II OSK 710/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-15	
Data wpływu	2012-03-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Hyla
Maria Czapska - Górnikiewicz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1229/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 art. 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/11 w sprawie ze skargi T.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz T.S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1229/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/130/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr Xll/130/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

W dniu 1 lipca 2011 r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.S. Skarga ta została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie jego prawa własności, czyli art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny przez to, że jego działka nr [...] w S. została w całości przeznaczona pod zieleń miejską. We wcześniejszych pismach i wnioskach przedstawiał on argumenty przemawiające za zakwalifikowaniem powyższej działki pod budownictwo jednorodzinne, jednak wnioski te nie zostały uwzględnione. Skarżący napisał, że argumentacja, jaką mu podano jest mglista i nietrafna, a także zaprzecza racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania terenów w mieście z poszanowaniem prawa własności. Skarżący uważa, że jego działka, wcześniej uprawiana rolniczo, powinna być teraz przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny, których naruszenie zarzuca skarżący, nie stanowią o bezwzględnej i absolutnej ochronie prawa własności. Artykuł 64 w ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, jeżeli nie godzi to w istotę prawa własności. Jedną z ustaw, których regulacje ograniczają prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1). Rada Gminy może więc ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym oczywiście przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 cyt. ustawy. Wszelka dowolność w tym zakresie oznacza przekroczenie granic władztwa planistycznego i powoduje niezgodność podejmowanej uchwały z prawem.

Nadto wskazano, że obowiązujące prawo nie pozwala Sądowi na badanie celowości, słuszności, ekonomiczności i innych cech zaskarżonych aktów, jeżeli cechy te nie są zdeterminowane przez prawo. Aktualny stan prawny nie pozwala również Sądowi na weryfikację zaskarżanych aktów wyłącznie ze względu na fakt naruszenia przez nie czyichś interesów prawnych lub uprawnień, jeżeli to naruszenie nie pociąga za sobą niezgodności z obiektywnie istniejącą normą prawną. W przypadku skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi wprawdzie warunek istnienia legitymacji skargowej, ale nie wyznacza sądowi kryterium wydania końcowego orzeczenia.

Z powyższych przyczyn Sąd badając zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" zauważył wprawdzie niewątpliwy wpływ tej uchwały na interesy prawne i uprawnienia podmiotów będących właścicielami działek leżących na terenie objętym planem, ale oceniał zgodność tego planu z obiektywnym porządkiem prawnym. Fakt, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne, czy uprawnienia, jest oczywisty. Na tym przecież m. in., zdaniem Sądu, polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym.

W ocenie Sądu analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona zgodna z prawem. Cała procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo i ustawowy tryb wprowadzenia planu nie został naruszony. Nie naruszono również żadnej z zasad planowania przestrzennego. Nowe przeznaczenie działki skarżącego zostało ustalone w ramach władztwa planistycznego Gminy.

Ustosunkowując się zaś do treści skargi Sąd dodał, że poza jego kompetencjami leży ocena relacji między skarżącym, a organami planistycznymi, istniejąca przed wydaniem zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" i w tym zakresie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. oraz przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, względnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, a tym samym niweczenie prawa do zabudowy w wyniku formalistycznej i niewłaściwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6,

2. naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienie wyroku.

W uzasadnieniu wskazano, że z zakwestionowanym wyrokiem nie sposób się zgodzić, albowiem Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli postępowania planistycznego gminy na każdym jego etapie. Ogólne stwierdzenia Sądu, że postępowanie planistyczne było prawidłowo prowadzone, a sąd nie ma prawa badać uchwalonego planu pod kątem jego celowości czy słuszności są trudne do pogodzenia z prawem skargi na tego typu akt. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji winien dokonać oceny zasadności, w tym konkretnym przypadku, swobody gminy w kształtowaniu takiej właśnie polityki przestrzennej. W swoim uzasadnieniu Sąd nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie dochowania przez gminę obiektywnej swobody planistycznej. Sąd winien więc zbadać, czy w procesie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego należycie i obiektywnie wyważono interes ogólny z interesem indywidualnym. Jest bowiem bezsporne, że oba te interesy są tak samo chronione.

Nadto, zdaniem skarżącego, interpretacja art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być poprzedzona wszechstronną oceną poszczególnych etapów planistycznych i nie może sprowadzać się do przyznania gminie pełnego władztwa planistycznego. Powyższe prowadzi do akceptacji nadużycia tego władztwa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że przyjęta przez Sąd wykładnia prawa materialnego w oczywisty sposób wpłynęła na wynik sprawy oraz na lakoniczne uzasadnienie wyroku, a tym samym został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaakcentowano również, że w uzasadnieniu Sąd nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a także do dołączonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wskazując, że uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i niepełne, albowiem brak jest odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i dołączonego materiału dowodowego.

Zarzut ten jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter sprawozdawczym, gdyż jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, a zatem sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej legalności rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto podnieść należy, że nieprawidłowe uzasadnienie wyroku uniemożliwia nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, ale i uniemożliwia ewentualną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przez pryzmat podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Lektura lapidarnego uzasadnienia Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono wymagań wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jedynie ogólne stwierdzenia, że "cała procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo i ustawowy tryb wprowadzenia planu nie został naruszony" oraz, iż "nie naruszono również żadnej z zasad planowania przestrzennego" nie daje podstaw do oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli i jej zakresu. Nie pozwala również na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do swobody kształtowania polityki przestrzennej w ramach władztwa planistycznego gminy (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albowiem kwestia ta wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na dokonanie oceny, czy uprawnienie gminy do stanowienia o zagospodarowaniu przestrzeni w tej konkretnej sprawie nie zostało nadużyte nie pozwala lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, iż "nowe przeznaczenie działki skarżącego zostało ustalone w ramach władztwa planistycznego gminy".

W tym miejscu przypomnieć należy, że wprawdzie wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże władztwo to nie jest nieograniczone. Organy planistyczne mają bowiem obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa miejscowego. Wyłączna kompetencja gminy do miejscowego planowania przestrzennego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże należy mieć także na uwadze interes indywidualny właściciela.

Przepis art. 1 ust. 2 w pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, jednakże nakazuje on uwzględniać także m.in. prawo własności – pkt 7 tego przepisu. Oznacza to obowiązek wyważenia interesów obywateli i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Bowiem wszędzie tam gdzie przedkłada się interes publiczny nad interes prywatny, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności, istnienie tego interesu publicznego i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym, muszą podlegać wnikliwej kontroli sądowej (porównaj: wyrok SN z dn. 18.11.1993 r., sygn. akt ARN 49/93, opubl. OSNC z 1994r. nr 9, poz. 181)

Zatem z powyższego wynika, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy) czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który chroni interes indywidualny (porównaj: wyrok NSA z dn. 6.07.2010 r., sygn. akt II OSK 569/10, LEX nr 597697)

Reasumując podnieść należy, że obowiązek rozważenia interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego (prawo własności) w przedmiotowej sprawie wymagał szczegółowego odniesienia się do wszystkich realiów sprawy, w tym podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Kwestii tych w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zabrakło. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem ochrony interesu indywidualnego skarżącego, zgodnie z przepisami oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, albowiem przepis ten, z uwagi na przedmiot sprawy, nie mógł zostać zastosowany w sprawie. Norma ta dotyczy kwestii warunków dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu stwierdza, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zawisły jeszcze trzy sprawy dotyczące tej samej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/130/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko", tj. II SA/Kr 411/12, II SA/Kr 1773/11 i II SA/Kr 1672/11, które to postępowania są aktualnie zawieszone, i wskazuje, że po ich podjęciu należy rozważyć kwestię zastosowania art. 111 p.p.s.a. w stosunku do ww. spraw oraz sprawy niniejszej przekazanej Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.