Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski

sygn. IV SA/Po 758/07 U Z A S A D N I E N I E

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2004 r. - [...] Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w O. W. w ten sposób, że przyznał odwołującej się M. B. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 kwietnia 2004 r.

do dnia 31 marca 2007 r. (k. 4 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. na formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, M. B. wniosła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. o ustalenie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (k. 5 akt administracyjnych).

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2005 r.) Prezydent Miasta O. W. (dalej Prezydent Miasta), na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 20 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) przyznał M. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 marca 2007 r.(k. 6 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta O. W. ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 4 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 139/06/992), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130/06/903 - dalej rozporządzenie z 2006 r.) zmienił z dniem 1 września 2006 r. decyzję z dnia 8 września 2005 r. w ten sposób, że przyznał M. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie (k. 7 akt administracyjnych).

W piśmie zredagowanym na formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., M. B. powtórzyła swą prośbę

o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, którą złożyła już we wniosku z dnia 24 sierpnia 2005 r. (k. 10 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta O. W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2007r.), na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 20 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 139/06/992 ze zm. - dalej uśr), § 6 rozporządzenia z 2006 r., § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm. - dalej rozporządzenie z 2005 r.) przyznał M. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2007 r. Uznając, że decyzja uwzględnia w całości żądanie Strony, Prezydent Miasta na podstawie art. 107 § 4 kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji (k. 11 akt administracyjnych).

Odwołując się od tej decyzji M. B. wskazała, że kolejne orzeczenie

o stopniu niepełnosprawności dotyczyło okresu już od dnia 27 marca 2007 r., stąd też zasiłek pielęgnacyjny należy się Odwołującej się od kwietnia 2007 r., a nie od lipca 2007 r. (k. 4 akt odwoławczych).

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało w szczególności, że zgodnie z art. 24 ust. 3a uśr,

w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeśli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie

o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo

do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się

od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Zdaniem SKO,

w rozpatrywanej sprawie przyznanie Odwołującej przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 1 lipca 2007 r., jest zgodne z przepisami uśr (k. 8-9 akt odwoławczych).

Wnosząc skargę na ww. decyzję SKO reprezentująca M. B.- pełnomocnik jej córka R. W. - powtórzyła twierdzenia zawarte w odwołaniu dodając, że istniejąca przerwa w wypłacie zasiłku wynika z "zawiłości urzędów", a nie z zaniedbania strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się

na argumentację w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa.

Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej normy prawa materialnego i normy prawa procesowego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne

dla końcowego jej załatwienia.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie dotyczącym sytuacji zdrowotnej M. B.

3. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad procedowania i do wadliwej interpretacji zastosowanego prawa materialnego. Organy administracji błędnie odmówiły przyznania Skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007r., a przyznały Jej zasiłek jedynie za okres od dnia 1 lipca 2007 r. Argumentacja przywołana w tej mierze przez organy obu instancji opierała się jedynie na literalnym rozumieniu art. 24 ust. 2, 3a i 4 uśr.

Błędnie organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że dopiero złożony po uzyskaniu orzeczenia z dnia 29 czerwca 2007 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. W. (dalej Powiatowy Zespół) wniosek Skarżącej stanowi pierwszą podstawę orzeczniczą do przyznania Skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem Skarżąca nie ubiegała się o przyznanie prawa do świadczenia- zasiłku pielęgnacyjnego- po raz pierwszy, lecz otrzymywała go poprzednio nieprzerwanie od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2007 r. (k. 4 akt administracyjnych). Strony nie może obciążać rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) – in casu, rozstrzygnięcie przez Powiatowy Zespół o zaliczeniu Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności nie niezwłocznie (art. 35 § 1 i 2 kpa), a po upływie 3 miesięcy i dwu dni od otrzymania wniosku (k. 9 akt administracyjnych).

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Powiatowego Zespołu zapadło ze skutkiem ex tunc - zatem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – od dnia 27 marca 2007 r. (k. 9 akt administracyjnych). Skarżąca nie uchybiła terminowi wystąpienia z wnioskiem do Powiatowego Zespołu dnia 27 marca 2007 r., skoro do dnia 31 marca 2007 r. miała prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie prawomocnego wyroku Sądu powszechnego (art. 365 § 1 kpc).

4. W wyroku z dnia 23 października 2007 r.- P 28/07 (OTK-A 9/07/106- dalej wyrok TK z dnia 23 października 2007 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 139/06/992, zm. 222/06/1630, 64/07/427, 105/07/720, 109/07/747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Trybunał podkreślił, że art. 24 ust. 2 uśr nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, a z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a nadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 uśr termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471- dalej Konstytucja), gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę wymogu poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji".

5. Sąd całkowicie podziela pogląd Trybunału, że niedopuszczalne jest, by ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności, wynikające ze złego funkcjonowania administracji państwowej, było przerzucane na obywateli, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

6. Celem art. 16 uśr jest w szczególności pomoc osobom, które ze względu na swą niepełnosprawność nie dają sobie rady z pełnoprawnym i samodzielnym funkcjonowaniem - czy mówiąc językiem ustawy- egzystencją w społeczeństwie. Cel ten winien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności (pkt III.4 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 października 2007 r.).

7. Konstrukcja art. 24 ust. 2 uśr w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.)

i art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. 64/98/414 ze zm. – dalej: ups). Na tle art. 43 ust. 6 ups w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie świadczenia w ogóle art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia (uzasadnienie wyroku NSA z 20 lipca 2001 r. – I SA 2550/00 i przywołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA w sprawach: - I SA 2494/00 i I SA 2324/00; wyrok NSA z 28. 11.2002- sygn. I SA 1235/02; 30.X.2003- II SA/Po 2529/02; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z: 23.9.2004- 4/II SA/Po 1544/03; 28.X.2004-4/II SA/Po 637/02; 14.7.2005- 4/II SA/Po 1338/03; uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 5 maja 2003 r. nr SKO-PS-4183/513/17/2003 r.- na tle analogicznej konstrukcji prawa do zasiłku stałego wyrównawczego- znanej Sądowi z urzędu ze sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2005 r.- sygn. 4/II SA/Po 1274/03). Ugruntowany pogląd prawny, zaprezentowany w owych wyrokach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszym składzie w pełni podziela.

8. W takiej sytuacji pismo Zainteresowanej z dnia 17 lipca 2007 r. traktować należy nie jako nowy wniosek w odrębnej sprawie, lecz kontynuację sprawy, w wyniku której uprzednio przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego Zainteresowanej z dniem 1 kwietnia 2004 r. W tamtej właśnie sprawie - o przyznanie M. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ogóle)– art. 43 ust. 6 ups (mający taką samą konstrukcję jak art. 24 ust. 2 uśr) miał jednorazowe zastosowanie. Uwagi organów obu instancji uszło, że niepełnosprawność Skarżącej ma charakter stały i ciągły, i istnieje nie później niż od 31 października 2003 r., a ze sformułowania "Niepełnosprawność (inwalidztwo istnieje) od: nie można ustalić" wnosić należy, że istnieje znacznie wcześniej, niż od dnia orzekania przez Powiatowy Zespół (k. 2, 9 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organy obu instancji naruszyły art. 24 ust. 2 uśr, co miało wpływ na wynik sprawy.

9. Prawo do świadczenia rodzinnego chroni również w szczególności art. 8 i 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej SN) i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r.- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" Ossolineum 1992 r. s. 178, p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r. I PA 5/92; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna - PiP 8/93/116). W rozpatrywanej sprawie pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MOPS) nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (odpowiednio - na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups;

S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1998 r. II SA/Gd 2070/97,

Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego dochodzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie M. B. pouczeń o konieczności złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w MOPS

z informacją, że postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności

nie zakończyło się, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub winien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie z art. 2 Konstytucji, sposób rozumienia art. 9 kpa.

10. Zasada ogólna, określona w art. 9 kpa, podlegała doprecyzowaniu

w § 2 ust. 3, § 6 ust. 2 pkt 3, § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2005 r. Zgodnie z powołanymi przepisami, organ obowiązany jest przyjąć wniosek o świadczenia rodzinne nawet bez wymaganych dokumentów, a organ wyznacza wówczas termin (nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni) na uzupełnienie brakujących dokumentów. Gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydajnie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie i osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony (art. 2 w zw. z art. 69, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; aplikacyjne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowane przez J. Trzcińskiego w glosie do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r.- P 10/07- ZNSA 1/08/161). Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji bezzasadnie pominęły to, że Skarżąca złożyła wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności w Powiatowym Zespole z należytym wyprzedzeniem - dnia 27 marca 2007 r. (k. 9 akt administracyjnych organu I instancji), z czego wynikało, że przyczyna zwłoki leży po stronie Powiatowego Zespołu.

11. Brak dostatecznych pouczeń (art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwietniu 2007 r. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 4 kpa organ I instancji nie zawarł w sentencji decyzji wyraźnego, odrębnego punktu o oddaleniu żądania w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. i bezzasadnie uznał, że "decyzja w całości uwzględnia żądanie strony" (k. 11 akt administracyjnych).

Przedstawiona powyżej argumentacja została już zaprezentowana we wcześniejszych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu - przykładowo w sprawach: IV SA/Po 163/08, IV SA/Po 399/07, IV SA/Po 983/04, IV SA/Po 706/05.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego

i prawa procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

/-/M. Dybowski /-/B. Popowska /-/I. Kucznerowicz

MZ