint Stock Company i inni p-ko Turcji.).
\par 
\par 4. W pi\u347?mie z 28 listopada 2023 r., znak KR-48-15/23/\u321?NO, przedstawione zosta\u322?o stanowisko Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, wed\u322?ug kt\u243?rego nabywcy roszcze\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 dekretu z 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, ze zm.) nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu.
\par 
\par Zdaniem Prokuratorii Generalnej, wi\u261?zka uprawnie\u324? dekretowych wynika wy\u322?\u261?cznie z przepis\u243?w prawa administracyjnego, tj. art. 7 dekretu, kt\u243?ry stanowi samodzieln\u261? podstaw\u281? materialnoprawn\u261? oceny \u380?\u261?dania ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego. \u379?\u261?danie takie zasadniczo r\u243?\u380?ni si\u281? od roszczenia na gruncie prawa prywatnego. Jest ono kierowane wobec pa\u324?stwa i przys\u322?uguje jednostce w celu ochrony jej interesu prawnego, a przejawia si\u281? w uzyskaniu rozstrzygni\u281?cia administracyjnego reguluj\u261?cego stosunki w\u322?asno\u347?ciowe mi\u281?dzy wnioskodawc\u261?, jako w\u322?a\u347?cicielem budynku dekretowego, a gmin\u261? b\u261?d\u378? Skarbem Pa\u324?stwa, jako w\u322?a\u347?cicielem gruntu. Rozpoznanie wniosku dekretowego stanowi spraw\u281? administracyjn\u261?, o kt\u243?rej mowa w art. 1 pkt 1 kpa, w kt\u243?rej organ administracji publicznej (Prezydent m.st. Warszawy) rozstrzyga o zasadno\u347?ci wniosku. Realizacja uprawnienia zale\u380?y zatem od w\u322?adczego rozstrzygni\u281?cia organu administracji po stwierdzeniu, \u380?e uprawniony posiada legitymacj\u281? do \u380?\u261?dania ustanowienia ww. prawa, a dotychczasowy spos\u243?b korzystania przez niego z gruntu jest zgodny z planem zabudowy. Ostateczna decyzja administracyjna stabilizuje sytuacj\u281? prawn\u261? strony post\u281?powania administracyjnego, zamykaj\u261?c etap ukszta\u322?towania prawa wymienionego w art. 7 ust. 1 dekretu. Korzystna decyzja dekretowa stanowi warunek zawarcia na jej podstawie umowy ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego mi\u281?dzy w\u322?a\u347?cicielem gruntu (m.st. Warszawa lub Skarbem Pa\u324?stwa) a uprawnionym z decyzji (stron\u261? post\u281?powania administracyjnego). Pe\u322?ne zrealizowanie uprawnienia dekretowego zale\u380?ne jest wi\u281?c w pierwszej fazie od dzia\u322?a\u324? w\u322?adczych organu administracyjnego. Nast\u281?pnie, w drugiej fazie dzia\u322?a\u324? ze sfery dominium, w\u322?a\u347?ciciel gruntu i w\u322?a\u347?ciciel przeddekretowy (w\u322?a\u347?ciciel budynku, o ile grunt by\u322? zabudowany przed dniem 21 listopada 1945 r.) zyskuje r\u243?wnorz\u281?dn\u261? pozycj\u281? w\u322?a\u347?ciw\u261? dla specyfiki stosunk\u243?w cywilnych.
\par 
\par Poj\u281?cie "nast\u281?pcy prawnego", o kt\u243?rym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, obejmuje - zdaniem Prokuratorii - wy\u322?\u261?cznie spadkobierc\u243?w w\u322?a\u347?ciciela, czyli nast\u281?pc\u243?w generalnych. Rzecznik b\u322?\u281?dnie poszukuje \u378?r\u243?de\u322? legitymacji w aktualnych przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo\u347?ciami czy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczeg\u243?lnych zasadach usuwania skutk\u243?w prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotycz\u261?cych nieruchomo\u347?ci warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Prawid\u322?owa wyk\u322?adnia przepis\u243?w dekretu z 1945 r. musi uwzgl\u281?dnia\u263? wyk\u322?adni\u281? opart\u261? na podstawie obowi\u261?zuj\u261?cych w\u243?wczas akt\u243?w b\u281?d\u261?cych \u378?r\u243?d\u322?em stosunk\u243?w prawnorzeczowych, a nie - jak stara si\u281? wykaza\u263? Rzecznik - wyk\u322?adni\u281? przepis\u243?w prawa, kt\u243?re wesz\u322?y w \u380?ycie po 2015 r. Przepisy te nie dotycz\u261? sposobu rozpatrywania wniosku dekretowego, a jedynie reguluj\u261? "prawne stany zastane" dotycz\u261?ce ju\u380? nabytych roszcze\u324?. Obowi\u261?zuj\u261?cymi w czasie wydania dekretu aktami prawnymi by\u322? Kodeks Napoleona, a tak\u380?e dekret z 11 listopada 1946 r. - Prawo rzeczowe. W my\u347?l art. 724 Kodeksu Napoleona nast\u281?pcy prawni powinni legitymowa\u263? si\u281? wprowadzeniem ich w posiadanie ipso iure w ramach instytucji wwi\u261?zania (sezyny) b\u261?d\u378? przez s\u261?d. Wprowadzenie nast\u281?pc\u243?w prawnych w posiadanie przez s\u261?d mia\u322?o charakter zbli\u380?ony do znanego obecnie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Z kolei z \u243?wczesnego Prawa rzeczowego mo\u380?na by\u322?o wywie\u347?\u263? domniemanie, \u380?e ten, kto w\u322?ada rzecz\u261?, jest posiadaczem prawa. Przepisy Kodeksu Napoleona i dekretu - Prawo rzeczowe przyjmowa\u322?y roma\u324?sk\u261? koncepcj\u281? posiadania. Sprowadza si\u281? ona do uznania, \u380?e posiadaniem rzeczy jest w\u322?adanie ni\u261? w zakresie prawa w\u322?asno\u347?ci jak w\u322?a\u347?ciciel. W zwi\u261?zku z tym poj\u281?cie nast\u281?pc\u243?w prawnych, o kt\u243?rym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nale\u380?y ograniczy\u263? do spadkobierc\u243?w, a wi\u281?c os\u243?b, kt\u243?re naby\u322?y prawa i obowi\u261?zki na zasadach nast\u281?pstwa pod tytu\u322?em og\u243?lnym (spadkobrania). Osoba, kt\u243?ra naby\u322?a prawa maj\u261?tkowe wynikaj\u261?ce z dekretu na podstawie umowy cywilnoprawnej, a wi\u281?c pod tytu\u322?em szczeg\u243?lnym, nie mo\u380?e by\u263? uznana za w\u322?a\u347?ciciela nieruchomo\u347?ci ani za jego nast\u281?pc\u281? prawnego. Podobnie, je\u380?eli taka osoba zosta\u322?aby ustanowiona pe\u322?nomocnikiem dawnego w\u322?a\u347?ciciela lub jego nast\u281?pc\u243?w prawnych, a wi\u281?c osob\u261? reprezentuj\u261?c\u261? prawa w\u322?a\u347?ciciela gruntu. W takiej sytuacji nie przejmowa\u322?aby jego praw maj\u261?tkowych z dekretu. Nie dochodzi wi\u281?c do powstania odr\u281?bnego (nowego) stosunku administracyjnoprawnego. Nie mo\u380?e by\u263? w takim przypadku mowy o nast\u281?pstwie publicznoprawnym.
\par 
\par Prawa i obowi\u261?zki publicznoprawne skonkretyzowane przez w\u322?adz\u281? publiczn\u261? charakteryzuj\u261? si\u281? tym, \u380?e maj\u261? charakter podmiotowy. Przyznawane s\u261? wszak indywidualnie okre\u347?lonym podmiotom i nie mog\u261? by\u263? przenoszone w drodze czynno\u347?ci prywatnoprawnych na inne podmioty. Wynika to z charakterystyki stosunk\u243?w prawnych powstaj\u261?cych na podstawie prawa administracyjnego, kt\u243?re maj\u261? charakter osobisty, tzn. poza wypadkami wyra\u378?nie okre\u347?lonymi przez prawo, dotycz\u261?cymi zw\u322?aszcza niekt\u243?rych praw maj\u261?tkowych, nie przechodz\u261? na nast\u281?pc\u243?w prawnych. Na podstawie analizy ustawodawstwa przyjmuje si\u281? zatem generalny zakaz sukcesji singularnej praw i obowi\u261?zk\u243?w publicznoprawnych obok zasady ich sukcesji generalnej w przypadkach ustawowo wskazanych. Zasada braku sukcesji singularnej sformu\u322?owana jest jako negatywna, podczas gdy zasada sukcesji generalnej - jako pozytywna. Wyj\u261?tki od zasady sukcesji generalnej prowadz\u261? zatem do wy\u322?\u261?czenia dopuszczalno\u347?ci sukcesji, a wyj\u261?tki od zasady sukcesji singularnej prowadz\u261? do wy\u322?\u261?czenia zakazu sukcesji.
\par 
\par Przyjmuje si\u281?, \u380?e wi\u261?zka uprawnie\u324? dekretowych polegaj\u261?ca na mo\u380?liwo\u347?ci \u380?\u261?dania rozstrzygni\u281?cia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter publicznoprawny. Z tego wzgl\u281?du, aby dopuszczalna by\u322?a sukcesja singularna, ustawodawca powinien uregulowa\u263? prawem materialnym taki wyj\u261?tek. Takiego odst\u281?pstwa ustawodawca jednak nie wprowadzi\u322?. Brak takiej regulacji oznacza, \u380?e dopuszczalna jest jedynie sukcesja generalna, legitymuj\u261?ca do z\u322?o\u380?enia wniosku i wszcz\u281?cia post\u281?powania dekretowego.
\par 
\par W ocenie Prokuratorii nale\u380?y odr\u243?\u380?ni\u263? dopuszczalno\u347?\u263? wyra\u380?ania swojej woli w umowach cywilnoprawnych, co w sferze prawa cywilnego mo\u380?e by\u263? poddane ochronie prawnej, od niedopuszczalno\u347?ci przypisywania takim umowom skutk\u243?w modyfikuj\u261?cych normatywn\u261? podmiotowo\u347?\u263? uprawnienia okre\u347?lonego prawem administracyjnym, tj. w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania um\u243?w w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnie\u324? w sferze prawa administracyjnego i przypisanie uprawnie\u324? przez prawodawc\u281? konkretnie okre\u347?lonym podmiotom.
\par 
\par Zdaniem Prokuratorii czynno\u347?ci cywilnoprawne mog\u261? powodowa\u263? powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego, o ile ustawodawca wyra\u378?nie to przewidzia\u322?. Wskazuje na to te\u380? istota poj\u281?cia interesu prawnego. Interes prawny ma bowiem charakter osobisty, w\u322?asny i indywidualny, a zatem nie mo\u380?e by\u263? sam w sobie przedmiotem rozporz\u261?dzania w drodze czynno\u347?ci cywilnoprawnych. W konsekwencji nabywca roszczenia dekretowego, by by\u263? stron\u261? post\u281?powania administracyjnego, powinien mie\u263? wynikaj\u261?cy z norm prawnych osobisty, w\u322?asny i indywidualny interes prawny.
\par 
\par Brak spe\u322?nienia przes\u322?anek przys\u322?ugiwania interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 kpa, konsekwentnie wyklucza zastosowanie art. 30 \u167? 4 kpa do nabywc\u243?w roszcze\u324? dekretowych. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych os\u243?b, kt\u243?rym mo\u380?na przypisa\u263? interes prawny w spos\u243?b wynikaj\u261?cy z art. 28 kpa.
\par 
\par W przypadku roszczenia wynikaj\u261?cego z art. 7 dekretu mo\u380?liwo\u347?\u263? jego dochodzenia ka\u380?dorazowo powstaje dopiero jako rezultat wydania pozytywnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (decyzji uwzgl\u281?dniaj\u261?cej wniosek dekretowy). Ujawnia si\u281? tu dostrzegana w pi\u347?miennictwie specyfika sytuacji prawnej osoby oczekuj\u261?cej na prawo. Sytuacj\u281? tak\u261? mo\u380?e determinowa\u263? to, czy nabycie prawa jest zale\u380?ne od swobodnej woli (decyzji) innego podmiotu, a tak\u380?e to, czy podmiot uprawniony dysponuje \u347?rodkami prawnymi przeciwko stronie, kt\u243?ra uchyla si\u281? od podj\u281?cia czynno\u347?ci ostatecznie przenosz\u261?cych prawo. Je\u380?eli uk\u322?ad stosunku mi\u281?dzy uprawnionym a zobowi\u261?zanym jest tego rodzaju, \u380?e nabycie prawa uzale\u380?nione jest od dyskrecjonalnych czynno\u347?ci innej osoby, w tym od organu, zatem pozycja oczekuj\u261?cego na prawo jest niepewna i zale\u380?na od cudzego stanowiska, w zasadzie nie mo\u380?na m\u243?wi\u263? o przys\u322?uguj\u261?cej uprawnionemu ekspektatywie prawa.
\par 
\par W opinii Prokuratorii, uprawnienie z art. 7 dekretu umiejscowione w prawie publicznym, nie stanowi ekspektatywy podlegaj\u261?cej prawnej, w tym konstytucyjnej, ochronie. Sytuacja dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu jest odmienna od pozycji wierzyciela w stosunku zobowi\u261?zaniowym. Ich sytuacja prawna staje si\u281? por\u243?wnywalna dopiero na etapie ustanowienia prawa dekretowego, w dodatku, gdy zostanie prawomocnie rozstrzygni\u281?te, \u380?e nie zachodz\u261? przes\u322?anki negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Mimo \u380?e prawo u\u380?ytkowania wieczystego b\u281?d\u261?ce przedmiotem roszczenia wynikaj\u261?cego z art. 7 dekretu jest instytucj\u261? prawa cywilnego, to uprawnienie do \u380?\u261?dania ustanowienia tego prawa, w opinii Prokuratorii, nie mo\u380?e by\u263? przedmiotem swobodnego obrotu jak prawa maj\u261?tkowe. Tym samym, wbrew w\u261?tpliwo\u347?ciom Rzecznika, warunkowe roszczenia dekretowe nie powinny by\u263? obejmowane gwarancjami Protoko\u322?u nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Cz\u322?owieka i Podstawowych Wolno\u347?ci.
\par 
\par Prokuratoria stoi na stanowisku, \u380?e pogl\u261?d o skuteczno\u347?ci nast\u281?pstwa singularnego, wywodzony ze zbywalno\u347?ci i cywilnoprawnego charakteru uprawnienia z art. 7 ust. 1 dekretu, nie by\u322? nigdy utrwalony ani jednolity. Nawet gdyby dosz\u322?o do ewentualnej zmiany tego pogl\u261?du, to taka zmiana by\u322?aby dopuszczalna i nie narusza konstytucyjnych zasad wynikaj\u261?cych z art. 2 Konstytucji. W \u347?wietle Konstytucji nie mo\u380?na m\u243?wi\u263? o bezwarunkowym zwi\u261?zaniu s\u281?dziego orzekaj\u261?cego w sprawie wcze\u347?niejszymi rozstrzygni\u281?ciami, czy te\u380? niedopuszczalno\u347?ci wyk\u322?adni dynamicznej, uwzgl\u281?dniaj\u261?cej zmieniaj\u261?cy si\u281? kontekst spo\u322?eczno-gospodarczy interpretowanych przepis\u243?w, co zreszt\u261? zauwa\u380?a Rzecznik we wniosku. W dorobku NSA trudno znale\u378?\u263? jednoznaczne wypowiedzi, z kt\u243?rych wynika\u322?oby, \u380?e uprawnienie wynikaj\u261?ce z art. 7 dekretu jest zbywalne pod tytu\u322?em szczeg\u243?lnym. Naczelny S\u261?d Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, odnosi\u322? si\u281? wprawdzie do zagadnienia zbywalno\u347?ci prawa do zg\u322?oszenia wniosku o przyznanie prawa w\u322?asno\u347?ci czasowej, ale w stanie faktycznym sprawy chodzi\u322?o o mo\u380?liwo\u347?\u263? przeniesienia tego prawa, gdy przys\u322?ugiwa\u322?o ono jeszcze dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi - zbywcy, czyli zanim up\u322?yn\u261?\u322? 6 miesi\u281?czny termin do z\u322?o\u380?enia wniosku dekretowego. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11 zosta\u322?o zaprezentowane stanowisko aprobuj\u261?ce "przelew praw do grunt\u243?w", ale kwalifikacja ta dotyczy\u322?a specyficznego stanu faktycznego, w kt\u243?rym zbyto nieruchomo\u347?\u263? budynkow\u261?, po wej\u347?ciu w \u380?ycie dekretu warszawskiego, obj\u281?ciu gruntu w posiadanie przez gmin\u281?, lecz przed z\u322?o\u380?eniem wniosku dekretowego przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela. Wspomniany tu wyrok WSA r\u243?wnie\u380? nie mo\u380?e stanowi\u263? fundamentu twierdze\u324? o opowiedzeniu si\u281? s\u261?downictwa administracyjnego za dopuszczalno\u347?ci\u261? zbywania roszczenia o ustanowienie u\u380?ytkowania wieczystego. Nie mo\u380?e mie\u263? on kierunkowego waloru tak\u380?e dlatego, \u380?e na kanwie sprawy, w kt\u243?rej zapad\u322?, stron\u261? post\u281?powania dekretowego - beneficjentem cz\u281?\u347?ciowego ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego i stron\u261? post\u281?powania s\u261?dowoadministracyjnego by\u322? jedynie zbywca - spadkobierca dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela, a tok post\u281?powa\u324? nie dotyczy\u322? interesu prawnego nabywcy nawet w uj\u281?ciu formalnym. Powo\u322?ywane przez Rzecznika pogl\u261?dy orzecznicze nie dowodz\u261? tym samym tezy wskazanej we wniosku.
\par 
\par Podobnie kwestionowanego pogl\u261?du o zbywalno\u347?ci roszcze\u324? dekretowych pod tytu\u322?em szczeg\u243?lnym nie spos\u243?b wywie\u347?\u263? z jednolitego orzecznictwa s\u261?d\u243?w powszechnych. Jak wskazywano, w drugiej fazie po wydaniu decyzji, w\u322?a\u347?ciciel gruntu (m.st. Warszawa lub Skarb Pa\u324?stwa) i uprawniony z decyzji dekretowej zyskuj\u261? r\u243?wnorz\u281?dn\u261? pozycj\u281?, zawieraj\u261?c umow\u281? ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego. Dzieje si\u281? tak, gdy wydana zostanie decyzja pozytywna dla uprawnionego. W przeciwnym razie, gdy decyzja dekretowa jest negatywna i dochodzi do odmowy przyznania prawa u\u380?ytkowania wieczystego, strona takiego post\u281?powania wyst\u281?puje przeciwko Skarbowi Pa\u324?stwa z pow\u243?dztwem o odszkodowanie z tytu\u322?u utraty prawa maj\u261?tkowego do gruntu. Na tym tle istniej\u261? w\u261?tpliwo\u347?ci co do legitymacji procesowej czynnej nabywc\u243?w uprawnie\u324? dekretowych w takich post\u281?powaniach odszkodowawczych z tytu\u322?u utraty prawa maj\u261?tkowego do gruntu. Wszczynanie post\u281?powa\u324? odszkodowawczych przez nabywc\u243?w roszcze\u324? dekretowych dotyczy tak\u380?e sytuacji, w kt\u243?rych rozstrzygni\u281?cie nadzorcze polega nie na wyeliminowaniu wadliwej decyzji dekretowej z obrotu prawnego z moc\u261? ex tunc, a obejmuje stwierdzenie wydania decyzji dekretowej z ra\u380?\u261?cym naruszeniem prawa na zasadzie art. 158 \u167? 2 kpa. Nie dochodzi w\u243?wczas do "przywr\u243?cenia" roszczenia dekretowego. W zwi\u261?zku z tym obr\u243?t roszczeniami wynikaj\u261?cymi z dekretu warszawskiego nie obejmuje roszczenia o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego (prawa do popierania wniosku dekretowego), ale \u380?\u261?danie odszkodowania za szkod\u281? wywo\u322?an\u261? wadliw\u261? decyzj\u261? dekretow\u261?. W takim przypadku S\u261?d Najwy\u380?szy uzna\u322? dopuszczalno\u347?\u263? przelewu wierzytelno\u347?ci o naprawienie szkody i w uchwale z 7 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 18/09 przyj\u261?\u322?, i\u380? roszczenie o odszkodowanie wywodzone z decyzji administracyjnej, stwierdzaj\u261?cej wydanie z naruszeniem prawa uprzedniej decyzji administracyjnej, kt\u243?ra odmawia\u322?a ustanowienia prawa w\u322?asno\u347?ci czasowej do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej, mo\u380?e by\u263? przeniesione na osob\u281? trzeci\u261?. Jednocze\u347?nie SN zwr\u243?ci\u322? uwag\u281?, \u380?e wierzytelno\u347?\u263?, kt\u243?r\u261? uzyska\u322? nabywca, nie jest wprost uprawnieniem okre\u347?lonym w dekrecie warszawskim, st\u261?d brak podstaw, aby prawo do tak okre\u347?lonego odszkodowania wi\u261?za\u263? wprost z ograniczeniami wynikaj\u261?cymi z art. 7 dekretu warszawskiego.
\par 
\par Z tego wzgl\u281?du pochopne jest zaakceptowanie stanowiska, jakoby w orzecznictwie SN funkcjonowa\u322? utrwalony os\u261?d, \u380?e wynikaj\u261?ce z dekretu warszawskiego roszczenia z za\u322?o\u380?enia s\u261? zbywalne. S\u261?d Najwy\u380?szy, jak dotychczas, zaj\u261?\u322? stanowisko tylko w kontek\u347?cie analizy cywilistycznego uj\u281?cia formu\u322?y szkody, kt\u243?r\u261? ponosi osoba na skutek ra\u380?\u261?co naruszaj\u261?cej prawo odmowy uwzgl\u281?dnienia wniosku dekretowego. W uchwale z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03 SN stwierdzi\u322?, \u380?e pozycja osoby, kt\u243?rej to uprawnienie przys\u322?uguje jest bardziej zbli\u380?ona do pozycji wierzyciela w stosunku zobowi\u261?zaniowym. W ocenie SN uprawnienie przyznane by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom nieruchomo\u347?ci warszawskich wykazuje pewne cechy wierzytelno\u347?ci w rozumieniu art. 353 \u167? 1 kc. Definiowanie roszczenia dekretowego jako cywilnego wynika z przyj\u281?cia przez SN tezy o korelacie cywilnego obowi\u261?zku organu administracyjnego do zado\u347?\u263?uczynienia temu roszczeniu. SN dostrzega\u322? pogl\u261?d "wed\u322?ug kt\u243?rego odpowiednikiem obowi\u261?zku gminy po stronie by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela by\u322?a jedynie ekspektatywa". Podkre\u347?li\u322?, \u380?e "uszczerbek maj\u261?tkowy wynik\u322?y z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy (w\u322?asno\u347?ci czasowej, u\u380?ytkowania wieczystego) gruntu obj\u281?tego dzia\u322?aniem dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), na skutek ra\u380?\u261?co naruszaj\u261?cej prawo odmowy uwzgl\u281?dnienia wniosku z\u322?o\u380?onego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi strat\u281? w rozumieniu art. 361 \u167? 2 kc i zarazem szkod\u281? rzeczywist\u261? w znaczeniu art. 160 \u167? 1 kpa.". W przywo\u322?anej uchwale SN w og\u243?le nie odnosi\u322? si\u281? jednak do kwestii dopuszczalno\u347?ci zmian podmiotowych w post\u281?powaniu administracyjnym wywo\u322?anych czynno\u347?ci\u261? cywilnoprawn\u261? ani do zasad sukcesji uprawnie\u324? i obowi\u261?zk\u243?w administracyjnych.
\par 
\par W sygnalizowanym kontek\u347?cie pochopnego zaakceptowania pogl\u261?du o zbywalno\u347?ci roszcze\u324? dekretowych nale\u380?y podkre\u347?li\u263?, \u380?e w szeregu orzecze\u324? SN, s\u261?d\u243?w powszechnych jak i w wypowiedziach doktryny, powo\u322?uje si\u281? wieloletni\u261? praktyk\u281? obrotu wspomnianymi prawami maj\u261?tkowymi, uprawnieniami i roszczeniami, co zaaprobowa\u263? mia\u322? SN w orzeczeniu z 16 stycznia 1952 r., sygn. akt C 650/50 (nie publ.). Orzeczenie to nie zosta\u322?o ani razu dos\u322?ownie zacytowane ani nie jest znane jego uzasadnienie. W rezultacie nie jest znany stan faktyczny sprawy, w kt\u243?rej zosta\u322?o wydane, nie jest te\u380? wiadome, jaki poziom definitywno\u347?ci mia\u322?a wypowied\u378? S\u261?du. Orzeczenie to zosta\u322?o szerzej om\u243?wione tylko w jednej publikacji s\u281?dziego SN (J. Marowski Problematyka prawna u\u380?ytkowania grunt\u243?w rolnych, Wydawnictwo Prawnicze, Polska Akademia Nauk, Warszawa 1959 r. s. 53, 55). Podnoszono w niej m.in.: "(...) pomimo braku wyra\u378?nych przepis\u243?w w tym zakresie, trudno uzna\u263? \u380?\u261?danie przyznania w\u322?asno\u347?ci czasowej za roszczenie cywilnoprawne. Odmowa uwzgl\u281?dnienia odpowiedniego wniosku nadaje si\u281? m. zd. jedynie do zaskar\u380?enia w administracyjnym toku instancji. Dlatego trudno z samego obowi\u261?zku w\u322?adzy przyznania w\u322?asno\u347?ci czasowej wywodzi\u263? jakie\u347? cywilne prawa by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela gruntu, kt\u243?rego posiadanie podpada\u322?oby pod przepis art. 296 \u167? 2 pr. rzecz. (...) \u379?\u261?danie przyznania w\u322?asno\u347?ci czasowej nie jest - wed\u322?ug pogl\u261?du wy\u380?ej wyra\u380?onego - prawem cywilnym, dlatego nie mo\u380?na by uzna\u263?, \u380?e stosuje si\u281? tutaj wprost czy analogicznie przepis art. 168 kod. zob. przewiduj\u261?cy dopuszczalno\u347?\u263? przelewu wierzytelno\u347?ci, o ile to nie sprzeciwia si\u281? w\u322?a\u347?ciwo\u347?ci zobowi\u261?zania ani przepisom ustawy". Autor tej publikacji wyra\u380?a dalej trafny - co pokazuje praktyka ostatnich kilkunastu lat - pogl\u261?d, \u380?e: "Uznanie prawa by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli grunt\u243?w w Warszawie do prawnie skutecznego przeniesienia wszelkich uprawnie\u324? wynikaj\u261?cych z powo\u322?anego dekretu pozwoli\u322?oby na spekulacj\u281? terenami budowlanymi".
\par 
\par RPO nietrafnie wskazuje na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony interes\u243?w w toku wynikaj\u261?cej z art. 2 Konstytucji w zwi\u261?zku z rzekom\u261? zmian\u261? sytuacji prawnej nabywc\u243?w roszcze\u324? dekretowych, spowodowan\u261? zmian\u261? orzecznictwa. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybuna\u322?u Konstytucyjnego, zasada ochrony interes\u243?w w toku dotyczy wy\u322?\u261?cznie takich sytuacji, w kt\u243?rych obowi\u261?zuj\u261?ce normy prawne wyznaczaj\u261? ich adresatom pewien horyzont czasowy do zaplanowania i przeprowadzenia okre\u347?lonego przedsi\u281?wzi\u281?cia finansowego czy gospodarczego i w tym w\u322?a\u347?nie okresie nie jest, co do zasady, dopuszczalne zmienianie dotychczasowych zasad realizacji takich przedsi\u281?wzi\u281?\u263?. Konstytucyjna ochrona interes\u243?w nie obejmuje zatem potocznie rozumianych interes\u243?w "w og\u243?lno\u347?ci". Nie nale\u380?y tak\u380?e uto\u380?samia\u263? zasady poszanowania interes\u243?w w toku z gwarancj\u261? niezmienno\u347?ci przepis\u243?w prawnych w odniesieniu do danej dzia\u322?alno\u347?ci, gdy\u380? - jak wielokrotnie wskazywa\u322? TK - zmienno\u347?\u263? prawa jest elementem, z kt\u243?rym jego adresaci musz\u261? si\u281? liczy\u263?". W ocenie Prokuratorii nie mo\u380?na zgodzi\u263? si\u281? z pogl\u261?dem, jakoby istnia\u322?o oczekiwanie nabywc\u243?w roszcze\u324? dekretowych do bycia stron\u261? post\u281?powania administracyjnego okre\u347?lonego w art. 7 dekretu, kt\u243?re mie\u347?ci si\u281? w ramach chronionej konstytucyjnie zasady interes\u243?w w toku, jak to wydaje si\u281? przyjmowa\u263? RPO. Obowi\u261?zuj\u261?ce normy prawne nigdy bowiem nie gwarantowa\u322?y takiej tre\u347?ci uprawnie\u324?, ani tym bardziej - ich niezmienno\u347?ci w okre\u347?lonej perspektywie czasu. Jak ponadto trafnie wywodzi TK, nie istnieje konstytucyjne chronione oczekiwanie jednostki co do tego, \u380?e prawo nie ulegnie zmianie (np. wyrok TK z 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11, OTK-A 2013, nr 6, poz. 82, podobnie np. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1439/16). W ocenie Prokuratorii tym bardziej brak jest podstaw do niezmienno\u347?ci orzecznictwa s\u261?dowego. Nawet gdyby z art. 2 Konstytucji RP wyprowadza\u263? postulowany przez RPO pogl\u261?d, \u380?e niedopuszczalna jest nieuzasadniona zmiana dotychczasowej wyk\u322?adni, to w odniesieniu do zagadnienia b\u281?d\u261?cego przedmiotem wniosku RPO - jak wy\u380?ej wskazano - taka zmiana nie wyst\u261?pi\u322?a.
\par 
\par Wreszcie zasada ochrony zaufania do pa\u324?stwa i stanowionego prawa, w tym postulat stabilno\u347?ci dotychczasowego sposobu wyk\u322?adni przepis\u243?w, nie s\u261? absolutne. Dopuszczalne jest w \u347?wietle Konstytucji odst\u261?pienie od pe\u322?nej realizacji zasad zwi\u261?zanych z ochron\u261? zaufania do pa\u324?stwa i stanowionego prawa, je\u347?li przemawia za tym konieczno\u347?\u263? urzeczywistnienia innych warto\u347?ci oraz zasad konstytucyjnych. Dokonuj\u261?c wyk\u322?adni przepis\u243?w z uwzgl\u281?dnieniem zasad konstytucyjnych i dokonuj\u261?c ich wa\u380?enia w ramach procesu stosowania prawa s\u261?d nie wykracza poza przyznane mu kompetencje sprawowania wymiaru sprawiedliwo\u347?ci. W tym kontek\u347?cie nie spos\u243?b pomin\u261?\u263?, \u380?e art. 2 Konstytucji, przywo\u322?ywany we wniosku Rzecznika jako normatywne \u378?r\u243?d\u322?o zasady zaufania obywatela do pa\u324?stwa, statuuje obok tej ostatniej, tak\u380?e zasad\u281? sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej. Poj\u281?cie sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej, chocia\u380? nie daje si\u281? uj\u261?\u263? w jedn\u261? formu\u322?\u281?, oznacza m.in. r\u243?wno\u347?\u263? praw, solidarno\u347?\u263? spo\u322?eczn\u261? oraz minimum bezpiecze\u324?stwa socjalnego. Naczelny S\u261?d Administracyjny, sprawuj\u261?cy wymiar sprawiedliwo\u347?ci zgodnie z art. 175 ust 1 Konstytucji, przy podejmowaniu uchwa\u322?y, w toku wyk\u322?adni art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa powinien uwzgl\u281?dni\u263? tak\u380?e spo\u322?eczne konsekwencje przyj\u281?tego rozstrzygni\u281?cia, maj\u261?c na wzgl\u281?dzie zar\u243?wno problemy nadu\u380?y\u263? w obrocie roszczeniami, jak i t\u322?o socjalne. Uznanie praw z art. 7 ust. 1 dekretu za rodzaj roszcze\u324? cywilnoprawnych, kt\u243?rych sukcesja singularna mia\u322?aby r\u243?wnie\u380? skutki w sferze prawa administracyjnego przez nabycie przymiotu strony w post\u281?powaniu administracyjnym, mog\u322?oby nadto w niekt\u243?rych sytuacjach skutkowa\u263? negatywnymi konsekwencjami spo\u322?ecznymi. Nie tylko dochodzi\u322?oby do uszczuplenia mienia pozostaj\u261?cego w dyspozycji Skarbu Pa\u324?stwa oraz zmniejszenia liczby lokali socjalnych, ale tak\u380?e wi\u261?za\u322?oby si\u281? z dalszymi negatywnymi zjawiskami wobec lokator\u243?w. Jak wielokrotnie podnoszono w decyzjach Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomo\u347?ci warszawskich, proceder tzw. "handlu roszczeniami" cz\u281?sto prowadzi\u322? do nadmiernych podwy\u380?ek czynsz\u243?w lokatorskich, eksmisji czy stosowania wobec lokator\u243?w akt\u243?w przemocy. Dla dokonywanych ocen istotne znaczenie powinny mie\u263? warto\u347?ci wys\u322?owione w Preambule do Konstytucji, w tym obowi\u261?zek solidarno\u347?ci z innymi, jak r\u243?wnie\u380? sprecyzowana w art. 1 Konstytucji zasada, \u380?e Polska jest dobrem wsp\u243?lnym wszystkich obywateli. Ewentualne braki w ustawie nie powinny by\u263? przeszkod\u261? dla urzeczywistniania zasady sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej, a jak sam Rzecznik podkre\u347?li\u322? podczas uroczysto\u347?ci 100-lecia utworzenia Najwy\u380?szego Trybuna\u322?u Administracyjnego, w dzisiejszych czasach s\u261?dy administracyjne staj\u261? si\u281? cz\u281?sto ostatni\u261? desk\u261? ratunku dla ludzi pokrzywdzonych przez w\u322?adz\u281? (...) ka\u380?dym swoim wyrokiem czy postanowieniem odpowiadaj\u261? na wezwanie zawarte w preambule Konstytucji.
\par 
\par W opinii Prokuratorii, urzeczywistniaj\u261?c zasad\u281? sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej, nie mo\u380?na zaaprobowa\u263? mechanizmu przesuni\u281?\u263? maj\u261?tkowych mi\u281?dzy zasobem publicznym i prywatnym przy realizacji roszcze\u324? dekretowych. Nabywca roszcze\u324? dekretowych swoje prawa uzyskuje poprzez dobrowolne zawarcie stosownej umowy cywilnej. To zatem z w\u322?asnej woli i z regu\u322?y odp\u322?atnie w ten spos\u243?b formalnie wchodzi w sytuacj\u281? zbywcy. W przypadku roszczenia dekretowego, kt\u243?re mia\u322?o s\u322?u\u380?y\u263? okre\u347?lonemu podmiotowi w zwi\u261?zku z okre\u347?lon\u261? sytuacj\u261?, w kt\u243?rej si\u281? znalaz\u322? niezale\u380?nie od swojej woli, nie mo\u380?na m\u243?wi\u263? o to\u380?samo\u347?ci sytuacji w\u322?a\u347?ciciela z art. 7 ust. 1 dekretu lub jego spadkobiercy, z sytuacj\u261?, w jakiej znalaz\u322? si\u281? z w\u322?asnej woli nabywca roszcze\u324? dekretowych. O ile bowiem w\u322?a\u347?ciciel ten korzysta\u322? w post\u281?powaniu administracyjnym z omawianego roszczenia w celu ochrony swojego dotychczasowego maj\u261?tku, o tyle nie spos\u243?b przyj\u261?\u263?, \u380?e nabywca roszcze\u324? mia\u322?by taki sam cel realizowa\u263?. Nabyte roszczenia dekretowe aktualnie sta\u322?y si\u281? - w istocie rzeczy - instrumentem dla realizacji zaplanowanych, okre\u347?lonych zamierze\u324? gospodarczo-komercyjnych, dla kt\u243?rych ryzyka zwi\u261?zane z dochodzeniem tych roszcze\u324? nie by\u322?y istotne. Taki pow\u243?d prowadzenia szczeg\u243?lnego post\u281?powania dekretowego nie uzasadnia przyj\u281?cia, \u380?e mo\u380?na przyzna\u263? nabywcom roszcze\u324? przymiot strony w tym post\u281?powaniu.
\par 
\par Naczelny S\u261?d Administracyjny w sk\u322?adzie siedmiu s\u281?dzi\u243?w zwa\u380?y\u322?, co nast\u281?puje:
\par 
\par 5. Na wst\u281?pie nale\u380?y oceni\u263? dopuszczalno\u347?\u263? podj\u281?cia uchwa\u322?y w kontek\u347?cie spe\u322?nienia przes\u322?anek okre\u347?lonych w art. 15 \u167? 1 pkt 2 p.p.s.a.
\par 
\par Zgodnie ze wskazanym przepisem, Naczelny S\u261?d Administracyjny podejmuje uchwa\u322?y maj\u261?ce na celu wyja\u347?nienie przepis\u243?w prawnych, kt\u243?rych stosowanie wywo\u322?a\u322?o rozbie\u380?no\u347?ci w orzecznictwie s\u261?d\u243?w administracyjnych. Zaistnienie rozbie\u380?no\u347?ci jest zatem przes\u322?ank\u261? dopuszczalno\u347?ci podj\u281?cia wskazanej uchwa\u322?y. Rozbie\u380?no\u347?\u263? istnieje wtedy, gdy s\u261?dy administracyjne wyda\u322?y r\u243?\u380?ne rozstrzygni\u281?cia na tej samej podstawie prawnej i w takim samym stanie faktycznym albo wyda\u322?y takie same rozstrzygni\u281?cia, ale oparte na r\u243?\u380?nej wyk\u322?adni tych samych przepis\u243?w prawa. Istnienie stanu rozbie\u380?no\u347?ci musi mie\u263? charakter obiektywny i rzeczywisty, niebudz\u261?cy jakichkolwiek w\u261?tpliwo\u347?ci. Skoro przedmiotem uchwa\u322?y ma by\u263? wyja\u347?nienie nie jakichkolwiek przepis\u243?w prawnych dotycz\u261?cych danej materii, danego zagadnienia, ale tylko tych przepis\u243?w, kt\u243?rych stosowanie wywo\u322?a\u322?o rozbie\u380?no\u347?ci, to przedmiotem uchwa\u322?y abstrakcyjnej nie mog\u261? by\u263? przepisy, kt\u243?re nie stanowi\u322?y podstawy prawnej orzekania, albo te przepisy, kt\u243?re stanowi\u261?c tak\u261? podstaw\u281? prawn\u261?, nie wywo\u322?a\u322?y rozbie\u380?no\u347?ci w orzecznictwie.
\par 
\par Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskaza\u322? konkretnych ust\u281?p\u243?w art. 7 dekretu warszawskiego, co do kt\u243?rych zaistnia\u322?a rozbie\u380?no\u347?\u263? ich wyk\u322?adni w orzecznictwie s\u261?d\u243?w administracyjnych. Wskaza\u322? jednak na zaistnienie r\u243?\u380?nej oceny prawnej - zaprezentowanej w wymienionych we wniosku orzeczeniach m.in. s\u261?d\u243?w administracyjnych - co do skuteczno\u347?ci zbycia roszczenia o ustanowienie prawa u\u380?ytkowania wieczystego, wynikaj\u261?cego z powo\u322?anego przepisu dekretu w sferze prawa administracyjnego. Rozbie\u380?no\u347?\u263? ta ma prowadzi\u263? do uznania istnienia albo zanegowania istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. po stronie nabywcy takiego roszczenia, a tym samym do odmiennych ocen, czy organ dekretowy mo\u380?e wyda\u263? na rzecz takiego nabywcy decyzj\u281? uwzgl\u281?dniaj\u261?c\u261? wniosek i ustanawiaj\u261?c\u261? prawo u\u380?ytkowania wieczystego, czy te\u380? nie. Rzecznik Praw Obywatelskich przeciwstawi\u322? przy tym orzeczeniom Naczelnego S\u261?du Administracyjnego wydanym 29 sierpnia 2022 r. i 6 pa\u378?dziernika 2022 r. orzeczenia, w kt\u243?rych uznano, \u380?e prawo do zg\u322?oszenia wniosku o przyznanie prawa u\u380?ytkowania wieczystego, jako roszczenie maj\u261?tkowe, ma charakter zbywalny i w konsekwencji tego przymiot strony przys\u322?uguje nabywcom roszcze\u324? w poddanych kontroli s\u261?d\u243?w administracyjnych aktach administracyjnych.
\par 
\par O ile wi\u281?c w wyrokach wydanych 29 sierpnia 2022 r. i 6 pa\u378?dziernika 2022 r. nie zakwestionowano samej dopuszczalno\u347?ci zawierania um\u243?w cywilnoprawnych dotycz\u261?cych uprawnie\u324? dekretowych, o tyle w orzeczeniach tych przyj\u281?to taki kierunek wyk\u322?adni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w my\u347?l kt\u243?rego, przymiot strony nabywcy uprawnie\u324? okre\u347?lonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nale\u380?y ocenia\u263? w kontek\u347?cie \u378?r\u243?d\u322?a przys\u322?ugiwania interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 k.p.a., na co zwr\u243?ci\u322? uwag\u281? Rzecznik Praw Obywatelskich i w zwi\u261?zku z tym nale\u380?y uzna\u263?, \u380?e spe\u322?nione zosta\u322?y ustawowe warunki dopuszczalno\u347?ci podj\u281?cia uchwa\u322?y okre\u347?lonej w art. 15 \u167? 1 pkt 2 p.p.s.a.
\par 
\par Nale\u380?y przy tym zauwa\u380?y\u263?, \u380?e pogl\u261?d wyra\u380?ony w powo\u322?anych wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. i 6 pa\u378?dziernika 2022 r., Naczelny S\u261?d Administracyjny podtrzyma\u322? w kolejnych wyrokach wydanych 7 lutego 2023 r. w sprawach o sygn. akt: I OSK 1444/21, I OSK 1170/21, I OSK 1363/21 i I OSK 1180/21.
\par 
\par 6. Rozpoznaj\u261?c wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nale\u380?y mie\u263? na uwadze, \u380?e pierwotna tre\u347?\u263? art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego o przyznaniu dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi prawa wieczystej dzier\u380?awy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za op\u322?at\u261? symboliczn\u261? ulega\u322?a normatywnej modyfikacji, wynikaj\u261?cej z rezygnacji przez ustawodawc\u281? z prawa zabudowy i prawa wieczystej dzier\u380?awy, a nast\u281?pnie z prawa w\u322?asno\u347?ci czasowej oraz ze znacz\u261?cego ograniczenia przez ustawodawc\u281? w ostatnich latach mo\u380?liwo\u347?ci ustanawiania prawa u\u380?ytkowania wieczystego.
\par 
\par Z dniem 1 stycznia 1947 r., na podstawie art. II pkt 7 dekretu z dnia 11 pa\u378?dziernika 1946 r. \u8211? Przepisy wprowadzaj\u261?ce prawo rzeczowe i prawo o ksi\u281?gach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321, ze zm.), uchylono bowiem dekret z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. R. P. Nr 50, poz. 280) i w art. XXXIX postanowiono, \u380?e: \u167? 1. Prawa zabudowy, ustanowione przed wej\u347?ciem w \u380?ycie prawa rzeczowego na gruntach, nale\u380?\u261?cych do Skarbu Pa\u324?stwa, zwi\u261?zk\u243?w samorz\u261?du terytorialnego lub innych os\u243?b prawnych prawa publicznego, mog\u261? by\u263? zmienione przez umow\u281? na w\u322?asno\u347?\u263? czasow\u261?, przewidzian\u261? w prawie rzeczowym. Dotyczy to r\u243?wnie\u380? dzier\u380?awy wieczystej w rozumieniu dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50, poz. 279), kt\u243?ry pozostaje w mocy; \u167? 2. Przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzier\u380?awy wieczystej w rozumieniu dekretu o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy nale\u380?y od dnia wej\u347?cia w \u380?ycie prawa rzeczowego rozumie\u263? przeniesienie w\u322?asno\u347?ci gruntu za op\u322?at\u261? symboliczn\u261? z zastrze\u380?eniem powrotu w\u322?asno\u347?ci na rzecz gminy m. st. Warszawy, stosownie do przepis\u243?w prawa rzeczowego, co w konsekwencji stanowi\u322?o prawo w\u322?asno\u347?ci czasowej unormowanej w art. 100-112 dekretu \u8211? Prawo rzeczowe.
\par 
\par Nast\u281?pnie, z dniem wej\u347?cia w \u380?ycie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159, ze zm.), tj. z dniem 22 pa\u378?dziernika 1961 r., zlikwidowana zosta\u322?a w\u322?asno\u347?\u263? czasowa i w jej miejsce wprowadzono prawo u\u380?ytkowania wieczystego gruntu. W art. 41 pkt 4 tej ustawy wskazano bowiem, \u380?e istniej\u261?ce w dniu wej\u347?cia w \u380?ycie niniejszej ustawy prawa w\u322?asno\u347?ci czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzier\u380?awy lub u\u380?ytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarz\u261?d i u\u380?ytkowanie gruntu (nieruchomo\u347?ci) ustanowione na rzecz innych jednostek ni\u380? pa\u324?stwowe, stan\u261? si\u281? prawem u\u380?ytkowania lub prawem wieczystego u\u380?ytkowania w rozumieniu niniejszej ustawy w przypadkach i na warunkach, kt\u243?re okre\u347?li Minister Sprawiedliwo\u347?ci w drodze rozporz\u261?dzenia. Dotyczy to w szczeg\u243?lno\u347?ci praw ustanowionych na podstawie dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jednocze\u347?nie w art. 46 ust. 1 powo\u322?anej ustawy postanowiono o utracie mocy dzia\u322?u IV (art. 100-112) dekretu z dnia 11 pa\u378?dziernika 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), tj. przepis\u243?w prawa normuj\u261?cych prawo w\u322?asno\u347?ci czasowej.
\par 
\par Natomiast w art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekszta\u322?ceniu prawa u\u380?ytkowania wieczystego grunt\u243?w zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo w\u322?asno\u347?ci tych grunt\u243?w (Dz.U. poz. 1716, ze zm.), kt\u243?ry wszed\u322? w \u380?ycie z dniem 5 pa\u378?dziernika 2018 r., wskazano, \u380?e w przypadku uwzgl\u281?dnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o kt\u243?rym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m.st. Warszawy, dotycz\u261?cego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2, przenosi si\u281? prawo w\u322?asno\u347?ci gruntu. W odniesieniu wi\u281?c do grunt\u243?w obj\u281?tych zakresem stosowania art. 1 ust. 2 powo\u322?anej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., prawem ustanawianym na rzecz "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jest prawo w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Tre\u347?\u263? wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, odnosz\u261?ca si\u281? do ustanowienia prawa u\u380?ytkowania wieczystego na podstawie przepis\u243?w dekretu warszawskiego, determinuje rozpatrzenie tego wniosku jedynie w odniesieniu do okre\u347?lonego w nim prawa u\u380?ytkowania wieczystego.
\par 
\par 7. Przepis art. 1 dekretu warszawskiego stanowi, \u380?e w celu umo\u380?liwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczeg\u243?lno\u347?ci za\u347? szybkiego dysponowania terenami i w\u322?a\u347?ciwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodz\u261? z dniem wej\u347?cia w \u380?ycie niniejszego dekretu na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m. st. Warszawy.
\par 
\par Z cytowanego przepisu wynika, \u380?e normatywnym celem dekretu warszawskiego by\u322?a zmiana podmiotowej struktury prawnorzeczowej grunt\u243?w m.st. Warszawy przede wszystkim dla racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu. Uwzgl\u281?dniaj\u261?c przy tym tre\u347?\u263? art. 7 omawianego dekretu, w kt\u243?rym okre\u347?lono zakres uprawnie\u324? przyznanych dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielom grunt\u243?w obj\u281?tych skutkami prawnymi tego dekretu, nale\u380?y wykluczy\u263? jedynie nacjonalizacyjny charakter tego aktu. O ile bowiem dotychczasowi w\u322?a\u347?ciciele utracili w\u322?asno\u347?\u263? grunt\u243?w z mocy samego prawa z chwil\u261? wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu, o tyle w art. 7 ust. 1 \u8211? 3 tego aktu \u243?wczesny ustawodawca przyzna\u322? im uprawnienie - uwarunkowane spe\u322?nieniem dekretowo okre\u347?lonych przes\u322?anek - do uzyskania restytucji utraconego prawa do gruntu w postaci wieczystej dzier\u380?awy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za op\u322?at\u261? symboliczn\u261? tego gruntu, kt\u243?ry utracili, albo restytucji utraconego prawa polegaj\u261?cej na uzyskaniu wskazanych praw do innego gruntu r\u243?wnej warto\u347?ci u\u380?ytkowej, albo uzyskaniu odszkodowania za utracone prawo w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Przepis art. 7 ust. 1 i 2 stanowi bowiem, \u380?e dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel gruntu, prawni nast\u281?pcy w\u322?a\u347?ciciela, b\u281?d\u261?cy w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentuj\u261?ce, a je\u380?eli chodzi o grunty oddane na podstawie obowi\u261?zuj\u261?cych przepis\u243?w w zarz\u261?d i u\u380?ytkowanie - u\u380?ytkownicy gruntu mog\u261? w ci\u261?gu 6 miesi\u281?cy od dnia obj\u281?cia w posiadanie gruntu przez gmin\u281? zg\u322?osi\u263? wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi prawa wieczystej dzier\u380?awy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za op\u322?at\u261? symboliczn\u261? i gmina uwzgl\u281?dni wniosek, je\u380?eli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela da si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem gruntu wed\u322?ug planu zabudowania, a je\u380?eli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy u\u380?ytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w my\u347?l planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczno\u347?ci z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
\par 
\par Ju\u380? z tre\u347?ci przepisu wynika zatem, \u380?e o ile dotychczasowi w\u322?a\u347?ciciele grunt\u243?w utracili ich w\u322?asno\u347?\u263? z mocy art. 1 powo\u322?anego dekretu z chwil\u261? jego wej\u347?cia w \u380?ycie, o tyle na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 - w wyniku z\u322?o\u380?onego w wyznaczonym terminie wniosku \u8211? mog\u261? uzyska\u263? do utraconych grunt\u243?w prawo wieczystej dzier\u380?awy albo prawo zabudowy, z zastrze\u380?eniem jednak, \u380?e korzystanie z tych grunt\u243?w przez dotychczasowego ich w\u322?a\u347?ciciela (b\u281?d\u261?cego osob\u261? fizyczn\u261?) da si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem tych grunt\u243?w wed\u322?ug planu zabudowania, a w przypadku dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela b\u281?d\u261?cego osob\u261? prawn\u261?, gdy ponadto u\u380?ytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w my\u347?l planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczno\u347?ci z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
\par 
\par Jakkolwiek przedstawiona restytucja utraconego prawa w\u322?asno\u347?ci nie jest pe\u322?na, w miejsce bowiem odebranego prawa w\u322?asno\u347?ci do gruntu, dekretowy ustawodawca przyzna\u322? uprawnienie do uzyskania przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela s\u322?abszego prawa, tj. prawa wieczystej dzier\u380?awy albo prawa zabudowy, ponadto uzyskanie tych praw zosta\u322?o uwarunkowane spe\u322?nieniem zgodno\u347?ci korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowania, kluczowe znaczenie ma fakt przyznania tych praw w pierwszej kolejno\u347?ci do gruntu, kt\u243?rego w\u322?asno\u347?\u263? zosta\u322?a odebrana moc\u261? omawianego dekretu. Przedmiotem przyznanego prawa by\u322? i nadal pozostaje przede wszystkim grunt, w stosunku do kt\u243?rego dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela pozbawiono prawa w\u322?asno\u347?ci. Przyznanie jednego ze wskazanych praw do tego gruntu wyczerpywa\u322?o zakres dekretowych uprawnie\u324? dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela przys\u322?uguj\u261?cych w zamian za odebranie prawa w\u322?asno\u347?ci danego gruntu. Dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel uzyskiwa\u322? zatem wprawdzie s\u322?absze normatywnie prawo, ale jednak prawo do tego samego gruntu, kt\u243?rego w\u322?asno\u347?ci zosta\u322? pozbawiony. W ten spos\u243?b ustawodawca dekretowy restytuowa\u322? w\u322?a\u347?cicielowi prawo do korzystania i zagospodarowania gruntu, do kt\u243?rego odebra\u322? dekretem prawo w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Dekretowe uprawnienie dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela do uzyskania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy do tego samego gruntu, do kt\u243?rego przys\u322?ugiwa\u322?o mu uprzednio prawo w\u322?asno\u347?ci, nie stanowi zatem klasycznego odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym, rozumianego jako wynagrodzenie chocia\u380?by w formie naturalnej za pozbawienie prawa w\u322?asno\u347?ci, skoro przyznanie prawa do gruntu mia\u322?o dotyczy\u263? tego samego gruntu, kt\u243?rego w\u322?asno\u347?\u263? utracono na mocy dekretu. Przyznanie prawa wieczystej dzier\u380?awy albo prawa zabudowy stanowi\u322?o prawn\u261? form\u281? przywr\u243?cenia dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi mo\u380?liwo\u347?ci korzystania z odebranego dekretem gruntu ale pod warunkiem, \u380?e korzystanie to - co do zasady - da si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem gruntu wed\u322?ug planu zabudowania. Przyznanie jednego ze wskazanych uprawnie\u324? s\u322?u\u380?y\u322?o zatem zachowaniu ci\u261?g\u322?o\u347?ci prawnej korzystania z gruntu odebranego dekretem i jego zagospodarowywania przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela w spos\u243?b daj\u261?cy si\u281? pogodzi\u263? z planem zabudowania.
\par 
\par Dopiero w razie nieuwzgl\u281?dnienia wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy, stosownie do art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, gmina mia\u322?a zaofiarowa\u263? uprawnionemu, w miar\u281? posiadania zapasu grunt\u243?w - na tych samych warunkach dzier\u380?aw\u281? wieczyst\u261? gruntu r\u243?wnej warto\u347?ci u\u380?ytkowej, b\u261?d\u378? prawo zabudowy na takim gruncie. Nieprzyznanie prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy do gruntu uprzednio odebranego dekretem dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi, skutkowa\u322?o mo\u380?liwo\u347?ci\u261? uzyskania przez tego ostatniego jednego ze wskazanych praw do innego gruntu, ale gruntu o r\u243?wnej warto\u347?ci u\u380?ytkowej wobec gruntu odebranego. Taka konstrukcja przywo\u322?anego przepisu potwierdza w istocie restytucyjny charakter przywr\u243?cenia dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi mo\u380?liwo\u347?ci korzystania z gruntu, wprawdzie w tym wypadku ju\u380? innego, lecz w taki sam spos\u243?b, tj. daj\u261?cy si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem gruntu wed\u322?ug planu zabudowania.
\par 
\par I w ko\u324?cu, wed\u322?ug art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego, w razie niezg\u322?oszenia wniosku o ustanowienie prawa do gruntu odebranego dekretem lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi wieczystej dzier\u380?awy albo prawa zabudowy gmina obowi\u261?zana by\u322?a ui\u347?ci\u263? odszkodowanie okre\u347?lone w art. 9 dekretu. Odszkodowanie to mia\u322?o by\u263? przyznane dopiero wtedy, gdy nie nast\u261?pi\u322?o przywr\u243?cenie dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi prawnej mo\u380?liwo\u347?ci korzystania z odebranego gruntu i nie zosta\u322?o temu w\u322?a\u347?cicielowi przyznane prawo do korzystania z innego gruntu o r\u243?wnej warto\u347?ci u\u380?ytkowej wobec gruntu odebranego. Zatem dopiero w art. 7 ust. 5 powo\u322?anego dekretu unormowane zosta\u322?o roszczenie odszkodowawcze maj\u261?ce zrekompensowa\u263? dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi utrat\u281? prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu.
\par 
\par Z zestawienia cytowanych i analizowanych przepis\u243?w art. 7 ust. 1, 2, 4 i 5 dekretu wynika wi\u281?c, \u380?e uprawnienie dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela do uzyskania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy wobec gruntu odebranego tym dekretem z mocy samego prawa nie mia\u322?o charakteru odszkodowawczego, lecz charakter restytucyjny przejawiaj\u261?cy si\u281? przede wszystkim w dalszym korzystaniu z gruntu pozostaj\u261?cego uprzednio przedmiotem w\u322?asno\u347?ci dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela. Wyklucza to zatem uznanie omawianych uprawnie\u324? za maj\u261?ce cechy klasycznego cywilnoprawnego odszkodowania. W konsekwencji oczywiste pozostaje przypisanie przez dekretowego ustawodawc\u281? - w art. 7 ust. 1 dekretu - dopuszczalno\u347?ci dokonania takiej restytucji korzystania z odebranego gruntu jedynie jego dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi, skoro w kontek\u347?cie korzystania daj\u261?cego si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem tego gruntu okre\u347?lonym w planie zabudowania, dekretowy ustawodawca d\u261?\u380?y\u322? do przywr\u243?cenia tego korzystania tylko temu literalnie wskazanemu podmiotowi, kt\u243?remu odebra\u322? prawo w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Wywo\u322?anie skutk\u243?w prawnych z mocy samego dekretu w postaci pozbawienia w\u322?asno\u347?ci grunt\u243?w na terenie m.st. Warszawy z dniem jego wej\u347?cia w \u380?ycie zosta\u322?o wi\u281?c w tym dekrecie zrekompensowane ca\u322?\u261? gam\u261? uprawnie\u324? przys\u322?uguj\u261?cych dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielom grunt\u243?w charakteryzuj\u261?cych ich sytuacj\u281? prawn\u261? wyznaczon\u261? omawianym dekretem. Analiza tre\u347?ci um\u243?w notarialnych, kt\u243?rych przedmiotem jest sprzeda\u380? przedwojennych budynk\u243?w wybudowanych na gruncie warszawskim, czy \u8211? w przypadku gruntu niezabudowanego takimi obiektami - obejmuj\u261?cych tylko zbycie tzw. praw wynikaj\u261?cych z dekretu warszawskiego, wskazuje, \u380?e zawsze w tego rodzaju umowach o\u347?wiadczenie zbywcy odnosi si\u281? do "praw" lub "roszcze\u324?", a nie tylko do jednego, wyodr\u281?bnionego prawa, np. prawa do z\u322?o\u380?enia wniosku w trybie art. 7 dekretu. Ocena ca\u322?okszta\u322?tu wspominanych uprawnie\u324? dekretowych przys\u322?uguj\u261?cych dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi gruntu dowodzi, \u380?e w za\u322?o\u380?eniu dekretowego ustawodawcy zosta\u322?y one sformu\u322?owane na wz\u243?r cywilistycznej zasady wzajemno\u347?ci roszcze\u324?: restytucja lub odszkodowanie za odebrane prawo w\u322?asno\u347?ci gruntu i budynk\u243?w. Na ko\u324?cu owych uprawnie\u324?, przy niezaspokojeniu uprawnienia do ustanowienia prawa do gruntu, zawsze jednak przys\u322?ugiwa\u322?o odszkodowanie, maj\u261?ce zrekompensowa\u263? uprawnionemu szkod\u281? powsta\u322?\u261? w jego maj\u261?tku.
\par 
\par Dekret warszawski, w swej pierwotnej wersji, m\u243?g\u322? wi\u281?c istotnie by\u263? postrzegany jako akt jedynie planistyczny, tj. maj\u261?cy na celu przede wszystkim sprawn\u261? odbudow\u281? miasta po wojnie, skoro zawarte w nim uprawnienia, przys\u322?uguj\u261?ce dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi gruntu, w uj\u281?ciu ca\u322?o\u347?ciowym by\u322?y oparte na zasadzie zbli\u380?onej do zasady wzajemno\u347?ci roszcze\u324?, charakteryzuj\u261?cej stosunki cywilnoprawne. W wieloletniej praktyce stosowania dekretu warszawskiego w przesz\u322?o\u347?ci dopuszczano zatem wyk\u322?adni\u281? uprawnie\u324? dekretowych, jako praw maj\u261?tkowych mo\u380?liwych do zbycia w drodze umowy. W wyniku wej\u347?cia w \u380?ycie - z dniem 1 sierpnia 1985 r. - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wyw\u322?aszczaniu nieruchomo\u347?ci (Dz.U. Nr 22, poz. 99), zakres uprawnie\u324? dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela uleg\u322? jednak zasadniczej zmianie. W art. 89 ust. 1 powo\u322?anej ustawy wskazano bowiem, \u380?e z dniem wej\u347?cia w \u380?ycie ustawy wygasaj\u261? prawa do odszkodowania za przej\u281?te przez Pa\u324?stwo grunty, budynki i inne cz\u281?\u347?ci sk\u322?adowe nieruchomo\u347?ci, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
\par 
\par Jakkolwiek wi\u281?c prawo do odszkodowania, okre\u347?lone w powo\u322?anych przepisach dekretu, nigdy nie zosta\u322?o realnie zaspokojone wskutek niewydania, zapowiedzianego w art. 9 ust. 3 dekretu, aktu wykonawczego, to jednak ustawowe pozbawienie tego uprawnienia spowodowa\u322?o, \u380?e dekret warszawski od dnia 1 sierpnia 1985 r. sta\u322? si\u281? w istocie aktem wy\u322?\u261?cznie nacjonalizacyjnym. Z dniem wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu pozbawiono bowiem prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu, za\u347? z dniem 1 sierpnia 1985 r. zakres uprawnie\u324? dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela nie obejmowa\u322? ju\u380? roszczenia odszkodowawczego, nale\u380?nego z mocy deklaracji dekretowego ustawodawcy, jako roszczenia s\u322?u\u380?\u261?cego wynagrodzeniu ubytku prawa w\u322?asno\u347?ci w maj\u261?tku osoby uprawnionej. Zatem od 1 sierpnia 1985 r. definitywnie utraci\u322?a wszelkie uzasadnienie prawne, stosowana przed tym dniem praktyka dokonywania wyk\u322?adni uprawnienia okre\u347?lonego w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w spos\u243?b typowy dla wyk\u322?adni praw cywilnych.
\par 
\par 8. Odwo\u322?uj\u261?c si\u281? ponownie do tre\u347?ci art. 7 ust. 1 dekretu nale\u380?y zauwa\u380?y\u263?, \u380?e w przepisie tym w wyra\u378?ny i jednoznaczny spos\u243?b wyodr\u281?bnione zosta\u322?y dwie grupy podmiot\u243?w. W ramach pierwszej z nich dekretowy ustawodawca wskaza\u322? podmioty uprawnione do z\u322?o\u380?enia wniosku o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu obj\u281?tego skutkami prawnymi dekretu warszawskiego [wnioskodawcy], tj.: dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu; prawnych nast\u281?pc\u243?w w\u322?a\u347?ciciela, b\u281?d\u261?cych w posiadaniu gruntu; osoby prawa jego [dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu] reprezentuj\u261?ce; u\u380?ytkownik\u243?w gruntu oddanych tym u\u380?ytkownikom w zarz\u261?d i u\u380?ytkowanie na podstawie obowi\u261?zuj\u261?cych przepis\u243?w. Drug\u261? grup\u281? podmiot\u243?w, wyodr\u281?bnion\u261? w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi\u261? tylko dotychczasowi w\u322?a\u347?ciciele, jako ci, na kt\u243?rych rzecz ma nast\u261?pi\u263? przyznanie przez gmin\u281? na odebranym tym w\u322?a\u347?cicielom gruncie prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy \u8211? beneficjenci prawnej restytucji dalszego korzystania z tych grunt\u243?w. Dekretowy ustawodawca wyra\u378?nie zatem rozr\u243?\u380?ni\u322? podmioty uprawnione jedynie do wnioskowania [z\u322?o\u380?enia wniosku] o przyznanie prawa do gruntu oraz podmioty, na rzecz kt\u243?rych przyznanie tych praw mia\u322?o nast\u261?pi\u263?.
\par 
\par Przyznanie praw okre\u347?lonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w literalnym uj\u281?ciu tego przepisu, nast\u281?puje wi\u281?c tylko na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu. Potwierdzeniem tak w\u261?skiego podmiotowo uj\u281?cia w omawianym przepisie kr\u281?gu os\u243?b uprawnionych do uzyskania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy w celu dalszego korzystania z gruntu odebranego dekretem, jest tre\u347?\u263? art. 7 ust. 2 dekretu. Wed\u322?ug tego ostatniego przepisu przyznanie praw do gruntu zosta\u322?o uzale\u380?nione od spe\u322?nienia warunku dopuszczalno\u347?ci korzystania z gruntu (ponownie literalnie) tylko przez jego dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela - w spos\u243?b daj\u261?cy si\u281? pogodzi\u263? z przeznaczeniem okre\u347?lonym w planie zabudowania. Normatywnym wyznacznikiem dopuszczalno\u347?ci przyznania prawa do gruntu odebranego dekretem by\u322?a wi\u281?c mo\u380?liwo\u347?\u263? korzystania z tego gruntu w okre\u347?lony spos\u243?b jedynie przez jego dotychczasowego [uprzedniego] w\u322?a\u347?ciciela, a nie przez ka\u380?dy z podmiot\u243?w uprawnionych do wnioskowania o ustanowienie prawa do gruntu. W ten spos\u243?b dekretowy ustawodawca przewidzia\u322? mo\u380?liwo\u347?\u263? dopuszczalno\u347?ci przyznania prawa do gruntu tylko na rzecz jego dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela, niezale\u380?nie od tego, czy w\u322?a\u347?cicielem tym by\u322?a osoba fizyczna, czy osoba prawna. Za\u347? w odniesieniu do os\u243?b prawnych w art. 7 ust. 2 dekretu sformu\u322?owany zosta\u322? kolejny warunek, stanowi\u261?cy, \u380?e u\u380?ytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w my\u347?l planu zabudowania nie mo\u380?e pozostawa\u263? w sprzeczno\u347?ci z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej, kt\u243?ra zosta\u322?a pozbawiona dekretem prawa w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par 9. Maj\u261?c na uwadze w\u261?tpliwo\u347?ci Rzecznika Praw Obywatelskich zg\u322?oszone we wniosku o podj\u281?cie uchwa\u322?y oraz pisma procesowe innych organ\u243?w przedstawione na wst\u281?pie uzasadnienia niniejszej uchwa\u322?y, w pierwszej kolejno\u347?ci nale\u380?y wyja\u347?ni\u263? znaczenie dw\u243?ch poj\u281?\u263? prawnych: "wierzytelno\u347?\u263?" i "roszczenie".
\par 
\par "Wierzytelno\u347?\u263?" to prawo podmiotowe wierzyciela do uzyskania od d\u322?u\u380?nika okre\u347?lonego \u347?wiadczenia, natomiast "roszczenie" to z regu\u322?y zwi\u261?zane z dan\u261? wierzytelno\u347?ci\u261? uprawnienie wierzyciela do \u380?\u261?dania od oznaczonej osoby zachowania si\u281? w okre\u347?lony spos\u243?b. Innymi s\u322?owy, roszczenie to mo\u380?no\u347?\u263? domagania si\u281? wype\u322?nienia zobowi\u261?zania.
\par 
\par Istota wierzytelno\u347?ci wyra\u380?ona w art. 2 \u167? 1 rozporz\u261?dzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 pa\u378?dziernika 1933 r. \u8211? Kodeks zobowi\u261?za\u324? (Dz.U. Nr 82, poz. 598) \u8211? obowi\u261?zuj\u261?cego w chwili wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu warszawskiego, polega\u322?a na tym, \u380?e d\u322?u\u380?nik obowi\u261?zany by\u322? wobec wierzyciela do \u347?wiadczenia, a wi\u281?c "dania, czynienia, nieczynienia, zaprzestania lub znoszenia" (art. 2 \u167? 2 tego rozporz\u261?dzenia). Natomiast obecnie istota ta wynika z art. 353 \u167? 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z kt\u243?rym wierzyciel mo\u380?e \u380?\u261?da\u263? od d\u322?u\u380?nika \u347?wiadczenia, a d\u322?u\u380?nik powinien \u347?wiadczenie spe\u322?ni\u263?. \u346?wiadczenie mo\u380?e polega\u263? na dzia\u322?aniu albo na zaniechaniu (art. 353 \u167? 2 Kodeksu cywilnego).
\par 
\par Nie ulega w\u261?tpliwo\u347?ci, \u380?e maj\u261?cy by\u263? przyznanym, w zamian za odebran\u261? dekretem warszawskim z mocy samego prawa w\u322?asno\u347?\u263?, nowy tytu\u322? prawny do w\u322?adania nieruchomo\u347?ci\u261? (dzier\u380?awa wieczysta gruntu lub prawo zabudowy) stanowi\u322? warunkow\u261? ekspektatyw\u281? prawa maj\u261?tkowego, tj. ekspektatyw\u281? nabycia prawa podmiotowego przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela w postaci uzyskania od gminy m. st. Warszawy \u347?wiadczenia przyznania mu ww. praw do korzystania z gruntu ale tylko po spe\u322?nieniu normatywnego warunku przede wszystkim pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem nieruchomo\u347?ci w planie zabudowania.
\par 
\par Tak dekretowo ukszta\u322?towan\u261? ekspektatyw\u281? warunkow\u261? mo\u380?na uzna\u263? za wierzytelno\u347?\u263? by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela wobec gminy m.st. Warszawy. Roszczeniem za\u347? \u8211? w uj\u281?ciu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego \u8211? by\u322?a mo\u380?no\u347?\u263? domagania si\u281? w drodze stosownego wniosku sk\u322?adanego przez dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu, prawnych nast\u281?pc\u243?w w\u322?a\u347?ciciela, b\u281?d\u261?cych w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentuj\u261?ce, a je\u380?eli chodzi o grunty oddane na podstawie obowi\u261?zuj\u261?cych przepis\u243?w w zarz\u261?d i u\u380?ytkowanie u\u380?ytkownik\u243?w gruntu, przyznania na tym gruncie, ale tylko jego dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi, prawa wieczystej dzier\u380?awy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za op\u322?at\u261? symboliczn\u261?.
\par 
\par Wierzytelno\u347?\u263? wynikaj\u261?ca z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego by\u322?a prawem podmiotowym, ale takim, kt\u243?rego beneficjent zosta\u322? oznaczony co do to\u380?samo\u347?ci przez u\u380?ycie w dekrecie warszawskim sformu\u322?owania "na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela". Ustawodawca dekretowy w spos\u243?b wyra\u378?ny zastrzeg\u322? bowiem, \u380?e prawa do gruntu w zamian za utracon\u261? w\u322?asno\u347?\u263? nieruchomo\u347?ci przyznawane b\u281?d\u261? wy\u322?\u261?cznie na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela. Tre\u347?ci\u261? za\u347? roszczenia by\u322?a mo\u380?no\u347?\u263? \u380?\u261?dania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego \u380?\u261?dania, jako wierzyciel, by\u322? ex lege wy\u322?\u261?cznie dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do z\u322?o\u380?enia wniosku.
\par 
\par Zgodnie z art. 168 Kodeksu zobowi\u261?za\u324?, wierzyciel m\u243?g\u322? bez zezwolenia d\u322?u\u380?nika przela\u263? swoj\u261? wierzytelno\u347?\u263? na osob\u281? trzeci\u261?, o ile to nie sprzeciwia\u322?o si\u281? w\u322?a\u347?ciwo\u347?ci zobowi\u261?zania, ani przepisom ustawy. Natomiast w art. 509 \u167? Kodeksu cywilnego wprowadzono dodatkowe zastrze\u380?enie, \u380?e przelew wierzytelno\u347?ci nie mo\u380?e sprzeciwia\u263? si\u281? r\u243?wnie\u380? zastrze\u380?eniu umownemu. Przeniesienie wierzytelno\u347?ci w postaci przysz\u322?ych podmiotowych praw, kt\u243?rych beneficjentem ex lege m\u243?g\u322? by\u263? wy\u322?\u261?cznie dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel gruntu warszawskiego, sprzeciwia\u322?o si\u281? zatem hipotezie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
\par 
\par St\u261?d te\u380? kr\u261?g podmiot\u243?w uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powo\u322?anego przepisu by\u322? ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawc\u281?, do "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", ewentualnie jego sukcesor\u243?w w drodze spadkobrania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do poszukiwania argument\u243?w maj\u261?cych s\u322?u\u380?y\u263? poszerzeniu tego kr\u281?gu.
\par 
\par Tak literalnie jednoznaczna konstrukcja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, potwierdzona celowo\u347?ciow\u261? i systemow\u261? wyk\u322?adni\u261? tego przepisu, prowadzi do oczywistego wniosku, \u380?e kr\u261?g podmiot\u243?w uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powo\u322?anego przepisu nie wychodzi poza poj\u281?cie "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" i jego spadkobierc\u243?w. Rozszerzanie tego kr\u281?gu wbrew celowi wynikaj\u261?cemu z tre\u347?ci art. 1 i ca\u322?ego art. 7 dekretu warszawskiego, zw\u322?aszcza, gdy kr\u261?g ten mia\u322?by obejmowa\u263? osoby, kt\u243?re nie zosta\u322?y pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu warszawskiego, nie znajduje zatem \u380?adnych racjonalnych podstaw. Dekretowy ustawodawca zwi\u261?za\u322? bowiem restytucyjny skutek dekretu w jego art. 7 ust. 1 i 2 z odebraniem prawa w\u322?asno\u347?ci tym dekretem, dlatego rozszerzenie kr\u281?gu uprawnionych o osoby, kt\u243?re nie utraci\u322?y \u380?adnych praw na podstawie tego dekretu, zw\u322?aszcza po 1997 r., tj. po wej\u347?ciu w \u380?ycie Konstytucji RP, nie znajduje r\u243?wnie\u380? uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie ochrony w\u322?asno\u347?ci. W art. 21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochron\u281? w\u322?a\u347?cicielom i ich spadkobiercom, a wi\u281?c tylko tym, kt\u243?rzy w sprawach obj\u281?tych dekretem warszawskim utracili w\u322?asno\u347?\u263? w wyniku wej\u347?cia w \u380?ycie tego dekretu oraz ich spadkobiercom, skoro pozbawienie w\u322?asno\u347?ci uszczupli\u322?o mas\u281? spadkow\u261?.
\par 
\par 10. Pos\u322?u\u380?enie si\u281? w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poj\u281?ciem "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" nie jest wi\u281?c przypadkowe i nie ma znaczenia potocznego. Dekret warszawski, jako akt ze sfery prawa publicznego, stanowi narz\u281?dzie w\u322?adczego i bezwarunkowego odebrania prawa w\u322?asno\u347?ci oraz przyznania w to miejsce w\u322?a\u347?nie tylko takim i tym podmiotom, tj. dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielom, prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy do gruntu odebranego dekretem, albo - w nast\u281?pnej kolejno\u347?ci - przyznania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy do innego gruntu o r\u243?wnej warto\u347?ci u\u380?ytkowej, i w ko\u324?cu odszkodowania w razie nieprzyznania praw do kt\u243?regokolwiek z wymienionych grunt\u243?w. Zatem to dekretowy ustawodawca, pos\u322?uguj\u261?c si\u281? w omawianym art. 7 ust. 1 i 2 poj\u281?ciem "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel", normatywnie zdefiniowa\u322? (zaw\u281?zi\u322?) kr\u261?g podmiot\u243?w uprawnionych do uzyskania praw do gruntu na podstawie powo\u322?anego przepisu.
\par 
\par Nie mo\u380?na wi\u281?c dekretowego poj\u281?cia "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" - czyli "nieb\u281?d\u261?cego ju\u380? w\u322?a\u347?cicielem" - uto\u380?samia\u263? z samym "w\u322?a\u347?cicielem" i na tej podstawie przypisywa\u263? by\u322?emu w\u322?a\u347?cicielowi zakres ochrony przynale\u380?ny aktualnemu w\u322?a\u347?cicielowi. Dekretowa ochrona "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu w postaci przypisania w art. 7 ust. 1 i 2 tylko temu podmiotowi uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy jest bezpo\u347?redni\u261? i oczywist\u261? konsekwencj\u261? pozbawienia prawa w\u322?asno\u347?ci w\u322?a\u347?nie tego podmiotu. Ustawodawca okre\u347?li\u322? zatem w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu normatywny status "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", jako podmiotu jedynie uprawnionego do uzyskania prawa na podstawie powo\u322?anego przepisu. Nie ma wi\u281?c w systemie prawnym \u380?adnych oczywistych podstaw wskazuj\u261?cych na dopuszczalno\u347?\u263? nabycia dekretowego statusu prawnego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu warszawskiego w drodze czynno\u347?ci prawnej, zw\u322?aszcza czynno\u347?ci ze sfery prawa cywilnego, maj\u261?cej wywo\u322?ywa\u263? skutki w post\u281?powaniu administracyjnym okre\u347?lonym w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
\par 
\par 11. W sytuacji, gdy o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu rozstrzyga si\u281? w decyzji administracyjnej wydawanej w post\u281?powaniu administracyjnym, dekretowe poj\u281?cie "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" - okre\u347?laj\u261?ce podmiot, na rzecz kt\u243?rego ma nast\u261?pi\u263? przyznanie prawa do gruntu - nale\u380?y rozpatrywa\u263? tak\u380?e w kontek\u347?cie przepis\u243?w procedury administracyjnej, a przede wszystkim w \u347?wietle przepis\u243?w kodeksu post\u281?powania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 tego kodeksu, kodeks post\u281?powania administracyjnego normuje post\u281?powanie przed organami administracji publicznej w nale\u380?\u261?cych do w\u322?a\u347?ciwo\u347?ci tych organ\u243?w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo za\u322?atwianych milcz\u261?co.
\par 
\par W konsekwencji, przy rozwa\u380?aniu kwestii dotycz\u261?cych podmiotu b\u281?d\u261?cego stron\u261? post\u281?powania administracyjnego uprawnion\u261? do uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, pierwszorz\u281?dne znaczenie ma art. 28 kpa, kt\u243?ry stanowi, \u380?e stron\u261? [post\u281?powania administracyjnego] jest ka\u380?dy, czyjego interesu prawnego lub obowi\u261?zku dotyczy post\u281?powanie albo kto \u380?\u261?da czynno\u347?ci organu ze wzgl\u281?du na sw\u243?j interes prawny lub obowi\u261?zek.
\par 
\par Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o przymiot strony w post\u281?powaniu administracyjnym s\u322?u\u380?\u261?cym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu obj\u281?tego dekretem warszawskim, zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie w pierwszej kolejno\u347?ci, czy uprawnienie okre\u347?lone w art. 7 ust. 1 i 2 przys\u322?uguj\u261?ce dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi, mo\u380?e by\u263? przeniesione na rzecz innego podmiotu ze skutkiem prawnym polegaj\u261?cym na uznaniu tego podmiotu (nabywcy) za stron\u281? uprawnion\u261? - w rozumieniu art. 28 kpa - do uzyskania decyzji administracyjnej o przyznaniu na swoj\u261? rzecz prawa do gruntu na podstawie powo\u322?anego art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
\par 
\par Jak to ju\u380? wy\u380?ej przedstawiono, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przyznanie prawa do gruntu w post\u281?powaniu administracyjnym mo\u380?e nast\u261?pi\u263? tylko na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela. Normatywny cel dekretu i charakter uprawnienia do uzyskania prawa do gruntu odebranego dekretem w po\u322?\u261?czeniu z publicznoprawnym charakterem pozbawienia prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu oraz publicznoprawnym okre\u347?leniem podmiotu mog\u261?cego by\u263? beneficjentem przyznanego na podstawie dekretu prawa do gruntu i warunk\u243?w jego uzyskania i wreszcie publicznoprawnym (administracyjnym) trybem post\u281?powania s\u322?u\u380?\u261?cego ustaleniu spe\u322?nienia wszystkich dekretowych warunk\u243?w przyznania prawa do gruntu, wykluczaj\u261? dopuszczalno\u347?\u263? uznania za "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" w post\u281?powaniu administracyjnym \u8211? w rozumieniu dekretu - tak\u380?e podmiotu wywodz\u261?cego swoje prawa z cywilnoprawnej umowy maj\u261?cej mie\u263? za przedmiot nabycie uprawnie\u324? wynikaj\u261?cych z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Przedmiotem takiej umowy nie mo\u380?e by\u263? bowiem dekretowo okre\u347?lona cecha podmiotowa zwi\u261?zana z byciem dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielem gruntu, kt\u243?rego w\u322?asno\u347?\u263? zosta\u322?a odebrana moc\u261? dekretu. W konsekwencji, przedmiotem tego rodzaju umowy nie mo\u380?e by\u263? r\u243?wnie\u380? interes prawny lub obowi\u261?zek - jako cechy podmiotowe okre\u347?lone w art. 28 kpa - kt\u243?rych przys\u322?ugiwanie warunkuje bycie stron\u261? post\u281?powania administracyjnego, prowadzonego w celu wydania decyzji o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
\par 
\par Przepis art. 28 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej kreuj\u261?cej interes prawny lub obowi\u261?zek w sprawie administracyjnej i w post\u281?powaniu administracyjnym. W przepisie tym odwo\u322?ano si\u281? jedynie do poj\u281?\u263? "interes prawny" i "obowi\u261?zek", kt\u243?rych zaistnienie warunkuje uznanie danego podmiotu za stron\u281? post\u281?powania administracyjnego, dlatego zakres znaczeniowy tych poj\u281?\u263? nale\u380?y ustala\u263? na podstawie akt\u243?w prawnych normuj\u261?cych przedmiot danej sprawy administracyjnej lub innych akt\u243?w prawnych, maj\u261?cych zwi\u261?zek z aktem normuj\u261?cym dan\u261? spraw\u281? administracyjn\u261?.
\par 
\par Przepisy dekretu warszawskiego, normuj\u261?cego spraw\u281? przyznania prawa do gruntu odebranego tym dekretem, w \u380?aden spos\u243?b nie reguluj\u261? skutk\u243?w prawnych nabycia praw okre\u347?lonych w tym dekrecie przez osoby, kt\u243?re zawar\u322?y umowy o takim nabyciu. Nie ma wi\u281?c w dekrecie \u380?adnych odniesie\u324? normatywnych, daj\u261?cych podstaw\u281? prawn\u261? do uznania przys\u322?ugiwania interesu prawnego lub obowi\u261?zku w post\u281?powaniu administracyjnym podmiotom powo\u322?uj\u261?cym si\u281? na umow\u281? nabycia praw okre\u347?lonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przedmiotem takiej umowy nie mo\u380?e by\u263? r\u243?wnie\u380? prawo w\u322?asno\u347?ci gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej, skoro z mocy art. 1 omawianego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przesz\u322?y na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m. st. Warszawy z dniem wej\u347?cia w \u380?ycie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Podmiot, powo\u322?uj\u261?cy si\u281? na umow\u281? zawart\u261? po dniu 21 listopada 1945 r., nie jest wi\u281?c w\u322?a\u347?cicielem gruntu odebranego dekretem, przez co nie jest r\u243?wnie\u380? dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielem gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wej\u347?cie w \u380?ycie dekretu warszawskiego nie wywo\u322?a\u322?o zatem \u380?adnych skutk\u243?w prawnych w sferze praw i obowi\u261?zk\u243?w os\u243?b, kt\u243?re zawar\u322?y omawiane umowy po dniu 21 listopada 1945 r.
\par 
\par Uwzgl\u281?dniaj\u261?c przy tym okoliczno\u347?\u263? wprowadzenia s\u261?dowej kontroli legalno\u347?ci decyzji administracyjnych przez Naczelny S\u261?d Administracyjny dopiero pod koniec 1980 r., nie spos\u243?b wsp\u243?\u322?cze\u347?nie skutecznie formu\u322?owa\u263? pogl\u261?d o istnieniu podstaw prawnych do traktowania nabywcy w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej przed 1980 r., maj\u261?cej mie\u263? za przedmiot uprawnienia okre\u347?lone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania praw do gruntu na podstawie decyzji (orzeczenia administracyjnego) wydawanej wed\u322?ug przepis\u243?w omawianego dekretu, tylko przez fakt ukszta\u322?towania si\u281? w tym zakresie praktyki organ\u243?w administracji, przejawiaj\u261?cej si\u281? w traktowaniu ww. um\u243?w, jako \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego w prowadzonym post\u281?powaniu administracyjnym. Taka praktyka orzecznicza organ\u243?w administracji, pocz\u261?wszy od chwili wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu warszawskiego w 1945 r. a\u380? po wprowadzenie s\u261?dowej kontroli decyzji administracyjnych dopiero w 1980 r., nie by\u322?a bowiem poddana s\u261?dowej kontroli i w konsekwencji, pomimo utrwalenia si\u281? jej na d\u322?ugie lata, nie dosz\u322?o do jakiegokolwiek jej usankcjonowania w obowi\u261?zuj\u261?cym prawie. Obecnie praktyka ta pozostaje niewzruszona jedynie ze wzgl\u281?du na niedopuszczalno\u347?\u263? zastosowania wobec decyzji administracyjnych (o przyznaniu praw osobom i podmiotom powo\u322?uj\u261?cym si\u281? na omawiane umowy) wydanych przed 1980 r. bezpo\u347?redniej s\u261?dowej kontroli ich prawid\u322?owo\u347?ci.
\par 
\par Nie ma wi\u281?c \u380?adnych racjonalnych przes\u322?anek do przypisywania osobom, kt\u243?re z w\u322?asnej woli i na w\u322?asne ryzyko zawiera\u322?y umowy cywilnoprawne maj\u261?ce skutkowa\u263? wej\u347?ciem w uprawnienie dekretowe okre\u347?lone w art. 7 ust. 1 i 2, ochrony w obszarze prawa publicznego, tj. w post\u281?powaniu administracyjnym, jako rzekomy wyraz zachowania konstytucyjnej zasady pewno\u347?ci prawa i zaufania do prawodawcy. Oczekiwanie z samego zawarcia umowy okre\u347?lonego rezultatu w sferze publicznoprawnej nie by\u322?o i nie jest poparte jak\u261?kolwiek wys\u322?owion\u261? w dekrecie norm\u261? prawn\u261?, kt\u243?ra mia\u322?aby ulec zmianie. Wprowadzanie natomiast licznych regulacji oko\u322?odekretowych z jednoczesnym brakiem jakiejkolwiek ingerencji ustawodawcy w sam\u261? tre\u347?\u263? dekretu, szczeg\u243?lnie w tre\u347?\u263? art. 7 ust. 1 i 2, dowodz\u261? braku aksjologicznych podstaw uznawania przez ustawodawc\u281? oczekiwa\u324? nabywc\u243?w za usankcjonowane prawnie, a przynajmniej za usprawiedliwione.
\par 
\par Szczeg\u243?lnie trudno upatrywa\u263? w kolejnych regulacjach marginalizuj\u261?cych uprawnienia dotychczasowych w\u322?a\u347?cicieli grunt\u243?w warszawskich, by ustawodawca d\u261?\u380?y\u322? do usankcjonowania w sferze publicznoprawnej skutk\u243?w zawartych um\u243?w cywilnoprawnych. Pocz\u261?wszy bowiem od wieloletniego zaniechania uruchomienia przez prawodawc\u281? realizacji roszcze\u324? odszkodowawczych okre\u347?lonych w art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu i w konsekwencji ich wygaszenia w 1985 r. oraz stopniowego wprowadzania od 1958 r. a\u380? po wsp\u243?\u322?czesne czasy kolejnych okoliczno\u347?ci normatywnie wykluczaj\u261?cych dopuszczalno\u347?\u263? przyznania by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom praw do grunt\u243?w warszawskich, nie jest wyrazem stabilno\u347?ci prawodawcy zaspokajania roszcze\u324? by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i d\u261?\u380?enia do rozszerzania kr\u281?gu uprawnionych, lecz wr\u281?cz odwrotnie, ca\u322?okszta\u322?t zmian oko\u322?odekretowych potwierdza d\u261?\u380?enie ustawodawcy do znacz\u261?cego ograniczenia zaspokojenia roszcze\u324? tych, kt\u243?rzy doznali realnego uszczerbku maj\u261?tkowego w wyniku dekretu. Tym bardziej nie ma \u380?adnych racjonalnych przes\u322?anek do przypisywania ustawodawcy woli sankcjonowania skutk\u243?w zawartych um\u243?w dla nabywc\u243?w z tych um\u243?w, skoro przede wszystkim dla os\u243?b bezpo\u347?rednio dotkni\u281?tych skutkami dekretu ustawodawca nie przejawia stanowczego zamiaru kompleksowego rozliczenia tych skutk\u243?w, lecz wprowadza kolejne ograniczenia tych rozlicze\u324?.
\par 
\par 12. Rozwa\u380?aj\u261?c dopuszczalno\u347?\u263? wywodzenia interesu prawnego z cywilnoprawnej umowy, maj\u261?cej mie\u263? za przedmiot przeniesienie uprawnienia okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu na nabywc\u281? wskazanego w tej umowie, nale\u380?y odr\u243?\u380?ni\u263? skutki prawne wynikaj\u261?ce z czynno\u347?ci cywilnoprawnej stwierdzonej t\u261? umow\u261? od podmiotowo\u347?ci prawnej w prawie administracyjnym. Skutki czynno\u347?ci cywilnoprawnej, co do zasady, nie powoduj\u261? same przez si\u281? powstania praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Nie ma bowiem \u380?adnych podstaw prawnych, aby uzna\u263? istnienie domniemania dopuszczalno\u347?ci kreowania podmiotowo\u347?ci prawnej w sferze prawa administracyjnego skutkami prawnymi czynno\u347?ci cywilnoprawnych. Jest wr\u281?cz odwrotnie. W\u322?a\u347?nie ze wzgl\u281?du na charakter prawa administracyjnego, jako instrumentu w\u322?adztwa publicznego kszta\u322?towanego wol\u261? w\u322?adzy ustawodawczej w tym zakresie, nie mo\u380?na wobec woli w\u322?adzy, wyjawionej w obowi\u261?zuj\u261?cym prawie, przeciwstawia\u263? woli podmiot\u243?w poddanych tej w\u322?adzy, wyjawionej w drodze czynno\u347?ci cywilnoprawnych stwierdzonych aktami (umowami), stosowanymi w sferze prawa cywilnego. Wola podmiot\u243?w ze sfery prawa cywilnego nie ma prymatu wobec woli w\u322?adzy publicznej bez istnienia ku temu wyra\u378?nej normy prawa materialnego.
\par 
\par Nie jest wi\u281?c dopuszczalne modyfikowanie prawa opartego na administracyjnej metodzie regulacji - reglamentowanej m.in. konstytucyjn\u261? zasad\u261? praworz\u261?dno\u347?ci okre\u347?lon\u261? w art. 7 Konstytucji RP [organy w\u322?adzy publicznej dzia\u322?aj\u261? na podstawie i w granicach prawa] oraz zasad\u261? legalno\u347?ci wyra\u380?on\u261? w art. 6 kpa - w spos\u243?b dorozumiany, tzn. bez istnienia ku temu wyra\u378?nej i niew\u261?tpliwej podstawy prawnej, skutkami czynno\u347?ci cywilnoprawnych wynikaj\u261?cych z prawa opartego na cywilnoprawnej metodzie regulacji, a wi\u281?c odwo\u322?uj\u261?cego si\u281? do r\u243?wno\u347?ci stron tych czynno\u347?ci, oraz ich wolnej i zgodnej woli. Prawo administracyjne ze swojej natury i celu jest zbiorem norm, co do zasady, bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cych. Natomiast prawo cywilne, co do zasady, jest zbiorem norm obowi\u261?zuj\u261?cych tylko o tyle, o ile strony uk\u322?adaj\u261?ce swoje stosunki prawne, nie zdecydowa\u322?y inaczej (normy wzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?ce). St\u261?d norm bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cych w sferze prawa publicznego nie mo\u380?na w spos\u243?b dorozumiany modyfikowa\u263? skutkami czynno\u347?ci podejmowanych w spos\u243?b regulowany normami wzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cymi w sferze prawa cywilnego, je\u380?eli brak jest ku temu wyra\u378?nej podstawy prawnej.
\par 
\par Brak jest zatem podstaw do uznania za prawid\u322?owe twierdzenia o dopuszczalno\u347?ci wy\u322?\u261?czenia oddzia\u322?ywania czynno\u347?ci cywilnoprawnych na sfer\u281? prawa administracyjnego tylko wtedy, gdy istnieje wyra\u378?na norma prawna zakazuj\u261?ca takiego oddzia\u322?ywania. Oddzia\u322?ywanie to jest bowiem dopuszczalne tylko przy istnieniu wyra\u378?nej normy prawnej dopuszczaj\u261?cej takie oddzia\u322?ywanie. Innymi s\u322?owy, dorozumienie okre\u347?lonego zachowania nie wymaga wyra\u378?nej podstawy prawnej w sferze normowanej przepisami wzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cymi, tj. w sferze cywilnoprawnej, skoro tylko nakazane zachowanie w tej sferze, wymaga istnienia wyra\u378?nej normy prawnej. Nie ma natomiast podstaw na dorozumienie zachowania w sferze normowanej przepisami bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?cymi, tj. w sferze publicznoprawnej, skoro nakazane zachowanie wynika z istniej\u261?cej wyra\u378?nej normy prawnej i dlatego odst\u281?pstwo od nakazu zachowania r\u243?wnie\u380? wymaga wyra\u378?nej normy prawnej.
\par 
\par Sfera normotw\u243?rcza, przedmiot i podmiotowo\u347?\u263? prawa administracyjnego mog\u261? by\u263? zatem kszta\u322?towane normami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy istnieje wyra\u378?na norma prawna dopuszczaj\u261?ca tak\u261? modyfikacj\u281?. Brak takiej normy wyklucza mo\u380?liwo\u347?\u263? oddzia\u322?ywania prawa cywilnego i czynno\u347?ci cywilnoprawnych na kszta\u322?t stosunku administracyjnoprawnego w jakimkolwiek jego zakresie. Nie mo\u380?na zatem z zasady sp\u243?jno\u347?ci systemu prawnego wyprowadza\u263? wniosku o dopuszczalno\u347?ci kszta\u322?towania stosunku administracyjnoprawnego prawem i czynno\u347?ciami cywilnoprawnymi tylko dlatego, \u380?e prawo cywilne i prawo administracyjne s\u261? elementem tego samego systemu prawnego. Sp\u243?jno\u347?\u263? systemu prawnego przejawia si\u281? przede wszystkim w respektowaniu odmienno\u347?ci normatywnych dotycz\u261?cych przedmiotu i metody regulacji w poszczeg\u243?lnych ga\u322?\u281?ziach prawa, w tym prawa cywilnego i prawa administracyjnego oraz we wzajemnym uzupe\u322?nianiu si\u281? regulacji z poszczeg\u243?lnych ga\u322?\u281?zi prawa w odniesieniu do tych samych lub takich samych poj\u281?\u263?, przedmiot\u243?w i podmiot\u243?w u\u380?ywanych w tych ga\u322?\u281?ziach prawa. O ile wi\u281?c, dla przyk\u322?adu, prawo cywilne jest \u378?r\u243?d\u322?em definicji "prawa w\u322?asno\u347?ci" dla takiego poj\u281?cia u\u380?ytego w prawie administracyjnym, a prawo administracyjne jest \u378?r\u243?d\u322?em definicji normatywnego poj\u281?cia "droga publiczna" u\u380?ytego w prawie cywilnym, a nawet w prawie karnym, o tyle skutki czynno\u347?ci cywilnoprawnych nie znajduj\u261? takiego samego odniesienia w prawie administracyjnym bez istnienia na t\u281? okoliczno\u347?\u263? wyra\u378?nej normy prawnej. W sferze prawa administracyjnego (prawa publicznego) skutki takie powstaj\u261? zatem tylko wtedy, gdy ustawodawca wyra\u378?nie to uregulowa\u322?. Unormowanie to nie polega przy tym na umieszczeniu przez ustawodawc\u281? wyra\u378?nego zakazu, kt\u243?rego brak by\u322?by poczytywany za dorozumiane dopuszczenie oddzia\u322?ywania skutk\u243?w czynno\u347?ci cywilnoprawnych na podmiotow\u261? sfer\u281? praw i obowi\u261?zk\u243?w w prawie administracyjnym, ale na sformu\u322?owaniu wyra\u378?nego przyzwolenia na uznanie tych skutk\u243?w w sferze prawa administracyjnego.
\par 
\par Ze wzgl\u281?du na brak zdefiniowania w art. 28 kpa poj\u281?cia interesu prawnego i obowi\u261?zku, nie spos\u243?b ustali\u263? normatywnej tre\u347?ci tych poj\u281?\u263? w drodze literalnej wyk\u322?adni tego przepisu na potrzeby jego zastosowania do um\u243?w cywilnoprawnych maj\u261?cych mie\u263? za przedmiot uprawnienie dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu, o kt\u243?rym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
\par 
\par 13. W dotychczasowym dorobku judykatury poj\u281?cie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, od pocz\u261?tku kszta\u322?towania si\u281? orzecznictwa s\u261?d\u243?w administracyjnych, tj. od 1980 r., zawsze by\u322?o wi\u261?zane z istnieniem powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cej normy administracyjnego prawa materialnego, z kt\u243?rej taki interes powinien wynika\u263?.
\par 
\par W wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny S\u261?d Administracyjny stwierdzi\u322? m.in., \u380?e: "Poj\u281?cie strony, jakim pos\u322?uguje si\u281? art. 28 kpa, a nast\u281?pnie pozosta\u322?e przepisy tego kodeksu, mo\u380?e by\u263? wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, kt\u243?ra mo\u380?e stanowi\u263? podstaw\u281? do sformu\u322?owania interesu lub obowi\u261?zku obywateli. Mie\u263? interes prawny w post\u281?powaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustali\u263? przepis prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, na kt\u243?rego podstawie mo\u380?na skutecznie \u380?\u261?da\u263? czynno\u347?ci organu z zamiarem zaspokojenia jakiej\u347? potrzeby albo \u380?\u261?da\u263? zaniechania lub ograniczenia czynno\u347?ci organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odr\u243?\u380?ni\u263? interes faktyczny, to jest stan, w kt\u243?rym obywatel wprawdzie jest bezpo\u347?rednio zainteresowany rozstrzygni\u281?ciem sprawy administracyjnej, nie mo\u380?e jednak tego zainteresowania poprze\u263? przepisami prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, maj\u261?cego stanowi\u263? podstaw\u281? skutecznego \u380?\u261?dania stosownych czynno\u347?ci organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przys\u322?uguj\u261? atrybuty strony w post\u281?powaniu administracyjnym."
\par 
\par Przedstawiony pogl\u261?d jest konsekwentnie podtrzymywany r\u243?wnie\u380? we wsp\u243?\u322?czesnym orzecznictwie s\u261?dowoadministracyjnym ju\u380? od ponad czterdziestu lat, stanowi zatem utrwalon\u261? i niekwestionowan\u261? praktyk\u281? orzecznicz\u261? w dokonywaniu wyk\u322?adni omawianego art. 28 kpa.
\par 
\par Przyk\u322?adem kolejnych wypowiedzi s\u261?d\u243?w administracyjnych podzielaj\u261?cych przedstawiony pogl\u261?d jest np.: wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Wed\u322?ug tego przepisu [tj. art. 28 kpa] decyduj\u261?cym kryterium uznania okre\u347?lonego podmiotu za stron\u281? jest wyst\u281?powanie albo interesu prawnego, albo obowi\u261?zku prawnego. O tym za\u347?, czy interes lub obowi\u261?zek maj\u261? charakter prawny, czy tylko faktyczny, przes\u261?dza z kolei tre\u347?\u263? przepis\u243?w prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z kt\u243?rych dla konkretnego podmiotu wynikaj\u261? prawa lub obowi\u261?zki pozostaj\u261?ce w zwi\u261?zku z rozstrzygni\u281?ciem wydanym w post\u281?powaniu administracyjnym."; wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Interes prawny jest kategori\u261? normatywn\u261?, maj\u261?c\u261? swe \u378?r\u243?d\u322?o w przepisach reguluj\u261?cych spos\u243?b za\u322?atwienia sprawy i stanowi\u261?cych podstaw\u281? prawn\u261? jej rozstrzygni\u281?cia, zarazem \u347?ci\u347?le zwi\u261?zan\u261? z przedmiotem prowadzonego post\u281?powania."; wyrok NSA z 9 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1434/93, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Legitymacj\u281? w post\u281?powaniu administracyjnym okre\u347?laj\u261? przepisy prawa, a nie czynno\u347?ci prawne mi\u281?dzy poszczeg\u243?lnymi podmiotami."; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Poj\u281?cie strony, jakim pos\u322?uguje si\u281? art. 28 kpa, mo\u380?e by\u263? wyprowadzone tylko z przepis\u243?w prawa materialnego, czyli z normy prawnej, kt\u243?ra stanowi podstaw\u281? ustalenia uprawnienia lub obowi\u261?zku."; wyrok NSA z 15 pa\u378?dziernika 1998 r., sygn. akt III SA 955/97, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Istotn\u261? cech\u261? "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, \u380?e jest ona podmiotem w\u322?asnych praw (interes\u243?w prawnych) lub obowi\u261?zk\u243?w, kt\u243?re podlegaj\u261? skonkretyzowaniu w post\u281?powaniu administracyjnym. Poj\u281?cie strony, jakim pos\u322?uguje si\u281? art. 28 kpa, mo\u380?e by\u263? wyprowadzone tylko z przepis\u243?w prawa materialnego, czyli normy prawnej, kt\u243?ra stanowi podstaw\u281? ustalenia uprawnienia lub obowi\u261?zku."; wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Podstaw\u281? procesowej legitymacji strony musi stanowi\u263? przepis prawa materialnego wskazuj\u261?cy na w\u322?asne prawo (interes prawny) lub obowi\u261?zek podmiotu, kt\u243?re podlegaj\u261? skonkretyzowaniu w post\u281?powaniu administracyjnym. Tak wi\u281?c istot\u261? interesu prawnego jest jego zwi\u261?zek z konkretn\u261? norm\u261? prawa materialnego - tak\u261? norm\u261?, kt\u243?r\u261? mo\u380?na wskaza\u263? jako jego podstaw\u281? i z kt\u243?rej podmiot legitymuj\u261?cy si\u281? tym interesem mo\u380?e wywodzi\u263? swoje racje."; wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Aby mie\u263? przymiot strony, nale\u380?y wykaza\u263? interes prawny w danym post\u281?powaniu lub w \u380?\u261?daniu dokonania czynno\u347?ci przez organ. Poj\u281?cie za\u347? interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, \u380?e musi wynika\u263? z przepis\u243?w prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowi\u261?cej podstaw\u281? ustalenia uprawnienia lub obowi\u261?zku. Nie wystarczy wykaza\u263? jakiegokolwiek interesu, ale musi mie\u263? on charakter prawny, a wi\u281?c musi istnie\u263? norma prawna przewiduj\u261?ca w okre\u347?lonym stanie faktycznym i w odniesieniu do okre\u347?lonego podmiotu mo\u380?liwo\u347?ci wydania okre\u347?lonej decyzji lub podj\u281?cia czynno\u347?ci. Uznanie przez organ danego podmiotu za stron\u281? post\u281?powania, nie czyni go tak\u261? stron\u261?, je\u380?eli nie spe\u322?nia on przes\u322?anek z art. 28 kpa."; wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 831/05, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "art. 28 kpa uzna\u263? nale\u380?y za maj\u261?cy charakter mieszany, tj. materialno-procesowy, bowiem poszukiwanie interesu prawnego, o kt\u243?rym w nim mowa odbywa si\u281? w przepisach prawa materialnego, maj\u261?cych zastosowanie w sprawie."; wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/10, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Poj\u281?cie "interes prawny" u\u380?yte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, kt\u243?ry w okoliczno\u347?ciach danej sprawy daje podstaw\u281? do uznania danego podmiotu za stron\u281? post\u281?powania."; wyrok NSA z 21 pa\u378?dziernika 2011 r., sygn. akt I OSK 1819/10, w kt\u243?rym wskazano, \u380?e: "Poj\u281?cie strony jest kategori\u261? materialnoprawn\u261? i wi\u261?\u380?e si\u281? z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowi\u261?zkiem wynikaj\u261?cym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym mo\u380?na wi\u281?c m\u243?wi\u263? w\u243?wczas, gdy istnieje zwi\u261?zek pomi\u281?dzy obowi\u261?zuj\u261?c\u261? norm\u261? prawa materialnego a sytuacj\u261? prawn\u261? konkretnego podmiotu polegaj\u261?cy na tym, \u380?e akt stosowania tej normy ma wp\u322?yw na sytuacj\u281? prawn\u261? tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 346/17, w kt\u243?rym stwierdzono, \u380?e: "Artyku\u322? 28 KPA nie stanowi samoistnej normy prawnej wyprowadzenia interesu prawnego lub obowi\u261?zku, a wymaga wsp\u243?\u322?zastosowania z przepisami materialnego prawa administracyjnego. O tym czy jednostka ma w sprawie interes prawny lub obowi\u261?zek prawny przes\u261?dza to, czy w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego nast\u281?puje przyznanie lub ograniczenie uprawnienia lub na\u322?o\u380?enie lub zwolnienie z obowi\u261?zku. Przyjmuje si\u281?, \u380?e podstaw\u261? do wyprowadzenia interesu prawnego obok norm materialnego prawa mog\u261? by\u263? te\u380? normy administracyjnego prawa ustrojowego, ale tylko o tyle o ile kszta\u322?tuj\u261? uprawnienia lub obowi\u261?zki jednostek obj\u281?tych regulacj\u261? prawa ustrojowego (np. w sprawach wyga\u347?ni\u281?cia mandatu) lub regulacje ustrojowe ochrony samodzielno\u347?ci jednostek samorz\u261?du terytorialnego. Nie stanowi\u261? podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego dla organ\u243?w administracji publicznej lub pa\u324?stwowych, samorz\u261?dowych jednostek organizacyjnych przepisy prawa ustrojowego reguluj\u261?ce zadania tych organ\u243?w lub jednostek i to niezale\u380?nie czy s\u261? zawarte w ustawach ustrojowych czy ustawach materialnoprawnych. Na podstawie zatem regulacji prawnej zada\u324? organ\u243?w lub jednostek nie mo\u380?na wyprowadzi\u263? przyznania interesu prawnego lub obowi\u261?zku. Pozostaje to bowiem w zwi\u261?zku z przyznan\u261? tym organom lub jednostkom kompetencj\u261? do dzia\u322?ania, w tym dokonywania autorytarnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego w trybie post\u281?powania administracyjnego, regulowanego przepisami KPA. (...) To, \u380?e Nadle\u347?niczy reprezentuje Skarb Pa\u324?stwa w stosunkach cywilnoprawnych, nie daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego na podstawie art. 140 KC. Artyku\u322? 140 KC mo\u380?e stanowi\u263? podstaw\u281? do wyprowadzenia interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsy\u322?a do uwzgl\u281?dnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowi\u261?zku prawa w\u322?asno\u347?ci".
\par 
\par Cytowane tylko przyk\u322?adowo orzeczenia potwierdzaj\u261?, \u380?e pogl\u261?dy wyra\u380?one w wyrokach Naczelnego S\u261?du Administracyjnego wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jako maj\u261?ce stanowi\u263? now\u261?, odmienn\u261? od dotychczasowej praktyk\u281? orzecznicz\u261?, s\u261? w istocie kontynuacj\u261? wyk\u322?adni poj\u281?cia "interesu prawnego" w prawie administracyjnym przyj\u281?t\u261? od pocz\u261?tku istnienia s\u261?downictwa administracyjnego po 1980 r.
\par 
\par 14. Przedstawiona wieloletnia i przez to reprezentatywna praktyka orzecznicza Naczelnego S\u261?du Administracyjnego jest oparta tak\u380?e na wieloletniej i ugruntowanej doktrynie prawa publicznego, w kt\u243?rej zwraca si\u281? szczeg\u243?ln\u261? uwag\u281? na charakter i zarazem odr\u281?bno\u347?ci aksjologiczne wobec prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego, b\u281?d\u261?cego znacz\u261?cym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje si\u281? za bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?ce. Stosunki administracyjnoprawne maj\u261? przy tym charakter jednostronny \u347?ci\u347?le zwi\u261?zany z w\u322?adczymi kompetencjami organ\u243?w sprawuj\u261?cych administracj\u281?, co w konsekwencji wyklucza swobod\u281? dokonywania czynno\u347?ci prawnych na wz\u243?r swobody w\u322?a\u347?ciwej prawu cywilnemu. Wyklucza to tak\u380?e mo\u380?liwo\u347?\u263? modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kszta\u322?tuj\u261?cych tre\u347?\u263? tego stosunku, kt\u243?ra to tre\u347?\u263? jest pochodn\u261? norm prawa administracyjnego w kontek\u347?cie zaistnia\u322?ego stanu faktycznego.
\par 
\par W stosunku administracyjnoprawnym \u380?adna z jego stron nie mo\u380?e wi\u281?c nie tylko modyfikowa\u263? norm prawnych kszta\u322?tuj\u261?cych ten stosunek, ale tym bardziej nie mo\u380?e ich wy\u322?\u261?cza\u263? lub uzale\u380?nia\u263? ich stosowania od w\u322?asnej woli. Kszta\u322?t i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zale\u380?\u261? tak\u380?e od zgodnej woli stron i adresat\u243?w tych norm. Istot\u261? norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporz\u261?dkowanie si\u281? ich tre\u347?ci w zakresie podmiotowym zar\u243?wno w odniesieniu do uprawnie\u324?, jak i obowi\u261?zk\u243?w. Z tego wzgl\u281?du, strony umowy cywilnoprawnej nie mog\u261? oczekiwa\u263?, \u380?e swoboda zawierania um\u243?w i wyra\u380?ania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywo\u322?a takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje si\u281? bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim mo\u380?e by\u263? poddawane prawo cywilne przez zgodne o\u347?wiadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i r\u243?wno chronionej woli stron (r\u243?wnorz\u281?dno\u347?\u263? stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje si\u281? z samej natury nier\u243?wnorz\u281?dno\u347?ci\u261?, polegaj\u261?c\u261? na nadrz\u281?dno\u347?ci organu stosuj\u261?cego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.
\par 
\par O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie mo\u380?na wykluczy\u263? wynikania interesu prawnego ze skutk\u243?w samej tylko czynno\u347?ci prawnej dokonanej na podstawie obowi\u261?zuj\u261?cego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako \u378?r\u243?d\u322?o interesu prawnego, wysuwa si\u281? powszechnie obowi\u261?zuj\u261?ca norma prawna reglamentuj\u261?ca zakres i tre\u347?\u263? tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego wyznacza przy tym tre\u347?\u263? tego interesu, jako relacji mi\u281?dzy oczekiwaniami danego podmiotu wobec organ\u243?w wykonuj\u261?cych prawo administracyjne, a kompetencjami tych organ\u243?w i mo\u380?liwo\u347?ciami w\u322?adczymi, jakimi organy te dysponuj\u261? wobec danego podmiotu. \u377?r\u243?d\u322?em interesu prawnego mog\u261? by\u263? zatem takie normy, kt\u243?re okre\u347?laj\u261? tre\u347?\u263? praw lub obowi\u261?zk\u243?w, tj. spos\u243?b zachowania si\u281? swoich adresat\u243?w, kt\u243?rymi w sferze prawa administracyjnego s\u261? przede wszystkim podmioty znajduj\u261?ce si\u281? na zewn\u261?trz wobec organ\u243?w administracji wyposa\u380?onych we w\u322?adcze kompetencje. S\u261? to normy materialne okre\u347?laj\u261?ce interes prawny lub obowi\u261?zek danego podmiotu, kt\u243?ry to interes prawny i obowi\u261?zek - w wyniku przeprowadzenia post\u281?powania s\u322?u\u380?\u261?cego zastosowaniu tych norm - przekszta\u322?ca si\u281? w prawo lub obowi\u261?zek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego w\u322?a\u347?nie wzgl\u281?du \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego w prawie administracyjnym s\u261? normy prawa materialnego.
\par 
\par Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikaj\u261?cy z norm prawa materialnego, kt\u243?rych zastosowanie znajduje potwierdzenie w okoliczno\u347?ciach faktycznych - musi by\u263? przy tym konkretny, daj\u261?cy si\u281? obiektywnie stwierdzi\u263? oraz aktualny, tj. nadaj\u261?cy si\u281? do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, jak i wi\u261?\u380?\u261?cy si\u281? z realno\u347?ci\u261?, co oznacza, \u380?e powinien istnie\u263? w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem w\u243?wczas, gdy zg\u322?aszane \u380?\u261?danie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zg\u322?aszaj\u261?cego \u380?\u261?danie, ale ocena istnienia tego \u380?\u261?dania w kontek\u347?cie skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.
\par 
\par 15. Brak \u347?cis\u322?ego zwi\u261?zku interesu indywidualnego z norm\u261? materialnoprawn\u261?, stanowi\u261?c\u261? \u378?r\u243?d\u322?o tego interesu, oznacza, \u380?e jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym b\u281?dzie wi\u281?c zar\u243?wno interes indywidualny nie pozostaj\u261?cy w jakimkolwiek zwi\u261?zku z jak\u261?kolwiek norm\u261? prawn\u261?, jak r\u243?wnie\u380? taki interes, kt\u243?ry nawi\u261?zuje do norm prawnych, ale nie s\u261? to materialne normy prawne, a tak\u380?e interes, kt\u243?ry nawi\u261?zuj\u261?c do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpo\u347?rednio, lecz jest wyprowadzany z akt\u243?w lub czynno\u347?ci co najwy\u380?ej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie po\u347?redni zwi\u261?zek tego interesu z normami prawnymi.
\par 
\par Materialna norma prawna powinna r\u243?wnie\u380? aktualnie i bezpo\u347?rednio dotyczy\u263? sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie mo\u380?e by\u263? bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiego\u347? aktu prawnego czy istnienia jakiej\u347? instytucji prawnej. Nie mo\u380?e te\u380? wynika\u263? tylko z interes\u243?w lub uprawnie\u324? innych podmiot\u243?w, nie mo\u380?e r\u243?wnie\u380? mie\u263? charakteru hipotetycznego. \u377?r\u243?d\u322?em interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mog\u261? by\u263? zatem r\u243?\u380?nego rodzaju zdarzenia prawne mieszcz\u261?ce si\u281? w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie mo\u380?na go wywie\u347?\u263? w szczeg\u243?lno\u347?ci ze skutk\u243?w czynno\u347?ci prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powi\u261?zania okre\u347?lonych podmiot\u243?w stosunkiem cywilnoprawnym, szczeg\u243?lnie w postaci umowy zobowi\u261?zaniowej. W przeciwnym razie, bezwzgl\u281?dnie wi\u261?\u380?\u261?ca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie by\u322?oby kszta\u322?towane wol\u261? stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczaj\u261?cego wol\u281? stron w kszta\u322?towaniu tre\u347?ci tego stosunku.
\par 
\par Powy\u380?sze nie stoi na przeszkodzie wywodzeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z materialnoprawnego przepisu prawnego, nale\u380?\u261?cego r\u243?wnie\u380? do innej, ni\u380? prawo administracyjne, ga\u322?\u281?zi prawa \u8211? w tym z prawa cywilnego, o ile taki przepis jest \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego lub obowi\u261?zku, kt\u243?rego dotyczy post\u281?powanie administracyjne.
\par 
\par 16. Wyja\u347?ni\u263? te\u380? nale\u380?y, \u380?e umowy cywilnoprawne nie kreuj\u261? norm prawnych powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cych, lecz s\u261? jedynie efektem stosowania prawa cywilnego w wyniku zgodnej woli stron. Tre\u347?\u263? czynno\u347?ci prawnej nie czyni bowiem z tej czynno\u347?ci normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreuj\u261? opisane w nich uprawnienia i obowi\u261?zki niezale\u380?nie od woli adresat\u243?w tych norm. Od woli adresat\u243?w norm materialnych prawa administracyjnego mo\u380?e co najwy\u380?ej zale\u380?e\u263? skorzystanie z uprawnie\u324? okre\u347?lonych w tych normach, ale ju\u380? poddanie si\u281? obowi\u261?zkom wynikaj\u261?cym z tych norm jest niezale\u380?ne od woli ich adresat\u243?w i nast\u281?puje w spos\u243?b tak\u380?e wymuszony.
\par 
\par \u377?r\u243?d\u322?em sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mog\u261? by\u263? zatem wy\u322?\u261?cznie normy prawne i jedynie bezpo\u347?redni zwi\u261?zek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikowa\u263? go jako interes prawny. Skutki czynno\u347?ci prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowi\u261? wi\u281?c \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie \u378?r\u243?d\u322?o mog\u261? stanowi\u263? tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawi\u261?zuj\u261?ca w swojej tre\u347?ci do takich akt\u243?w i czynno\u347?ci ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wol\u261? stron b\u281?d\u261?cych adresatami tego prawa, lecz wol\u261? prawodawcy kszta\u322?tuj\u261?cego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony post\u281?powania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, kt\u243?ra \u322?\u261?czy\u322?aby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze administracyjnoprawnej.
\par 
\par 17. Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na w\u322?adczym oddzia\u322?ywaniu (imperium) wobec ich adresat\u243?w w zakresie zar\u243?wno przyznanych w tych normach uprawnie\u324?, jak i na\u322?o\u380?onych tymi normami obowi\u261?zk\u243?w, determinuje konieczno\u347?\u263? precyzyjnego okre\u347?lenia zakresu podmiotowego tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narz\u281?dziem w\u322?adczego administrowania zar\u243?wno w rozdziale uprawnie\u324?, jak i nak\u322?adaniu okre\u347?lonych obowi\u261?zk\u243?w, normy tego prawa nie mog\u261? pozostawia\u263? organom je stosuj\u261?cym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu ich oddzia\u322?ywania. Zar\u243?wno przy uprawnieniu, jak i obowi\u261?zku, to norma prawna powinna definiowa\u263? podmioty uprawnione i zobowi\u261?zane w celu wykluczenia uznaniowo\u347?ci organ\u243?w stosuj\u261?cych prawo administracyjne, kt\u243?ra nie znajdowa\u322?aby podstawy w obowi\u261?zuj\u261?cym prawie.
\par 
\par Taki wym\u243?g wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w kt\u243?rym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczaj\u261?cy m.in. oparcie dzia\u322?a\u324? organ\u243?w pa\u324?stwa na obowi\u261?zuj\u261?cym prawie. Je\u380?eli wi\u281?c organy stosuj\u261?ce prawo nie mog\u261? swobodnie kreowa\u263? podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie mo\u380?e by\u263? w \u380?aden spos\u243?b kreowany czy modyfikowany przez adresat\u243?w norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta mia\u322?aby wynika\u263? ze zgodnej woli stron wyra\u380?onej w umowie pomi\u281?dzy tymi stronami. Nie mog\u261? bowiem strony um\u243?wi\u263? si\u281? o podmiotowo\u347?\u263? stosowania norm prawa administracyjnego, zw\u322?aszcza dlatego, \u380?e nie s\u261? wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie mo\u380?e wi\u281?c zast\u281?powa\u263? woli prawodawcy w okre\u347?leniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowi\u261?zku realizowanego w prawie administracyjnym.
\par 
\par Nie mo\u380?na oczywi\u347?cie wykluczy\u263? sformu\u322?owania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowi\u261?zku w spos\u243?b nieprecyzyjny. W takim wypadku mo\u380?e zaistnie\u263? konieczno\u347?\u263? ustalenia tego zakresu w drodze wyk\u322?adni prawa odwo\u322?uj\u261?cej si\u281? w pierwszej kolejno\u347?ci do art. 28 kpa, w kt\u243?rym wskazano kluczowe elementy decyduj\u261?ce o podmiotowo\u347?ci prawnej w procedurze administracyjnej. Wyk\u322?adnia ta nie mo\u380?e jednak by\u263? prawotw\u243?rcza, a mo\u380?e jedynie zmierza\u263? do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub na\u322?o\u380?onego obowi\u261?zku przez pryzmat warto\u347?ci chronionej dan\u261? norm\u261? prawn\u261?. Wyk\u322?adnia identyfikacyjna nie mo\u380?e wi\u281?c prowadzi\u263? do wykreowania uprawnienia lub obowi\u261?zku w prawie administracyjnym wobec os\u243?b, kt\u243?rych sytuacja faktyczna w kontek\u347?cie tre\u347?ci normy prawnej nie b\u281?dzie obj\u281?ta celem tej normy.
\par 
\par 18. Uwzgl\u281?dniaj\u261?c ponad czterdziestoletni utrwalony ju\u380? dorobek praktyki orzeczniczej s\u261?d\u243?w administracyjnych w zakresie uznawania za \u378?r\u243?d\u322?o interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreuj\u261?cej ten interes prawny, wsparty tak\u380?e wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego, nale\u380?y podzieli\u263? stanowisko wyra\u380?one w uchwale sk\u322?adu siedmiu s\u281?dzi\u243?w Naczelnego S\u261?du Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawarte w niej uzasadnienie, w kt\u243?rej - podsumowuj\u261?c szczeg\u243?\u322?owo dotychczasowy dorobek doktryny i judykatury - stwierdzono, \u380?e: "\u377?r\u243?d\u322?em interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 Kodeksu post\u281?powania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, a nie skutki czynno\u347?ci prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.".
\par 
\par Nie ma przy tym znaczenia, \u380?e powo\u322?ana uchwa\u322?a zosta\u322?a podj\u281?ta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wyk\u322?adni poj\u281?cia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 kpa, maj\u261?cego zastosowanie w ka\u380?dej sprawie administracyjnej, w tym tak\u380?e w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, poniewa\u380? przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron post\u281?powania administracyjnego. W \u347?wietle powo\u322?anej uchwa\u322?y czynno\u347?\u263? prawna ze sfery prawa cywilnego mo\u380?e by\u263? \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopu\u347?ci\u322? w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynno\u347?ci cywilnoprawnej. Takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera.
\par 
\par 19. Ustawodawca w art. 28 kpa odwo\u322?uje si\u281? do kategorii "interesu prawnego" i "obowi\u261?zku", st\u261?d wyk\u322?adnia tego przepisu obejmuje wyk\u322?adni\u281? tych w\u322?a\u347?nie poj\u281?\u263?, a nie poj\u281?cia "roszczenia", czy "uprawnienia". To ustawodawca zadecydowa\u322?, \u380?e dla oceny istnienia legitymacji procesowej istotna jest kategoria "interesu prawnego" i "obowi\u261?zku", a nie kategoria "uprawnienia" b\u261?d\u378? "roszczenia". Przepis art. 28 kpa jest swoistym \u322?\u261?cznikiem pomi\u281?dzy sfer\u261? materialnoprawn\u261? (interesy prawne i obowi\u261?zki), a sfer\u261? procesow\u261? (poj\u281?cie strony post\u281?powania). Wyk\u322?adni poj\u281?cia "interesu prawnego" nie mo\u380?na zatem uto\u380?samia\u263? z wyk\u322?adni\u261? normy o charakterze wy\u322?\u261?cznie procesowym.
\par 
\par W pierwszej kolejno\u347?ci nale\u380?y zatem odkodowa\u263? tre\u347?\u263? poj\u281?cia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 kpa, aby nast\u281?pnie zweryfikowa\u263?, czy dany podmiot takim interesem si\u281? legitymuje.
\par 
\par Znaczenie poj\u281?cia "interesu prawnego" jest ugruntowane w prawie administracyjnym i od lat jest przyjmowane w doktrynie tego prawa i orzecznictwie s\u261?dowoadministracyjnym (por.: uchwa\u322?a sk\u322?adu siedmiu s\u281?dzi\u243?w NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSP 1/22). Brak jest zatem podstaw do tego, aby inaczej je rozumie\u263? na gruncie okre\u347?lonego rodzaju spraw, tj. tzw. spraw dekretowych. Brak r\u243?wnie\u380? argument\u243?w dla przyjmowania takiej odr\u281?bno\u347?ci.
\par 
\par Za karko\u322?omn\u261? nale\u380?y uzna\u263? argumentacj\u281? nawi\u261?zuj\u261?c\u261? do teoretycznych konstrukcji powsta\u322?ych na tle specyfiki relacji cywilnoprawnych i odrzucaj\u261?c\u261? \u8211? z powo\u322?aniem si\u281? na postulat zupe\u322?no\u347?ci systemu prawa \u8211? ugruntowane konstrukcje prawa administracyjnego. W prawie administracyjnym konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego nie jest powieleniem konstrukcji stosunku prawnego w jego teoretycznym rozumieniu. Kompetencja administracyjna jest bowiem inaczej rozumiana ni\u380? kompetencja w teorii prawa, umowa administracyjna nie jest rodzajem umowy cywilnoprawnej, normy prawa administracyjnego maj\u261? specyficzne elementy strukturalne, itd.
\par 
\par Subiektywna i obiektywna koncepcja strony post\u281?powania administracyjnego, na kt\u243?r\u261? zwr\u243?ci\u322? uwag\u281? Rzecznik Praw Obywatelskich, nie odnosi si\u281? do sposobu rozumienia interesu prawnego, lecz do kwestii czasu i skutk\u243?w procesowych oceny jego wyst\u281?powania w realiach konkretnej sprawy. Zgodnie z teori\u261? subiektywn\u261?, powo\u322?anie si\u281? przez wnioskodawc\u281? na sw\u243?j interes prawny obliguje organ do wszcz\u281?cia post\u281?powania i oceny istnienia interesu prawnego w toku wszcz\u281?tego post\u281?powania. Stwierdzenie braku interesu prawnego wnioskodawcy obliguje organ do umorzenia post\u281?powania. Z kolei wed\u322?ug teorii obiektywnej, ocena taka nast\u281?puje przed wszcz\u281?ciem post\u281?powania, a stwierdzenie braku interesu prawnego wnioskodawcy obliguje organ do odmowy wszcz\u281?cia post\u281?powania. W obydwu przypadkach organ bada i ocenia spe\u322?nienie przes\u322?anki legitymowania si\u281? przez wnioskodawc\u281? interesem prawnym. Relatywizowanie kategorii "interesu prawnego" w prawie administracyjnym - a do tego sprowadza si\u281? postulat wywodzenia interesu prawnego nie z normy prawnej, lecz z kontekstu prawnego konkretnej sprawy (np. cywilnoprawnego) - dla uzasadnienia ochrony prawnej wybranej kategorii podmiot\u243?w, nie znajduje \u380?adnych podstaw.
\par 
\par Przepisy dekretu warszawskiego nie kreuj\u261? normy materialnoprawnej, przypisuj\u261?cej stronom umowy nabycia praw i roszcze\u324? interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw okre\u347?lonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, maj\u261?cej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreuj\u261? tak\u380?e inne akty prawne. Norma taka nie wynika r\u243?wnie\u380? z przepis\u243?w prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontek\u347?cie przedstawionej powy\u380?ej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej, prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka nie mo\u380?e bowiem modyfikowa\u263?, ustawowo okre\u347?lonego, podmiotowego zakresu uprawnie\u324? unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnie\u324? nie mo\u380?e by\u263? wynikiem zgodnych o\u347?wiadcze\u324? woli stron tej umowy.
\par 
\par Z uwagi na poczynione powy\u380?ej rozwa\u380?ania odno\u347?nie niemo\u380?no\u347?ci przelewu na rzecz osoby trzeciej wierzytelno\u347?ci z art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego, wbrew ustawowemu okre\u347?leniu takiego beneficjenta, jako "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", brak interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 kpa, w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 30 \u167? 4 kpa - zgodnie z zasad\u261? nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet. Nie stanowi zatem normy prawa materialnego, w rozumieniu \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego okre\u347?lonego w art. 28 kpa, przepis art. 509 \u167? 1 kc. Wed\u322?ug tego przepisu wierzyciel mo\u380?e bez zgody d\u322?u\u380?nika przenie\u347?\u263? wierzytelno\u347?\u263? na osob\u281? trzeci\u261? (przelew), chyba \u380?e sprzeciwia\u322?oby si\u281? to ustawie, zastrze\u380?eniu umownemu albo w\u322?a\u347?ciwo\u347?ci zobowi\u261?zania. Cytowany przepis nie zawiera tre\u347?ci materialnoprawnych stanowi\u261?cych normatywn\u261? podstaw\u281? interesu prawnego w prawie administracyjnym. Przyjmuj\u261?c za utrwalonym ju\u380? od wielu lat orzecznictwem s\u261?dowoadministracyjnym (np. wyroki NSA z: 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; 6 wrze\u347?nia 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98 oraz postanowienie NSA z 22 wrze\u347?nia 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10) mie\u263? interes prawny w post\u281?powaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustali\u263? przepis prawa powszechnie obowi\u261?zuj\u261?cego, na kt\u243?rego podstawie mo\u380?na skutecznie \u380?\u261?da\u263? czynno\u347?ci organu z zamiarem zaspokojenia jakiej\u347? potrzeby albo \u380?\u261?da\u263? zaniechania lub ograniczenia czynno\u347?ci organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W takim rozumieniu interesu prawnego w prawie administracyjnym przepis art. 509 \u167? 1 kc w \u380?aden spos\u243?b nie kreuje.
\par 
\par Podzielaj\u261?c stanowisko wyra\u380?one w uchwale Naczelnego S\u261?du Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, \u380?e z samej umowy przelewu, uj\u281?tej w art. 509 k.c., kt\u243?rej przedmiotem jest wierzytelno\u347?\u263? odszkodowawcza za odj\u281?cie prawa w\u322?asno\u347?ci nieruchomo\u347?ci w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelno\u347?ci w sprawie o ustalenie odszkodowania nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nale\u380?y zgodzi\u263? si\u281? z twierdzeniem S\u261?du, \u380?e dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, kt\u243?ra \u322?\u261?czy\u322?aby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelno\u347?ci skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelno\u347?ci interesu prawnego. Stwierdzenie, \u380?e skutki czynno\u347?ci prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, je\u347?li fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawc\u281? do tre\u347?ci normy materialnoprawnej, nie stanowi\u261? \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze wzgl\u281?du na to, \u380?e czynno\u347?\u263? ta nie ma charakteru normy prawnej.
\par 
\par Przedmiot omawianej umowy nie stanowi r\u243?wnie\u380? warto\u347?ci chronionej dekretem warszawskim, jak i nie mie\u347?ci si\u281? w celu, kt\u243?remu ten dekret s\u322?u\u380?y\u322?. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarowa\u322? w dekrecie zrekompensowanie w\u322?a\u347?cicielom grunt\u243?w warszawskich pozbawienie ich prawa w\u322?asno\u347?ci przez przyznanie im praw okre\u347?lonych w tym akcie, to podmioty te nie mog\u261? w wyniku w\u322?asnej woli zmieni\u263? woli prawodawcy i wskaza\u263? innego adresata tego uprawnienia. Nale\u380?y odr\u243?\u380?ni\u263? dopuszczalno\u347?\u263? wyra\u380?ania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego mo\u380?e by\u263? poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalno\u347?ci przypisywania takim umowom skutk\u243?w modyfikuj\u261?cych normatywny aspekt podmiotowy uprawnienia okre\u347?lonego w dekrecie warszawskim w procedurze administracyjnej. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania um\u243?w w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnie\u324? w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnie\u324? przez prawodawc\u281? konkretnie okre\u347?lonym podmiotom.
\par 
\par Strony umowy cywilnoprawnej nie mog\u261? zatem oczekiwa\u263?, bez istnienia w tym zakresie normy prawa materialnego, \u380?e w wyniku tej umowy nast\u261?pi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.
\par 
\par 20. Brak spe\u322?nienia przes\u322?anek przys\u322?ugiwania interesu prawnego, o kt\u243?rym mowa w art. 28 kpa, w konsekwencji wyklucza zastosowanie tak\u380?e art. 30 \u167? 4 kpa. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec os\u243?b, kt\u243?rym przys\u322?uguje interes prawny lub obowi\u261?zek w spos\u243?b wynikaj\u261?cy z art. 28 kpa. Przepis art. 30 \u167? 4 kpa nie stanowi odr\u281?bnej, konkurencyjnej czy te\u380? alternatywnej wobec art. 28 kpa, podstawy prawnej definiuj\u261?cej przymiot strony w post\u281?powaniu administracyjnym, lecz jest pochodn\u261? art. 28 kpa. Omawiany art. 30 \u167? 4 kpa stanowi, \u380?e w sprawach dotycz\u261?cych praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub \u347?mierci strony w toku post\u281?powania na miejsce dotychczasowej strony wst\u281?puj\u261? jej nast\u281?pcy prawni. W cytowanym przepisie ustawodawca wprost odwo\u322?a\u322? si\u281? do poj\u281?cia strony, kt\u243?rego art. 30 \u167? 4 kpa nie precyzuje ze wzgl\u281?du na jego zdefiniowanie w art. 28 kpa. Z tego wzgl\u281?du w art. 30 \u167? 4 kpa ustawodawca wskaza\u322? na prawo, z kt\u243?rego wynika interes prawny w procedurze administracyjnej.
\par 
\par W dekrecie warszawskim przyj\u281?to, \u380?e okre\u347?lone w nim prawa mog\u261? przys\u322?ugiwa\u263? dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi nieruchomo\u347?ci, st\u261?d prawem - w rozumieniu art. 30 \u167? 4 kpa - jest \u378?r\u243?d\u322?o uprawnienia do uzyskania praw okre\u347?lonych w art. 7 ust. 1 powo\u322?anego dekretu, tj. w\u322?asno\u347?\u263? gruntu, kt\u243?ra by\u322?emu w\u322?a\u347?cicielowi nie przys\u322?uguje ju\u380? od dnia wej\u347?cia w \u380?ycie tego dekretu, dlatego w\u322?asno\u347?\u263? ta nie mo\u380?e by\u263? przedmiotem zbycia przez by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela gruntu warszawskiego.
\par 
\par Ponadto, w art. 30 \u167? 4 kpa ustawodawca wskaza\u322? na nast\u281?pstwo prawne wynikaj\u261?ce ze zbycia praw zbywalnych. Tymczasem, w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyra\u378?nie wskaza\u322? na przyznanie okre\u347?lonych praw dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi nieruchomo\u347?ci warszawskiej, kt\u243?re ma dopiero nast\u261?pi\u263? stosownym rozstrzygni\u281?ciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygni\u281?cia prawa wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istniej\u261?, dlatego nie s\u261? obj\u281?te art. 30 \u167? 4 kpa. Przed wydaniem wspomnianego rozstrzygni\u281?cia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego istnieje jedynie uprawnienie ukszta\u322?towane podmiotowo i przedmiotowo powo\u322?anym przepisem do tego, aby dopiero w\u322?a\u347?ciwy organ administracji przyzna\u322? legitymowanej osobie okre\u347?lone prawo w drodze decyzji.
\par 
\par 21. Kwestia zbywalno\u347?ci roszczenia (a wi\u281?c zg\u322?oszenia wniosku dekretowego), jak i kwestia dopuszczalno\u347?ci zbywalno\u347?ci wierzytelno\u347?ci dotychczasowych w\u322?a\u347?cicieli grunt\u243?w warszawskich \u8211? w \u347?wietle normy wyra\u380?onej w art. 7 ust. 1 dekretu \u8211? mia\u322?aby znaczenie przy przyj\u281?ciu, \u380?e na skutek umowy cywilnoprawnej mo\u380?liwy by\u322?by do uzyskania status "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, skoro tylko na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela mo\u380?e by\u263? ustanowione prawo wymienione w powo\u322?anym przepisie prawa.
\par 
\par Skutkiem umowy sprzeda\u380?y nie mo\u380?e by\u263? zatem uzyskanie przez nabywc\u281? statusu "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela". R\u243?wnie\u380? ewentualne nabycie uprawnienia okre\u347?lonego w dekrecie, jako "na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", nie czyni z jego nabywcy podmiotu o statusie "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela". Z tego wzgl\u281?du szerokie rozwa\u380?ania na temat charakteru prawnego i dopuszczalno\u347?ci zbywalno\u347?ci uprawnienia nie s\u261? ani konieczne, ani potrzebne w kontek\u347?cie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Dla udzielenia odpowiedzi sformu\u322?owanej we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest istotna sama zbywalno\u347?\u263? uprawnienia, na co zwr\u243?cono uwag\u281? w orzeczeniach s\u261?dowych przytoczonych w tym wniosku, ale niedopuszczalno\u347?\u263? uzyskania normatywnej cechy "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" i tym samym przymiotu strony w post\u281?powaniu administracyjnym o przyznanie prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
\par 
\par Nabywca uprawnienia o przyznanie okre\u347?lonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu praw dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi gruntu, nie staje si\u281? bowiem, na skutek tej czynno\u347?ci prawnej, dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielem gruntu. Uto\u380?samienie dekretowego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" z "w\u322?a\u347?cicielem" i na tej podstawie argumentowanie o dopuszczalno\u347?ci uzyskania praw dekretowych tak\u380?e przez nabywc\u281? w drodze czynno\u347?ci prawnej, nie znajduje zatem normatywnego uzasadnienia.
\par 
\par Czym innym jest dopuszczalno\u347?\u263? zawierania umowy maj\u261?cej mie\u263? za przedmiot przeniesienie uprawnie\u324? normatywnie okre\u347?lonych w przepisach prawa administracyjnego, a czym innym jest skuteczno\u347?\u263? uzyskania w wyniku takiej umowy podmiotowo\u347?ci do uzyskania uprawnienia okre\u347?lonego w normie prawa administracyjnego i dochodzonego w post\u281?powaniu administracyjnym. Nie zmienia tego nawet charakter uprawnienia oceniany w sferze prawa cywilnego, tak\u380?e wtedy, gdy jego \u378?r\u243?d\u322?em jest prawo z natury cywilne, tj. prawo rzeczowe przys\u322?uguj\u261?ce do nieruchomo\u347?ci lub uprawnienie wynikaj\u261?ce z takiego prawa. Nawet bowiem cywilnoprawna inklinacja ustawowego uprawnienia, dochodzonego w post\u281?powaniu cywilnym przed s\u261?dem powszechnym o niew\u261?tpliwej naturze maj\u261?tkowej przyznanego przez ustawodawc\u281? podmiotowi konkretnie oznaczonemu w przepisie prawa, wyklucza mo\u380?liwo\u347?\u263? przypisania tego uprawnienia innemu podmiotowi powo\u322?uj\u261?cemu si\u281? na umow\u281? przeniesienia tego uprawnienia, jako cywilnoprawnego.
\par 
\par Da\u322? temu wyraz S\u261?d Najwy\u380?szy m.in. w uzasadnieniu wyroku z 6 pa\u378?dziernika 2016 r., sygn. akt IV CSK 788/15, wyja\u347?niaj\u261?c, \u380?e "odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mo\u380?e skutecznie dochodzi\u263? w\u322?a\u347?ciciel lub u\u380?ytkownik wieczysty nieruchomo\u347?ci maj\u261?cy taki status zar\u243?wno w chwili wej\u347?cia w \u380?ycie nowego lub zmienionego planu miejscowego, jak i w chwili wytoczenia pow\u243?dztwa oraz zamkni\u281?cia rozprawy poprzedzaj\u261?cej wydanie wyroku przez s\u261?d drugiej instancji. Przemawiaj\u261? za tym wzgl\u281?dy systemowe, w szczeg\u243?lno\u347?ci za\u347? regu\u322?a, zgodnie z kt\u243?r\u261? do wyk\u322?adni nier\u243?\u380?ni\u261?cych si\u281? pod wzgl\u281?dem j\u281?zykowym poj\u281?\u263? funkcjonuj\u261?cych w ramach jednego przepisu powinny by\u263? stosowane te same kryteria wyk\u322?adni i podobna ochrona by\u322?ego w\u322?a\u347?ciciela albo u\u380?ytkownika wieczystego przed negatywnymi skutkami zmian planistycznych. Do wytoczenia pow\u243?dztwa na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy legitymowany jest by\u322?y w\u322?a\u347?ciciel albo wieczysty u\u380?ytkownik, kt\u243?ry w okre\u347?lonych warunkach zby\u322? nieruchomo\u347?\u263? i przed dokonaniem tej czynno\u347?ci nie skorzysta\u322? z uprawnie\u324? przewidzianych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy.".
\par 
\par Przedstawiony pogl\u261?d o skutkach prawnych konkretnego wskazania przez ustawodawc\u281? podmiotu uprawnionego do uzyskania okre\u347?lonego uprawnienia podzieli\u322? S\u261?d Najwy\u380?szy tak\u380?e w wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. akt II CSK 411/15, stwierdzaj\u261?c m.in., \u380?e: "w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o naprawienie szkody jak\u261? jest obni\u380?enie warto\u347?ci nieruchomo\u347?ci, przy czym roszczenie powstaje jednak tylko na rzecz w\u322?a\u347?ciciela lub u\u380?ytkownika wieczystego, kt\u243?ry nie zrealizowa\u322? roszcze\u324? z art. 36 ust. 1 lub 2 ustawy i kt\u243?ry zbywa nieruchomo\u347?\u263? (prawo u\u380?ytkowania wieczystego).".
\par 
\par Z obu przyk\u322?adowo wskazanych orzecze\u324? wynika zatem, \u380?e - w ocenie S\u261?du Najwy\u380?szego - warunkiem skuteczno\u347?ci pow\u243?dztwa dochodzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest posiadanie statusu w\u322?a\u347?ciciela albo u\u380?ytkownika wieczystego i to zar\u243?wno w dniu wej\u347?cia w \u380?ycie zmian planistycznych, jak i w dniu wytoczenia pow\u243?dztwa oraz utrzymanie tego statusu w chwili zamkni\u281?cia rozprawy poprzedzaj\u261?cej wydanie wyroku przez s\u261?d drugiej instancji, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalno\u347?\u263? przeniesienia omawianego uprawnienia na rzecz innego podmiotu, tak\u380?e w drodze umowy, dla wywo\u322?ania skutku podstawienia w miejsce podmiotu ustawowo wskazanego, jako jedynie umocowanego do skorzystania z tego uprawnienia.
\par 
\par Nawet wi\u281?c roszczenie o niew\u261?tpliwym \u378?r\u243?dle i charakterze cywilnoprawnym, a przez to maj\u261?tkowym, w ocenie S\u261?du Najwy\u380?szego, nie mo\u380?e by\u263? skutecznie przenoszone na rzecz podmiot\u243?w niewymienionych w przepisie prawa uprawniaj\u261?cym do uzyskania odszkodowania za oddzia\u322?ywanie normy prawa administracyjnego na wykonywanie prawa w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Nie spos\u243?b zatem z orzecze\u324? s\u261?dowych dopuszczaj\u261?cych zawieranie um\u243?w o uprawnienia okre\u347?lone w dekrecie warszawskim, wskazanych tak\u380?e we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wyprowadza\u263? argumentacji o przys\u322?ugiwaniu nabywcom z takich um\u243?w interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 kpa \u8211? i uznania ich za "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, aby w wyniku tego nabywcy byli uprawnieni do uzyskania prawa do gruntu okre\u347?lonego w powo\u322?anym przepisie dekretu w drodze decyzji administracyjnej.
\par 
\par 22. W kontek\u347?cie powy\u380?szego trac\u261? na znaczeniu deklaracje ustawodawcy o dopuszczalno\u347?ci nabywania praw i roszcze\u324? dekretowych, zawarte w art. 111a i art. 214c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo\u347?ciami. Deklaracje te nie wykluczaj\u261? i nie determinuj\u261? bowiem charakteru uprawnienia wyra\u378?nie okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jako uprawnienia o przyznanie prawa na rzecz konkretnie wskazanego podmiotu, tj. na rzecz dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela.
\par 
\par Powo\u322?ane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami nie modyfikuj\u261? r\u243?wnie\u380? tre\u347?ci art. 7 dekretu warszawskiego co do podmiotu uprawnionego do uzyskania prawa do gruntu okre\u347?lonego w dekrecie. Przyznanie natomiast prawa pierwokupu podmiotom publicznoprawnym w razie zawarcia umowy dotycz\u261?cej roszcze\u324? dekretowych nie jest r\u243?wnoznaczne z przyznaniem tym podmiotom statusu prawnego okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w post\u281?powaniu administracyjnym, w szczeg\u243?lno\u347?ci nie powoduje uzyskania przez te podmioty uprawnienia do ubiegania si\u281? o ustanowienie na swoj\u261? rzecz prawa okre\u347?lonego w art. 7 ust. 2 dekretu w drodze decyzji administracyjnej. Podmioty te nie uzyskuj\u261? wi\u281?c \u380?adnych uprawnie\u324? prawnorzeczowych w rozumieniu dekretu, kt\u243?re mia\u322?yby legitymowa\u263? do uzyskania prawa do gruntu w drodze decyzji wydawanej na podstawie powo\u322?anego art. 7 ust. 2 dekretu.
\par 
\par Wspomniane regulacje ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami, jako odr\u281?bne regulacje prawne, nie normuj\u261? zatem podmiotowego zakresu uprawnienia okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w procedurze administracyjnej, przez co nie stanowi\u261? punktu odniesienia dla definiowania tego zakresu.
\par 
\par Charakterystyczne jest tak\u380?e to, \u380?e wprowadzaj\u261?c art. 111a i art. 214c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo\u347?ciami, w \u380?aden spos\u243?b nie zmodyfikowano art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Pomimo zatem wieloletniej zdecydowanej krytyki dekretu warszawskiego ze szczeg\u243?lnym podkre\u347?leniem jego ideologicznych \u378?r\u243?de\u322?, dekret ten w swojej tre\u347?ci nie tylko, \u380?e nie zosta\u322? w zasadzie poddany zmianom, ale nie zosta\u322? r\u243?wnie\u380? uchylony lub zast\u261?piony innym aktem, pozostaj\u261?c w mocy z pi\u281?tnem przesz\u322?o\u347?ci, w kt\u243?rej powsta\u322? i wywo\u322?a\u322? tak daleko id\u261?ce skutki prawne m.in. w sferze w\u322?asno\u347?ciowej.
\par 
\par 23. Wyk\u322?adnia dekretowego poj\u281?cia "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu nie mo\u380?e by\u263? r\u243?wnie\u380? determinowana statusem prawnym w\u322?a\u347?ciciela budynku, skoro nie ka\u380?dy grunt warszawski pozostawa\u322? zabudowany. W \u347?wietle oczywistej deklaracji dekretowego ustawodawcy w art. 7 ust. 1 i 2 o przyznaniu prawa do gruntu, to status prawny w\u322?a\u347?ciciela budynku posadowionego na tym gruncie jest zdeterminowany statusem prawnym "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu". R\u243?\u380?nicowanie status\u243?w prawnych "dotychczasowych w\u322?a\u347?cicieli" grunt\u243?w w zale\u380?no\u347?ci od tego, czy grunt by\u322?, czy nie by\u322? zabudowany, nie jest wi\u281?c zasadne.
\par 
\par Zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego, budynki oraz inne przedmioty, znajduj\u261?ce si\u281? na gruntach, przechodz\u261?cych na w\u322?asno\u347?\u263? gminy m. st. Warszawy, pozostaj\u261? w\u322?asno\u347?ci\u261? dotychczasowych w\u322?a\u347?cicieli, o ile przepisy szczeg\u243?lne nie stanowi\u261? inaczej. Z art. 8 dekretu wynika natomiast, \u380?e w razie nieprzyznania dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi gruntu prawa wieczystej dzier\u380?awy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, po\u322?o\u380?one na gruncie, przechodz\u261? na w\u322?asno\u347?\u263? gminy, kt\u243?ra obowi\u261?zana jest wyp\u322?aci\u263? w\u322?a\u347?cicielowi ustalone w my\u347?l art. 9 odszkodowanie za budynki, nadaj\u261?ce si\u281? do u\u380?ytkowania lub naprawy.
\par 
\par Z zestawienia przywo\u322?anych przepis\u243?w wynika, \u380?e to prawo w\u322?asno\u347?ci budynku ma charakter pochodny w stosunku do prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu, a nie odwrotnie, jak wskazano we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Pochodny charakter prawa w\u322?asno\u347?ci budynku jest bowiem konsekwencj\u261? zasady supeficies solo cedit, wed\u322?ug kt\u243?rej budynek stanowi cz\u281?\u347?\u263? sk\u322?adow\u261? gruntu i tym samym dzieli los prawny rzeczy g\u322?\u243?wnej (gruntu), na kt\u243?rej jest posadowiony. Wy\u322?\u261?czenie obowi\u261?zywania zasady supeficies solo cedit w art. 5 dekretu w stosunku do budynku mia\u322?o charakter czasowy w\u322?a\u347?nie ze wzgl\u281?du na pochodny charakter prawa do budynku wobec prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu. Samo przys\u322?ugiwanie prawa do budynku nie warunkuje przyznania prawa do gruntu. Natomiast odmowa przyznania prawa do gruntu powoduje odebranie prawa do budynku z woli samego dekretowego ustawodawcy, zgodnie z art. 8 dekretu.
\par 
\par Nawet wi\u281?c istniej\u261?cy w przesz\u322?o\u347?ci obr\u243?t prawem w\u322?asno\u347?ci budynku nie skutkowa\u322? uzyskaniem przez nabywc\u281? statusu "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
\par 
\par Poza obszarem rozwa\u380?a\u324? obj\u281?tych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaje natomiast kwestia dopuszczalno\u347?ci ustanowienia prawa do gruntu dla dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela po wyzbyciu si\u281? przez niego prawa w\u322?asno\u347?ci budynku i w konsekwencji tego skutkuj\u261?cym utrat\u261? mo\u380?liwo\u347?ci spe\u322?nienia dekretowego warunku pozostawania w\u322?a\u347?cicielem budynku dla uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
\par 
\par 24. Odczytywanie statusu prawnego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" przez pryzmat hybrydowych teoretycznych konstrukcji, tworzonych na u\u380?ytek wyk\u322?adni przepis\u243?w dekretu w celu zapewnienia ochrony innym podmiotom ni\u380? te, kt\u243?re zosta\u322?y pozbawione dekretem prawa w\u322?asno\u347?ci gruntu (tj. konstrukcji mieszanej wi\u261?zki praw o charakterze administracyjno-cywilnym i opieranej na konstrukcji prawa w\u322?asno\u347?ci jako prawa podmiotowego prywatnego) nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy dekretowe uprawnienie o przyznanie prawa do gruntu nie ma oparcia w prawie w\u322?asno\u347?ci gruntu, lecz wynika ze statusu prawnego podmiotu okre\u347?lonego w dekrecie jako "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel", kt\u243?ry zas\u322?uguje na ochron\u281? jego sytuacji prawnej. Brak jest zatem podstaw do rozpatrywania statusu prawnego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu", jako statusu prawnego w\u322?a\u347?ciciela ze wzgl\u281?du na to tylko, \u380?e mo\u380?liwe s\u261? sytuacje, w kt\u243?rej "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" gruntu jest jednocze\u347?nie w\u322?a\u347?cicielem budynku na tym gruncie posadowionym. Bycie w\u322?a\u347?cicielem budynku posadowionego na gruncie warszawskim nie czyni bowiem samo przez si\u281? bycie "dotychczasowym w\u322?a\u347?cicielem" takiego gruntu. Odwo\u322?ywanie si\u281? zatem do konstrukcji prywatnego prawa podmiotowego, jako wi\u261?zki uprawnie\u324? w odniesieniu do statusu prawnego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", nie znajduje uzasadnienia. Niezale\u380?nie od tego, ka\u380?de prawo podmiotowe, tak prywatne, jak i publiczne, mo\u380?na rozwa\u380?a\u263? z perspektywy jego konstrukcji (sytuacje prawne proste, z\u322?o\u380?one, pochodne, podstawowe), jak i na p\u322?aszczy\u378?nie aksjologicznej. Prawo w\u322?asno\u347?ci jest konstrukcyjnie traktowane jako prawo podmiotowe prywatne, tzn. ma konstrukcj\u281? charakterystyczn\u261? dla prawa podmiotowego prywatnego, z perspektywy aksjologicznej jest jednak prawem konstytucyjnym, a poszczeg\u243?lne roszczenia z niego wynikaj\u261?ce, je\u347?li s\u261? kierowane do pa\u324?stwa jako wsp\u243?lnoty publicznoprawnej, maj\u261? charakter roszcze\u324? publicznoprawnych. Roszczenie o wydanie w\u322?adczego aktu administracyjnego w ramach kompetencji administracyjnej w\u322?a\u347?ciwego organu - nawet je\u347?li wydanie tego aktu jest niezb\u281?dnym elementem poprzedzaj\u261?cym zawarcie umowy cywilnoprawnej - ma charakter roszczenia publicznoprawnego.
\par 
\par 25. Brak jest podstaw do oceny sytuacji nabywc\u243?w uprawnie\u324? dekretowych w \u347?wietle zasady ochrony praw s\u322?usznie nabytych, skoro w art. 7 ust. 1 dekretowy ustawodawca wyra\u378?nie wskaza\u322? na nast\u281?pstwo prawne wy\u322?\u261?cznie dla okre\u347?lenia legitymacji do z\u322?o\u380?enia wniosku dekretowego. Jednocze\u347?nie jednoznacznie wskazano dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela jako jedynie uprawnionego do uzyskania prawa do gruntu. Wieloletnie orzecznictwo potwierdzaj\u261?ce prawo do zg\u322?aszania wniosk\u243?w dekretowych przez nabywc\u243?w uprawnie\u324? potwierdza\u322?o tylko legitymacj\u281? dekretow\u261? tych os\u243?b. Prawo to nie mog\u322?o jednak by\u263? \u378?r\u243?d\u322?em ich roszcze\u324? o przyznanie prawa rzeczowego zast\u281?puj\u261?cych dekretowe uprawnienie "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela". Unormowania dekretowe w omawianym zakresie nale\u380?y odczytywa\u263? jako wykreowanie sytuacji prawnej nowego podmiotu \u8211? "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" (tj. w\u322?a\u347?ciciela, kt\u243?remu dekret odebra\u322? w\u322?asno\u347?\u263? gruntu) i wyraz zabezpieczenia sytuacji prawnej tego w\u322?a\u347?nie podmiotu, a nie sytuacji prawnej innych podmiot\u243?w, kt\u243?re nabywaj\u261?c roszczenie dekretowe o \u8211? jak wskaza\u322? Rzecznik Praw Obywatelskich \u8211? "nieokre\u347?lonych szansach realizacji", mog\u322?y co najwy\u380?ej liczy\u263? na to, \u380?e prawodawca zr\u243?wna ich status prawny ze statusem "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela", co jednak nie nast\u261?pi\u322?o. Legalno\u347?\u263? dzia\u322?a\u324? jednostek w sferze cywilnoprawnej jest okoliczno\u347?ci\u261?, kt\u243?ra sama w sobie nie gwarantuje uzyskania przez nie oczekiwanego skutku prawnego w sferze prawa administracyjnego.
\par 
\par 26. Dekretowa decyzja o przyznaniu prawa wieczystej dzier\u380?awy dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi nie ma charakteru aktu rzeczowego wydawanego na tle tzw. rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego. Kryterium wyodr\u281?bniania akt\u243?w rzeczowych (skierowanych do rzeczy) jest kryterium tre\u347?ci. Ka\u380?dy akt administracyjny w jaki\u347? spos\u243?b reguluje sytuacj\u281? prawn\u261? jego adresata, przy czym akt rzeczowy to akt, kt\u243?ry jest nie tylko zwi\u261?zany z rzecz\u261?, ale r\u243?wnie\u380? reguluje jej status prawny. Prawa i obowi\u261?zki wynikaj\u261?ce z decyzji administracyjnych o charakterze rzeczowym nie maj\u261? zatem charakteru \u347?ci\u347?le osobistego, co na gruncie prawa administracyjnego jest regu\u322?\u261?, a prawa i obowi\u261?zki wynikaj\u261?ce z administracyjnych akt\u243?w rzeczowych s\u261? przenoszalne, przechodz\u261? na inne podmioty wraz z przeniesieniem prawa do rzeczy.
\par 
\par Decyzja dekretowa, chocia\u380? dotyczy nieruchomo\u347?ci, nie okre\u347?la szczeg\u243?lnego statusu prawnego nieruchomo\u347?ci, lecz jest elementem niezb\u281?dnym do ukszta\u322?towania statusu prawnego "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela gruntu", jako podmiotu prawa do gruntu przyznanego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Prawa rzeczowe na nieruchomo\u347?ci nie kszta\u322?tuj\u261? statusu prawnego nieruchomo\u347?ci, lecz status prawny podmiot\u243?w tych praw.
\par 
\par 27. Prezentowane rozumienie poj\u281?cia "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" pozostaje w pe\u322?nej zgodno\u347?ci z konstytucyjn\u261? ochron\u261? w\u322?asno\u347?ci, w szczeg\u243?lny spos\u243?b wyra\u380?onej w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, \u380?e wyw\u322?aszczenie jest dopuszczalne jedynie w\u243?wczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za s\u322?usznym odszkodowaniem. Niezb\u281?dnym warunkiem dopuszczalno\u347?ci odebrania w\u322?asno\u347?ci w drodze wyw\u322?aszczenia jest m.in. przyznanie s\u322?usznego odszkodowania.
\par 
\par Uznanie za uprawnionego do uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, w zamian za odebrane prawo w\u322?asno\u347?ci do tego gruntu, jedynie dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela tego gruntu, w niczym nie ujmuje konstytucyjnemu warunkowi dopuszczalno\u347?ci odebrania takiego prawa, tj. przyznania - konstytucyjnie rozumianego \u8211? odszkodowania temu w\u322?a\u347?cicielowi. Powo\u322?any art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje bowiem swoim zakresem znaczeniowym tych os\u243?b i podmiot\u243?w, kt\u243?rych maj\u261?tek nie dozna\u322? \u380?adnego uszczerbku wyw\u322?aszczeniowego, a kt\u243?re wywodz\u261? swoje uprawnienia "odszkodowawcze" jedynie z umowy nabycia takich uprawnie\u324?. Osoby te nie mog\u261? wi\u281?c powo\u322?ywa\u263? si\u281? na konstytucyjn\u261? ochron\u281? w\u322?asno\u347?ci wyra\u380?on\u261? w powo\u322?anym art. 21 ust. 2 Konstytucji, przejawiaj\u261?c\u261? si\u281? przyznaniem odszkodowania za odebranie tej w\u322?asno\u347?ci, skoro osoby te nie zosta\u322?y pozbawione w\u322?asno\u347?ci. To w\u322?a\u347?nie zawarcie takiej umowy i powo\u322?ywanie si\u281? na to w procedurze wydawania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego mo\u380?e by\u263? poczytywane za rozerwanie konstytucyjnej wi\u281?zi obowi\u261?zku przyznania odszkodowania tylko tym, kt\u243?rzy zostali pozbawieni w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Nie bez znaczenia pozostaje tak\u380?e fakt, \u380?e wed\u322?ug Trybuna\u322?u Konstytucyjnego (por. wyrok z 16 pa\u378?dziernika 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), "w\u322?asno\u347?\u263?" na gruncie Konstytucji jest rozumiana nie jako instytucja prawa cywilnego, ale przede wszystkim jako konstytucyjne prawo jednostki, z kt\u243?rego wynikaj\u261? okre\u347?lone obowi\u261?zki pa\u324?stwa. Trudno zatem w konstytucyjnym poj\u281?ciu "w\u322?asno\u347?ci" i jej ochrony upatrywa\u263? ochrony nabywc\u243?w uprawnie\u324? dekretowych powo\u322?uj\u261?cych si\u281? na cywilnoprawny rodow\u243?d zawartej umowy nabycia uprawnienia.
\par 
\par Odr\u281?bn\u261? kwesti\u261? pozostaje oczywi\u347?cie wsp\u243?\u322?czesne uwzgl\u281?dnienie w przepisach dekretu warszawskiego konstytucyjnej ochrony dziedziczenia, wynikaj\u261?cej z art. 21 ust. 1 Konstytucji, maj\u261?cej znaczenie dla ustalenia statusu prawnego spadkobiercy "dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela" gruntu warszawskiego. Okoliczno\u347?\u263? ta nie jest obj\u281?ta wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich i przez to nie mo\u380?e by\u263? przedmiotem szczeg\u243?\u322?owych rozwa\u380?a\u324? w niniejszej uchwale, skoro jej zakres jest determinowany z\u322?o\u380?onym wnioskiem. Nie spos\u243?b jednak pomin\u261?\u263? te osoby, kt\u243?re r\u243?wnie\u380? dozna\u322?y bezpo\u347?redniego uszczerbku maj\u261?tkowego w wyniku wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu warszawskiego, skoro pozbawienie prawa w\u322?asno\u347?ci uszczupli\u322?o tak\u380?e mas\u281? spadkow\u261? po by\u322?ych w\u322?a\u347?cicielach grunt\u243?w warszawskich.
\par 
\par 28. Nie jest r\u243?wnie\u380? uzasadnione szczeg\u243?\u322?owe rozwa\u380?anie zakresu wyk\u322?adni poj\u281?cia "dotychczasowy w\u322?a\u347?ciciel" u\u380?ytego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w kontek\u347?cie ewentualnego naruszenia art. 1 Protoko\u322?u Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Cz\u322?owieka i Podstawowych Wolno\u347?ci, na co zwr\u243?ci\u322? uwag\u281? Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku. Uznaj\u261?c bowiem za prawid\u322?owe autonomiczne rozumienie "mienia" w powo\u322?anym art. 1, obejmuj\u261?ce nie tylko w\u322?asno\u347?\u263?, lecz tak\u380?e inne prawa lub korzy\u347?ci maj\u261?tkowe, takie rozumienie uwarunkowane zosta\u322?o w dotychczasowym orzecznictwie Europejskiego Trybuna\u322?u Prawa Cz\u322?owieka istnieniem "uprawnionego oczekiwania" ich realizacji (legitimate expectation). W\u322?a\u347?nie oczekiwanie to, wed\u322?ug Trybuna\u322?u, musi by\u263? zwi\u261?zane z interesem maj\u261?tkowym, wystarczaj\u261?co ustalonym i konkretnym, maj\u261?cym wystarczaj\u261?c\u261? podstaw\u281? w prawie krajowym - tj. w przepisie prawnym albo w niekwestionowanym i niew\u261?tpliwym krajowym orzecznictwie (por. wyrok ETPCz z 7 lipca 2009 r. w sprawie Plechanow przeciwko Polsce, skarga nr 22279/04; wyrok ETPCz z 3 listopada 2009 r., w sprawie Sierpi\u324?ski przeciwko Polsce, skarga nr 38016/07; w wyroku ETPCz z 13 lipca 2010 r. w sprawie Czajkowska i inni przeciwko Polsce, skarga nr 16651/05).
\par 
\par Trudno zatem w samej wyk\u322?adni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego dokonywanej szczeg\u243?lnie licznie przez organy administracji w czasach braku s\u261?dowej kontroli prawid\u322?owo\u347?ci wydawanych przez te organy decyzji, tj. przed 1980 r., upatrywa\u263? ugruntowania si\u281? uprawnionego oczekiwania wynagrodzenia przez Pa\u324?stwo uszczerbku, kt\u243?ry nie wynika\u322? z realnej utraty praw do gruntu warszawskiego, a mia\u322?by wynika\u263? jedynie z samego faktu zawarcia umowy nabycia uprawnienia od podmiotu, kt\u243?ry takiego uszczerbku dozna\u322?. Nieliczne natomiast orzeczenia s\u261?dowe wydane po 1980 r., w kt\u243?rych niedokonano jednak wnikliwej analizy podmiotowego zakresu uprawnienia okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w procedurze administracyjnej wydawania decyzji na podstawie powo\u322?anego przepisu, poprzestaj\u261?c jedynie na arbitralnym uznaniu nabywcy tego uprawnienia za stron\u281? post\u281?powania, nie tworz\u261? ugruntowanej praktyki wzbudzaj\u261?cej usprawiedliwione przekonanie tych nabywc\u243?w do oczekiwania na skuteczne zaspokojenie przez Pa\u324?stwo uprawnienia, kt\u243?re mia\u322?oby wynika\u263? w istocie z zawartej umowy. O ile bowiem w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wprost wskazano jedynie dotychczasowego w\u322?a\u347?ciciela, jako podmiotu ustanawianego prawa do gruntu warszawskiego w procedurze administracyjnej, o tyle rozszerzaj\u261?c podmiotowy kr\u261?g uprawnionych, jako \u378?r\u243?d\u322?o tego rozszerzenia przyjmowano wprost i jedynie zawart\u261? umow\u281?.
\par 
\par Rzecznik Praw Obywatelskich zwr\u243?ci\u322? w swoim wniosku uwag\u281?, \u380?e charakter dekretowego uprawnienia wzbudzi\u322? powa\u380?ne w\u261?tpliwo\u347?ci prawne tak\u380?e w orzecznictwie Trybuna\u322?u Konstytucyjnego (np. wyrok z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15), kt\u243?ry stwierdzi\u322? m.in., \u380?e trudno przyj\u261?\u263?, by uprawnienie - w okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku - mia\u322?o posta\u263? tzw. ekspektatywy maksymalnie ukszta\u322?towanej, kt\u243?rej ochrona zosta\u322?a po raz pierwszy przyznana w orzecznictwie Trybuna\u322?u Konstytucyjnego. Nie spos\u243?b wi\u281?c twierdzi\u263?, \u380?e uprawnienie nabywcy maj\u261?ce wynika\u263? z zawartej umowy jest r\u243?wnowa\u380?ne normatywnym podstawom uprawnienia przyznanego dotychczasowemu w\u322?a\u347?cicielowi w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, aby w wyniku tego mia\u322?o by\u263? obj\u281?te ochron\u261? okre\u347?lon\u261? w art. 1 Protoko\u322?u Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Cz\u322?owieka i Podstawowych Wolno\u347?ci. R\u243?wnie\u380? we wniosku o podj\u281?cie niniejszej uchwa\u322?y dostrze\u380?ono, \u380?e Europejski Trybuna\u322? Praw Cz\u322?owieka dotychczas bezpo\u347?rednio si\u281? nie wypowiada\u322? na temat natury prawnej uprawnienia dekretowego.
\par 
\par 29. Podzielaj\u261?c pogl\u261?d Rzecznika Praw Obywatelskich o konieczno\u347?ci wnikliwego rozwa\u380?enia aspekt\u243?w konstytucyjnych zw\u322?aszcza w zakresie, w jakim bezpo\u347?rednio dotycz\u261? one tych praw jednostek, kt\u243?re podlegaj\u261? ochronie w demokratycznym pa\u324?stwie prawa realizuj\u261?cym zasady sprawiedliwo\u347?ci spo\u322?ecznej, nale\u380?y z ca\u322?\u261? moc\u261? podkre\u347?li\u263?, \u380?e przedstawiona powy\u380?ej analiza podmiotowego zakresu uprawnienia okre\u347?lonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego o przyznanie prawa do gruntu w drodze decyzji administracyjnej jest w\u322?a\u347?nie wynikiem uwzgl\u281?dnienia konstytucyjnej ochrony w\u322?asno\u347?ci tych podmiot\u243?w, kt\u243?re zosta\u322?y jej pozbawione wskutek wej\u347?cia w \u380?ycie powo\u322?anego dekretu. W wyniku zawarcia umowy maj\u261?cej na celu przeniesienie uprawnie\u324? dekretowych na rzecz innej osoby, osoba ta nie doznaje \u380?adnego uszczerbku maj\u261?tkowego wskutek dzia\u322?ania dekretu warszawskiego. Przy zawarciu takiej umowy istnieje wi\u281?c pe\u322?na \u347?wiadomo\u347?\u263? podmiot\u243?w j\u261? zawieraj\u261?cych, \u380?e przedmiotem nabycia nie jest utracona w\u322?asno\u347?\u263? do gruntu, dlatego umowa ta nie mo\u380?e w post\u281?powaniu administracyjnym o przyznanie prawa do gruntu stanowi\u263? \u378?r\u243?d\u322?a swoistego odszkodowania za to, co nie zosta\u322?o utracone przez nabywc\u281?. Nie ma wi\u281?c \u380?adnych podstaw prawnych do uznania, aby nabywca m\u243?g\u322? twierdzi\u263? o przys\u322?ugiwaniu mu konstytucyjnej ochrony w\u322?asno\u347?ci, skoro w \u380?aden spos\u243?b nie zosta\u322? pozbawiony tej w\u322?asno\u347?ci.
\par 
\par Przedstawiona analiza odwo\u322?uje si\u281? do argument\u243?w prawnych i w jej konsekwencji nie ulega w\u261?tpliwo\u347?ci, \u380?e prawa dekretowe w \u380?aden spos\u243?b nie s\u261? naruszone przyj\u281?tym kierunkiem wyk\u322?adni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie spos\u243?b wi\u281?c podzieli\u263? pogl\u261?du Rzecznika Praw Obywatelskich, jakoby w ostatnim czasie dosz\u322?o do zasadniczego zwrotu w orzecznictwie s\u261?dowym. Trudno bowiem uzna\u263? za zwrot w orzecznictwie podtrzymanie ugruntowanej ju\u380? od ponad czterdziestu lat w praktyce orzeczniczej s\u261?d\u243?w administracyjnych wyk\u322?adni poj\u281?cia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 kpa tak\u380?e dla potrzeb stosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w administracyjnej procedurze wydawania decyzji o przyznaniu praw dekretowych. To w\u322?a\u347?nie analiza dotychczasowego orzecznictwa s\u261?dowego jednoznacznie wskazuje, \u380?e niekwestionowanym \u378?r\u243?d\u322?em interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym jest prawo materialne, a nie wy\u322?\u261?cznie skutek czynno\u347?ci cywilnoprawnej, dla kt\u243?rej ustawodawca nie przewidzia\u322? w prawie administracyjnym, w tym w dekrecie warszawskim, jakichkolwiek odniesie\u324?.
\par 
\par W dotychczasowym orzecznictwie s\u261?dowym dotycz\u261?cym um\u243?w o przenoszeniu uprawnie\u324? dekretowych, nie kwestionowano dopuszczalno\u347?ci ich zawierania. W orzecznictwie tym nie zawarto jednak - jak nale\u380?a\u322?oby oczekiwa\u263? zgodnie z pogl\u261?dem Rzecznika Praw Obywatelskich \u8211? wnikliwych rozwa\u380?a\u324? co do skutk\u243?w takich um\u243?w w sferze prawa administracyjnego. Orzecznictwo to, w tym powo\u322?ane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, jako maj\u261?ce potwierdza\u263? dopuszczalno\u347?\u263? zawierania omawianych um\u243?w, poprzestaje jedynie na pozbawionym jakiejkolwiek analizy prawnej stwierdzeniu, \u380?e zawarcie takiej umowy jest dopuszczalne. Sama dopuszczalno\u347?\u263? zawarcia umowy nie oznacza jednak wywo\u322?ywania skutk\u243?w podmiotowych w sferze prawa administracyjnego.
\par 
\par Przedstawione w niniejszej uchwale zapatrywanie o przys\u322?ugiwaniu w administracyjnej procedurze przyznania praw dekretowych wskazanym w tym dekrecie by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielom grunt\u243?w w \u380?aden wi\u281?c spos\u243?b nie kwestionuje dopuszczalno\u347?ci zawierania takich um\u243?w. Nale\u380?y jednak odr\u243?\u380?ni\u263? wywo\u322?ywanie skutk\u243?w prawnych przez te umowy w sferze cywilnoprawnej od niedopuszczalno\u347?ci traktowania ich za \u378?r\u243?d\u322?o interesu prawnego w sferze administracyjnej bez istnienia w tym wzgl\u281?dzie stosownej normy prawnej. Niniejsza uchwa\u322?a w \u380?aden wi\u281?c spos\u243?b nie niweczy zawartych um\u243?w, poniewa\u380? nie dotyczy skutk\u243?w prawnych tych um\u243?w w sferze cywilnoprawnej. Skutki te pozostaj\u261? poza jakimkolwiek oddzia\u322?ywaniem niniejszej uchwa\u322?y. Nale\u380?y bowiem podkre\u347?li\u263?, \u380?e uchwa\u322?a dotyczy wy\u322?\u261?cznie kwestii niedopuszczalno\u347?ci traktowania tych um\u243?w za \u378?r\u243?d\u322?o interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Nie dotyczy natomiast dalszego toku po zako\u324?czeniu post\u281?powania administracyjnego.
\par 
\par Dekretowe prawa by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli grunt\u243?w warszawskich i ich spadkobierc\u243?w nie doznaj\u261? zatem \u380?adnego uszczerbku wskutek uznania tylko tych podmiot\u243?w za obj\u281?te konstytucyjn\u261? ochron\u261? w\u322?asno\u347?ci i prawa dziedziczenia w ubieganiu si\u281? o ustanowienie na swoj\u261? rzecz prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. R\u243?wnie\u380? prawa os\u243?b, kt\u243?re zawar\u322?y umowy maj\u261?ce na celu nabycie uprawnie\u324? dekretowych nie doznaj\u261? \u380?adnego uszczerbku wskutek niniejszej uchwa\u322?y, ale w sferze w\u322?a\u347?ciwej dla oceny skutk\u243?w prawnych tych um\u243?w, tj. w sferze prawa cywilnego.
\par 
\par W niniejszej uchwale potwierdzono jedynie ukszta\u322?towan\u261? i ugruntowan\u261? na przestrzeni wielu dziesi\u261?tek ju\u380? lat wyk\u322?adni\u281? przys\u322?ugiwania interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego na podstawie normy prawa materialnego. Niniejsza uchwa\u322?a dotyczy zatem tylko tej cz\u281?\u347?ci post\u281?powania o ustanowienie prawa okre\u347?lonego w dekrecie warszawskim na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, kt\u243?re ko\u324?czy si\u281? wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu takiego prawa do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej.
\par 
\par Nie znajduje zatem \u380?adnej podstawy prawnej - zdaj\u261?ca si\u281? wynika\u263? z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich - obawa o ewentualnym zakwestionowaniu decyzji wydawanych szczeg\u243?lnie w dawnych latach w ramach utartej praktyki organ\u243?w administracji uznawania omawianych um\u243?w za podstaw\u281? do przyznania praw do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej. Nale\u380?y bowiem uwzgl\u281?dni\u263?, \u380?e wed\u322?ug art. 156 \u167? 2 kpa, nie stwierdza si\u281? niewa\u380?no\u347?ci decyzji z przyczyn wymienionych w \u167? 1 [tj. z przyczyn niewa\u380?no\u347?ci, za kt\u243?r\u261? uznaje si\u281? w s\u261?dowej praktyce orzeczniczej tak\u380?e wydanie decyzji wobec podmiotu nie b\u281?d\u261?cego stron\u261? tej decyzji], je\u380?eli od dnia jej dor\u281?czenia lub og\u322?oszenia up\u322?yn\u281?\u322?o dziesi\u281?\u263? lat, a tak\u380?e gdy decyzja wywo\u322?a\u322?a nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie natomiast z art. 158 \u167? 3 kpa, je\u380?eli od dnia dor\u281?czenia lub og\u322?oszenia decyzji, o kt\u243?rej mowa w art. 156 \u167? 2 [tj. decyzji dotkni\u281?tej wad\u261? niewa\u380?no\u347?ci], up\u322?yn\u281?\u322?o trzydzie\u347?ci lat, nie wszczyna si\u281? post\u281?powania w sprawie stwierdzenia niewa\u380?no\u347?ci decyzji.
\par 
\par Wbrew tezom zawartym we wniosku o podj\u281?cie niniejszej uchwa\u322?y, wyk\u322?adnia o nieprzys\u322?ugiwaniu interesu prawnego wy\u322?\u261?cznie z umowy o nabyciu uprawnie\u324? dekretowych, nie spowoduje zatem podwa\u380?enia wieloletniej praktyki organ\u243?w administracji przyznawania praw dekretowych osobom, kt\u243?re zawar\u322?y umow\u281? nabycia uprawnie\u324? dekretowych zw\u322?aszcza w latach powojennych, gdy - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich \u8211? nikt nie kwestionowa\u322? takich um\u243?w. Cytowane powy\u380?ej regulacje kpa wykluczaj\u261? bowiem dopuszczalno\u347?\u263? wzruszenia akt\u243?w administracyjnych wydanych ju\u380? w okresie ponad dziesi\u281?ciu lat wstecz od podj\u281?cia niniejszej uchwa\u322?y.
\par 
\par Analizowana w niniejszej uchwale kwestia wynikania interesu prawnego w post\u281?powaniu administracyjnym z normy prawa materialnego, ze wzgl\u281?du na ograniczenie czasowe dopuszczalno\u347?ci wyeliminowania niewa\u380?nych decyzji z obrotu prawnego (up\u322?yw 10 lat od dnia wydania decyzji lub wywo\u322?ania przez decyzj\u281? nieodwracalnego skutku prawnego), a nawet niedopuszczalno\u347?\u263? wszcz\u281?cia post\u281?powa\u324? nadzorczych po up\u322?ywie trzydziestu lat od dnia dor\u281?czenia decyzji (co wynika z cytowanej wy\u380?ej tre\u347?ci art. 156 \u167? 2 i art. 158 \u167? 3 kpa), ma znaczenie jedynie dla wsp\u243?\u322?czesnego rozpatrywania wniosk\u243?w o przyznanie prawa do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Za oczywiste nale\u380?y wi\u281?c uzna\u263?, \u380?e wsp\u243?\u322?czesne wydawanie decyzji o przyznaniu praw dekretowych musi uwzgl\u281?dnia\u263? tak\u380?e konstytucyjn\u261? ochron\u281? w\u322?asno\u347?ci i prawa dziedziczenia, na co zwr\u243?ci\u322? r\u243?wnie\u380? uwag\u281? Rzecznik Praw Obywatelskich, kt\u243?ra to ochrona zosta\u322?a przypisana w Konstytucji w\u322?a\u347?cicielom i ich spadkobiercom. Prawa by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w w sferze przyznania praw dekretowych nie doznaj\u261? zatem \u380?adnego uszczerbku. To w\u322?a\u347?nie umowa maj\u261?ca na celu przeniesienie uprawnie\u324? dekretowych, a wi\u281?c uprawnie\u324? do uzyskania prawa do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w procedurze administracyjnej w zamian za odebrane w przesz\u322?o\u347?ci prawo w\u322?asno\u347?ci, mia\u322?aby powodowa\u263? oderwanie konstytucyjnego obowi\u261?zku odszkodowawczego dla by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w (okre\u347?lonego w art. 21 Konstytucji) od zdarzenia prawnego, jakim by\u322?o pozbawienie tych os\u243?b prawa w\u322?asno\u347?ci moc\u261? tego dekretu, i przyznanie praw dekretowych osobom, kt\u243?re nie dozna\u322?y \u380?adnego uszczerbku maj\u261?tkowego z mocy dekretu.
\par 
\par Zaniechanie dog\u322?\u281?bnej analizy jurydycznej rozwa\u380?anego zagadnienia "interesu prawnego" na tle spraw dekretowych w tocz\u261?cych si\u281? post\u281?powaniach administracyjnych z wniosku os\u243?b powo\u322?uj\u261?cych si\u281? na umow\u281? nabycia uprawnie\u324? dekretowych skutkowa\u322?o niekwestionowaniem w orzecznictwie s\u261?dowym uprzedniej wieloletniej praktyki organ\u243?w administracji w tym zakresie przy r\u243?wnoczesnym stanowczym i konsekwentnym przyjmowaniu na tle innych spraw ze sfery administracyjnej dopuszczalno\u347?ci wynikania interesu prawnego jedynie z normy prawa materialnego. Taka praktyka, tylko w ci\u261?gu kilkunastu ostatnich lat, w obliczu uprzedniego pozbawienia w 1985 r. by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w grunt\u243?w warszawskich oczekiwania na wydanie aktu wykonawczego do dekretu warszawskiego maj\u261?cego unormowa\u263? kwesti\u281? uzyskania odszkodowania za odebrane mienie i zaniechanie przez w\u322?adz\u281? ustawodawcz\u261? kompleksowego i jednoznacznego uregulowania kwestii odszkodowawczych i restytucyjnych po 1990 r., przy jednoczesnym wieloletnim oczekiwaniu przez by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w na wydanie decyzji o przyznaniu praw do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej, doprowadzi\u322?o do powszechnego zawierania omawianych um\u243?w w przekonaniu, \u380?e nabywcy nadal b\u281?d\u261? traktowani za uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w miejsce by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli tych grunt\u243?w i ich spadkobierc\u243?w.
\par 
\par Tak masowy obr\u243?t uprawnieniami dekretowymi w formie cywilnoprawnej i respektowanie jego skutk\u243?w w procedurze wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu praw do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zrodzi\u322? w sferze spo\u322?ecznej liczne negatywne relacje pomi\u281?dzy niekt\u243?rymi nabywcami uprawnie\u324? dekretowych a osobami zamieszkuj\u261?cymi od wielu ju\u380? lat w budynkach znajduj\u261?cych si\u281? na gruntach przekazywanych nabywcom uprawnie\u324? dekretowych. Nasilenie tych zjawisk spowodowa\u322?o wprowadzenie przez ustawodawc\u281? rozwi\u261?za\u324? prawnych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo\u347?ciami znacz\u261?co przedmiotowo ograniczaj\u261?cych ustanawianie prawa do gruntu warszawskiego na rzecz by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w (ustaw\u261? z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomo\u347?ciami oraz ustawy \u8211? Kodeks rodzinny i opieku\u324?czy, Dz.U. z 2016 r. poz. 1271 - dodano art. 214a). Nast\u281?pnie w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczeg\u243?lnych zasadach usuwania skutk\u243?w prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotycz\u261?cych nieruchomo\u347?ci warszawskich drastycznie ograniczono ustanawianie praw dekretowych w celu powstrzymania zaistnia\u322?ych zjawisk i ograniczenia dopuszczalno\u347?ci zawierania omawianych um\u243?w, a nawet podwa\u380?enia dotychczas wydanych decyzji o przyznaniu praw do gruntu na rzecz os\u243?b powo\u322?uj\u261?cych si\u281? na zawarte umowy o nabyciu uprawnie\u324? dekretowych.
\par 
\par Skoro wi\u281?c we wniosku o podj\u281?cie niniejszej uchwa\u322?y Rzecznik Praw Obywatelskich wspomnia\u322? o wadze problemu tak\u380?e w sferze spo\u322?ecznej, nie mo\u380?na tego pomin\u261?\u263? przy rozwa\u380?aniu, czy praktyka organ\u243?w administracji wydawania w przesz\u322?o\u347?ci decyzji dla os\u243?b powo\u322?uj\u261?cych si\u281? na umow\u281? nabycia uprawnie\u324? dekretowych usprawiedliwia zaniechanie odwo\u322?ywania si\u281? w tym zakresie do dokonania wyk\u322?adni rozwa\u380?anego zagadnienia "interesu prawnego" z uwzgl\u281?dnieniem konstytucyjnego celu przyznawania wsp\u243?\u322?cze\u347?nie prawa do gruntu warszawskiego na podstawie dekretu, jako swoistego zado\u347?\u263?uczynienia za odebranie prawa w\u322?asno\u347?ci w przesz\u322?o\u347?ci tym podmiotom, kt\u243?re dozna\u322?y realnego uszczerbku maj\u261?tkowego z tego tytu\u322?u.
\par 
\par 30. Podsumowuj\u261?c przedstawione rozwa\u380?ania nale\u380?y ponownie podkre\u347?li\u263? niekwestionowany charakter maj\u261?tkowy wierzytelno\u347?ci dekretowej okre\u347?lonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Wierzytelno\u347?\u263? ta, w powo\u322?anym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w post\u281?powaniu administracyjnym s\u322?u\u380?\u261?cym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej tylko by\u322?emu w\u322?a\u347?cicielowi, jako dotkni\u281?temu skutkami dekretu warszawskiego.
\par 
\par D\u322?ugoletnia praktyka administracyjna, zw\u322?aszcza przed 1980 r., szczeg\u243?lnie co do odmowy ustanawiania praw do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskich, gdy nie by\u322?a poddana ocenie s\u261?du administracyjnego ze wzgl\u281?du na nieistnienie s\u261?downictwa administracyjnego, utrwali\u322?a powszechne przekonanie o dopuszczalno\u347?ci obrotu uprawnieniami dekretowymi w drodze umowy normowanej po 1965 r. przepisem art. 509 kc i respektowaniu jego skutk\u243?w w procedurze administracyjnej. W praktyce tej uwzgl\u281?dniano przy tym odszkodowawczy charakter uprawnienia dekretowego, co skutkowa\u322?o przypisywaniem mu nie tylko charakteru maj\u261?tkowego, ale w konsekwencji tak\u380?e charakteru cywilnoprawnego uwa\u380?aj\u261?c za dopuszczalne uznawanie za stron\u281? post\u281?powania administracyjnego os\u243?b powo\u322?uj\u261?cych si\u281? na umow\u281? nabycia uprawnienia, jako cywilnoprawn\u261? form\u281? uzyskania nast\u281?pstwa prawnego po by\u322?ym w\u322?a\u347?cicielu nieruchomo\u347?ci warszawskiej. Takie przekonanie nie uwzgl\u281?dnia\u322?o jednak administracyjnoprawnej natury przymiotu strony w post\u281?powaniu s\u322?u\u380?\u261?cym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu, jako procedury odwo\u322?uj\u261?cej si\u281? do administracyjnoprawnych instytucji kszta\u322?tuj\u261?cych uprawnienie dekretowe.
\par 
\par Wieloletnie uto\u380?samianie uprawnienia dekretowego ze sfer\u261? prawa cywilnego i przez to traktowanie go, jako klasycznego przenoszalnego uprawnienia maj\u261?tkowego w drodze umowy, bez jakiejkolwiek wnikliwej analizy z perspektywy charakteru tego uprawnienia ze wzgl\u281?du na jego ulokowanie w dekrecie warszawskim, jako akcie prawa administracyjnego, wytworzy\u322?o przekonanie o konieczno\u347?ci kontynuowania takiej praktyki pomimo braku jurydycznych podstaw do takich zachowa\u324? zw\u322?aszcza po 1997 r., tj. po wej\u347?ciu w \u380?ycie Konstytucji RP i wraz z ni\u261? konstytucyjnego przypisania obowi\u261?zku odszkodowawczego Pa\u324?stwa przede wszystkim wobec by\u322?ych w\u322?a\u347?cicieli i ich spadkobierc\u243?w, a wi\u281?c os\u243?b bezpo\u347?rednio dotkni\u281?tych skutkami nacjonalizacyjnymi dekretu warszawskiego.
\par 
\par Dotychczasowa praktyka niekwestionowania uznania za uprawnionych do uzyskania w procedurze administracyjnej prawa do gruntu warszawskiego nabywc\u243?w tych uprawnie\u324? w drodze umowy nie zwalnia jednak S\u261?du z obowi\u261?zku wnikliwego rozwa\u380?enia istnienia podstaw prawnych kontynuowania takiej praktyki orzeczniczej zw\u322?aszcza w kontek\u347?cie nie tylko zaistnia\u322?ych w ostatnich dekadach negatywnych zachowa\u324? ale tak\u380?e w kontek\u347?cie celu dekretu warszawskiego i wsp\u243?\u322?czesnych reali\u243?w konstytucyjnych chroni\u261?cych przede wszystkim tych, kt\u243?rzy doznali w przesz\u322?o\u347?ci uszczerbku maj\u261?tkowego wskutek wej\u347?cia w \u380?ycie dekretu warszawskiego.
\par 
\par Uwzgl\u281?dniaj\u261?c postulat Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarty we wniosku o podj\u281?cie uchwa\u322?y, rzetelnego i wnikliwego rozwa\u380?enia wszystkich istotnych aspekt\u243?w kszta\u322?tuj\u261?cych podmiotow\u261? sfer\u281? uprawnienia do uzyskania w drodze decyzji prawa do gruntu warszawskiego, Naczelny S\u261?d Administracyjny doszed\u322? do przekonania, \u380?e w post\u281?powaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego umowa nabycia wierzytelno\u347?ci dekretowej nie stanowi normatywnego \u378?r\u243?d\u322?a interesu prawnego w byciu stron\u261? uprawnion\u261? do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w post\u281?powaniu administracyjnym. Umowa ta kszta\u322?tuje bowiem stosunki prawne pomi\u281?dzy jej stronami poza post\u281?powaniem administracyjnym, a w szczeg\u243?lno\u347?ci po zako\u324?czeniu post\u281?powania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wydaniem stosownej decyzji. Dopiero bowiem w tej decyzji dochodzi do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa.
\par 
\par W konsekwencji przedstawionych rozwa\u380?a\u324?, stronie umowy przelewu wierzytelno\u347?ci okre\u347?lonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 pa\u378?dziernika 1945 r. o w\u322?asno\u347?ci i u\u380?ytkowaniu grunt\u243?w na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przys\u322?uguje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks post\u281?powania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa u\u380?ytkowania wieczystego w post\u281?powaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powo\u322?anego dekretu.
\par 
\par Maj\u261?c powy\u380?sze na uwadze, w tym uwzgl\u281?dniaj\u261?c konstytucyjny obowi\u261?zek zapewnienia osobom pozbawionym prawa w\u322?asno\u347?ci do gruntu nieruchomo\u347?ci warszawskiej formy odszkodowania okre\u347?lonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w postaci przyznania w drodze decyzji administracyjnej prawa do gruntu takiej nieruchomo\u347?ci, Naczelny S\u261?d Administracyjny na podstawie art. 15 \u167? 1 pkt 2 ppsa, podj\u261?\u322? uchwa\u322?\u281?, jak w sentencji.
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrt\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clbrdrl\brdrs\brdrw5\brdrcf2
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth9346
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain
\cell\pard\plain\intbl\s0\fi0\li0\ri0\plain
\cell \trowd
\trftsWidth3\trwWidth9347\trql\trgaph10\trpaddl50\trpaddr50\trpaddfl3\trpaddfr3
\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth1869
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx1869\clbrdrb\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrr\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clbrdrl\brdrs\brdrw10\brdrcf1
\clcbpat1
\clftsWidth3
\clwWidth7477
\clpadl50\clpadt50\clpadr50\clpadb50\clpadfl3\clpadft3\clpadfr3\clpadfb3\cellx9346\row
\pard}