II SA/Op 111/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-17	
Data wpływu	2018-03-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2491/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1875;  art. 91, art. 98; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073;  art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Strzelcach Opolskich na sesji w dniu 29 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.- dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. – zwana także u.p.z.p.) oraz w nawiązaniu do uchwały Nr XV/108/2015 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, podjęła uchwałę Nr XL/322/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie" - uchwały Nr XXIX/251/08 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 22 grudnia 2008 r. ze zmianą przyjętą uchwał Nr III/6/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r.

Wyżej wymieniona uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu w dniu 4 grudnia 2017 r., w celu oceny zgodności z przepisami.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru, pismem z dnia 19 grudnia 2017 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji przeznaczenia terenu dla symboli MU1, MU2, U2 oraz w zakresie wysokości zabudowy dla terenów o symbolu MW7, MW8, MW9;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy w zw. z § 8 pkt 1 i 2, § 9 pkt 3 w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej również jako rozporządzenie z 2003 r.) poprzez brak określenia linii zabudowy na rysunku planu dla terenu o symbolem MWU5 oraz MN3;

- § 8 pkt 1 i pkt 2 oraz § 9 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2003 r. poprzez brak możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu;

- art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, która odnosi się do obszaru położonego poza planem.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru w ww. zawiadomieniu. Podniósł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium albowiem dopuszczenie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolem MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględnia istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenu (restauracja i hotel na terenie U2) oraz aplikuje ustaloną w studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Z kolei dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolami MW7, MW8 i MW9 wysokości zabudowy od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych, nawiązuje do zabudowy istniejącej na przedmiotowych terenach, jednocześnie nie narusza ustaleń studium ze względu na określone w nim zalecenie (propozycje), a nie zakazy. Ponadto wskazał, że brak oznaczenia linii zabudowy należy potraktować jako omyłkę, która nie przesądza o braku możliwości powiązania części tekstowej i rysunku planu, dotyczy bowiem szczególnej sytuacji występowania zabudowy historycznej, stanowiącej zabytki nieruchome. Wskazał także, że ze względu na istniejącą zabudowę oraz ochronę konserwatorską obszaru starego miasta, poszerzenie dróg KDGP i KDG do szerokości zgodnej z przepisami odrębnymi nie było zasadne ani możliwe. Ponadto, odesłanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które w uzasadniających sytuacjach dopuszczają zmniejszenie szerokość pasa drogowego, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące oraz nadrzędne w stosunku do prawa miejscowego, nie było konieczne. Jednocześnie, ze względu na zwiększenie czytelności zapisów planu Przewodniczący Rada Miasta wniósł o wykreślenie z § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały określonej liczbowo szerokości dróg w liniach rozgraniczających, z pozostawieniem odniesienia do rysunku planu. Odnośnie zapisów § 47 ust. 1 pkt 3 uchwały wyjaśnił, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ1 i KDZ2 stanowią jedynie tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi powiatowej. Intencją zapisu w planie było wskazanie celowości poszerzenia tej drogi poprzez doprecyzowanie docelowej szerokości dla całej drogi wymaganej przepisami odrębnymi. W związku z powyższym, wnioskował o wykreślenie z § 47 ust. 1 pkt 3 uchwały zapisu " do szerokości minimalnej 20 m", w sytuacji ustalenia, że zapis określający liczbowo docelową szerokość drogi po jej poszerzeniu dotyczy obszaru wykraczającego poza granice planu.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego w części tekstowej dotyczącej:

- § 27, § 38 i § 39 ust. 1 w zapisie "MU2";

- § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a w zapisie "MU2";

- § 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w sformułowaniu "o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 30 m";

- § 47 ust. 1 pkt 3 w sformułowaniu "do szerokości minimalnej 20 m"

oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU1, MU2 i U2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, rozwijając sformułowane zarzuty Wojewoda wyśnił, że w miejscowym planie ustalono teren o symbolu MU1 jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, przy czym usługi mogą stanowić 60% powierzchni użytkowej zabudowy. Teren o symbolu MU2 został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, jednocześnie jako przeznaczenie podstawowe wskazano również zabudowę jednorodzinną wraz z zabudową towarzysząca oraz usługi obsługi ludności. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 został w całości przeznaczony pod usługi obsługi ludności, dodatkowo z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, usług gastronomicznych oraz kulturalnych i rozrywkowych. Powyższe przeznaczenie terenu, zdaniem Wojewody, jest sprzeczne z ustaleniami studium, w którym to ww. tereny przeznaczono pod obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił, że opisane tereny są obszarami sąsiadującymi ze sobą, dla których studium ustala jako strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej M2 (jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej) z dopuszczeniem lokalizacji małych domków mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Funkcja obszaru w studium wyraźnie wskazuje, że należy kierować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z dopuszczeniem usług i innych nieuciążliwych form aktywności gospodarczej. Przy czym zaznaczył, że dopuszczenie oznacza możliwość uzupełnienia funkcji podstawowej, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna tego terenu o dodatkowe funkcje. Funkcja uzupełniająca nie może pełnić funkcji podstawowej. W ocenie Wojewody, przeznaczenie terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem MU1 w 60 % pod usługi, oznacza, iż wiodącym przeznaczeniem tego terenu stają się usługi. Z kolei dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem MU2 przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi, bez określenia w jakim zakresie te usługi mogą być prowadzone, powyższe skutkuje tym, że teren ten może być przeznaczony w całości zarówno na cele mieszkaniowe, jak na usługi. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 w miejscowym planie w całości przeznaczono pod usługi obsługi ludności, z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką, co oznacza, że usługi prowadzone na tym terenie nie są zaadresowane dla mieszkańców tego terenu, ale dla obsługi zewnętrznej zbiorowości. Tak skonstruowane zapisy, w ocenie Wojewody, dają możliwość przekształcenia terenu przeznaczonego w studium na obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę w miejscowym planie pod obszar zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo dopuszczenie usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką nie spełnia warunków dotyczących zapisu nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, gdyż są to formy usług obciążające zabudowę mieszkaniową. Potwierdza to fakt, iż istniejąca już forma zabudowy tj. restauracja i hotel została wybudowana niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku znajdującego się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem U2. Mając na względzie powyższe, Wojewoda podkreślił, że zapisy studium dla ww. terenów wprowadzają ustalenia wiążące, w których należy utrzymać funkcję wydzielonych obszarów osadniczych z możliwością dostosowania ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami w stopniu nie naruszającym celów i kierunków polityki przestrzennej, w której jako strukturę funkcjonalno-przestrzenną wyznaczono obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że określenie przeznaczenia dla terenów MU1, MU2 i U2 sprzecznego z zapisami studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie, dotyczącym naruszenia wysokości zabudowy dla terenów o symbolu MW7, MW8, MW9 organ przyjął wyjaśniania Przewodniczego Rady Miejskiej. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia linii zabudowy na rysunku planu dla symbolu MWU5 oraz MN3, organ wyjaśnił, że w części tekstowej miejscowego planu dla symbolu MWU w § 37 ust. 5 pkt 4 uchwały wprowadzono opis dotyczący linii zabudowy, która ma być zgodna z rysunkiem planu. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do terenu oznaczonego symbolem MN3, gdzie w § 40 ust 1 pkt 4 uchwały wprowadzono linię zabudowy, nieprzekraczalną zgodną z rysunkiem planu. Tymczasem, w obu powyższych sytuacjach linii zabudowy nie została wrysowana na załączniku graficznym. Z przekazanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wyjaśnień, wynika natomiast, że powyższa sytuacja może być traktowana jako omyłka, która nie stanowi o braku spójności części tekstowej i rysunku planu, a wyznaczanie linii w powyższych sytuacjach nie było bezwzględnie konieczne z uwagi na zabudowę historyczną, stanowiącą zabytki nieruchome. W ocenie organu nadzoru, linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyznaczając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. W ramach przyznanego mu ustawą władztwa ustala pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni. Z uwagi, iż tereny o symbolu MWU5 oraz MN3 są zabudowane i obiekty znajdujące się na ich obszarze wpisane są jako zabytki nieruchome objęte ochroną konserwatorska, a w części tekstowej zapisy dotyczące linii zabudowy odsyłają do ustaleń planu tzn. "zgodnie z rysunkiem planu", organ nadzoru ograniczył się do wskazania, iż doszło do naruszenia prawa. W zakresie naruszenia dotyczącego braku możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu, Wojewoda wyjaśnił, że w części tekstowej uchwały wprowadzono zapis w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczący terenów dróg publicznych, w którym dla symbolu KDGP oraz KDG wprowadzono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu. Powyższe szerokości nie są zgodne z rysunkiem planu albowiem szerokość drogi o symbolu KDGP w jednym miejscu jest równa 30 m, w pozostałych jest znacznie węższa. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Również z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wynika, że w miejscowym planie należy obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, natomiast rozporządzenie zobowiązuje do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące. Z tego obowiązku nie zwalnia także zamieszczenie jedynie na rysunku planu przebiegu linii rozgraniczających. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) w § 7 przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry. Jednakże parametry te nie są ścisłe, albowiem stanowią jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem zaś organu jest ich określenie w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie rada jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tej wielkości - parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak jest to określone w rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej, z zachowaniem parametrów określonych w rozporządzeniu. Ponadto, linie rozgraniczające tylko w sposób ogólny mogą kształtować lokalizację drogi lecz w żadnym razie nie opisują jej parametrów. Pojęcie "parametry" może określać np. szerokość czy długość lecz konkretne ich opisanie względem istniejących warunków terenowych i przyjętej metody ich opisania pozostaje w gestii różnorodnych działań planistycznych. Z uwagi zatem na istniejący stan zagospodarowania terenu, uniemożliwiający zastosowanie ustawowych minimalnych parametrów dla ww. klasy dróg Wojewoda przyjął wnioskowaną prośbę o wykreślenie zapisu w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 wprowadzającą minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 30 m, dla symbolu KDG oraz 20 m dla symbolu KDZ. Jednocześnie wyjaśnił, że załącznik graficzny do uchwały został sporządzony w czytelny sposób, a zatem odczytanie parametrów szerokości dróg na podstawie rysunku nie będzie stanowiło trudności. Odnosząc się zatem do błędnie wprowadzonych wartości parametrów dotyczących minimalnej szerokości 30 m, niezgodnych z załącznikiem graficznym, Wojewoda stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu stanowiąc nieważność w tej części uchwały. W zakresie naruszenia dotyczącego ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, której wartość odnosi się do obszaru położonego poza planem, Wojewoda podniósł, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście art. 14 ust. 2 u.p.z.p., ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy. Wobec powyższego organ nadzorczy stwierdził, iż ustalenie parametru dla drogi oznaczonej w przedmiotowy planie symbolami KDZ1 i KDZ2, odnoszą się do wartości poza granicami obszaru objętego planem, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu i stwierdził w tej części nieważność uchwały. W stosunku do pozostałych naruszeń prawa, Wojewoda ograniczył się do wskazania, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Reasumując Wojewoda wskazał, że stwierdzenie nieważności w części uchwały z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tej ustawy.

Gmina Strzelce Opolskie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2018 r., Nr XLIII/353/2018, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1) art. 9 ust.4 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, podczas gdy w procesie dochodzenia do sporządzania i uchwalania zaskarżanej uchwały organ dostosował się do ustaleń studium;

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż uchwała zawiera zapisy naruszające ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, podczas gdy sporządzony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium;

3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż uchwała zawiera zapisy naruszające ustalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, podczas gdy przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego dokonano stwierdzenia, że sporządzony plan nie narusza ustaleń Studium;

4) art. 94 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki z przepisu tego wynikające, bowiem uchwała nie jest sprzeczna z prawem;

5) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż Rada Miejska w Strzelcach Opolskich w sposób nieprawidłowy zważyła interes publiczny i interes prawny, podczas, gdy dokonanie powyższego nastąpiło w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w granicach władztwa planistycznego gminy.

Ponadto podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu ponowiła argumentację, przedstawioną w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r., co do konieczności szerszej wykładni zapisów studium, akcentując, że studium dopuszcza lokalne wprowadzanie innych klas przeznaczenia terenów, wewnętrzne i zewnętrzne korygowanie granic obszarów funkcjonalno-przestrzennych oraz dostosowywanie ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa w części tekstowej planu obejmującej § 27, § 38, § 39 ust. 1, § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a oraz w części graficznej dla trenów oznaczonych na załączniku nr 1 do Uchwały symbolami: MU1, MU2 i U2, podniosła, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej gminy, wyrażonej w studium, tereny te oznaczone są na rysunku studium jako M2 - stanowią obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże, dokonując oceny zgodności uchwalonego planu ze studium nie sposób pominąć i ostatecznie nie uwzględnić, jak to uczynił organ, zasad kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy oraz podstawowych zasad realizacji ustaleń tegoż studium zawartych w rozdziale VI pkt 2.3, ponieważ to właśnie one wytyczają granice przyszłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że w rozdziale 3.2 tekstu Studium dla obszaru M2 wprowadzono zapisy wskazujące, iż obszar M2 to obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; funkcja obszaru - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej, z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Podkreśliła, że ustalenia zawarte w Studium formułowane są dla całych obszarów funkcjonalnych, a nie pojedynczych działek, zatem zapis Studium dopuszczający wprowadzenie usług jako funkcji uzupełniającej należy odczytywać jako możliwość podjęcia przez Gminę władczej decyzji planistycznej o szczegółowej lokalizacji usług w obszarze mieszkaniowym. Konsekwencją takich uregulowań w Studium jest aktualnie obowiązujący dla tego fragmentu miasta Strzelce Opolskie "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie dotyczący terenu w rejonie Suchych Łanów", uchwalony Uchwałą Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r., gdzie obszar wzdłuż ul. A. Mickiewicza przeznaczony jest pod:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku planu symbolem 12MN/U, z dopuszczeniem: działalności gospodarczej niekolidującej z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, zakładów rzemieślniczych prowadzących działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową; usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej (§ 8.2) oraz określono, że usługi towarzyszące mogą być łączone z funkcją mieszkaniową w granicach jednej działki budowlanej lub występować samodzielnie na działce budowlanej (§ 18.3);

- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem 6MN/MW, z dopuszczeniem usług użyteczności publicznej w lokalach wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych oraz usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej, obejmujących działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową (§ 16.2). W tej sytuacji, zdaniem Gminy, dopuszczenie aktualnie w planie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolami: MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględnia bowiem istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenu (restauracja, hotel na terenie U2) oraz statuuje ustaloną w studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Podkreśliła, że brak usankcjonowania dotychczasowego stanu prawnego oraz istniejącego zagospodarowania terenu w sporządzonym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkowałoby roszczeniami odszkodowawczymi ze strony właścicieli gruntów stosownie do art. 36 u.p.z.p., co niewątpliwie wskazywałoby na naruszenie interesu społecznego jak i poszczególnych obywateli (art. 7 K.p.a.). Zwróciła również uwagę na kontekst historyczny w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem U2, akcentując, że zabudowa i zagospodarowanie terenu U2 związane jest z lokalizacją w tym miejscu istniejącego obiektu młyna i budynku w zespole młyna. Cały zespół młyna stanowi zabudowę przemysłową oraz zabytek. Dodała ponadto, iż w 2006 r. opracowano Gminną Ewidencję Zabytków, w której oba obiekty zostały ujęte pod pozycją "Młyn" - karta nr 202/1320 i "Dom w zespole młyna" - karta nr 199/1320. Zapisy obu kart informują, że zespół młyna złożony z budynku produkcyjnego położonego w głębi posesji i domu młynarza położonego w linii zabudowy ul. Adama Mickiewicza podlegają ochronie konserwatorskiej, przy czym dla budynku młynarza ochronie podlega bryła budynku i forma elewacji, a dla obiektu produkcyjnego młyna wymagany jest remont i adaptacja.

Tak więc, na terenie oznaczonym symbolem U2 od lat 70 XX wieku nie powstała żadna inna zabudowa, a w istniejącym obiekcie przemysłowym młyna nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i przebudowa na funkcję usługową. Podkreśliła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie w rejonie Suchych Łanów - przyjętym Uchwałą Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r. teren ten oznaczony jest symbolem 12 MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a ustalenia szczegółowe zostały zawarte w § 18 ww. uchwały. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia plan miejscowego nie mogą więc zabraniać dalszego użytkowania obiektów wybudowanych w określonym celu. Tak więc, gdyby nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu produkcyjnego młyna na usługi, to nadal na terenie U2 mogłaby by być realizowana funkcja przemysłowa, która jest znacznie bardziej uciążliwa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczenie zatem funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolami: MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenie terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględniając istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenów, czyli znajdującą się restaurację i hotel na terenie U2, oraz realizuje ustaloną w studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia terenów oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Odwołując się do wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 721/14, akcentowała, że jeżeli celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Studium pełni funkcje koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Podniosła, że rozwiązania planistyczne przyjęte przez gminę nie zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, nie są one dowolne, a przeciwnie - są uzasadnione merytorycznie. Zasady kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru gminy oraz podstawowe zasady realizacji ustaleń studium zawarte zostały w rozdziale VI pkt. 2.3 Studium. Wskazała również na możliwość dostosowania ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami, w stopniu nienaruszającym przyjętych celów i kierunków polityki przestrzennej. Dodała ponadto, iż art. 20 u.p.z.p. stanowi nie o zgodności, a o braku naruszenia przez plan miejscowy ustaleń studium. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności zaś od stopnia ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji - jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to także, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan miejscowy gmina realizuje przysługujące jej władztwo planistyczne gminy, stanowiące kompetencje w zakresie władczego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Podstawę ww. uprawnienia stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie działanie gminy w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zarówno planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i pozostałych przepisach odrębnych. Ponadto Rada Miejska dokonała, zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy, należytego wyważenia interesu publicznego i interesów osób fizycznych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. W ocenie Gminy, Wojewoda Opolski stwierdzają nieważności w zakresie formy zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem U2 z uwagi na uciążliwy wpływa na sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, oparł się na złożeniu uwag do projektu planu miejscowego przez wyłącznie jednego mieszkańca - właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz stwierdzeniu, że obiekt istniejący na terenie U2 - hotel z restauracją - z obu stron przylega do zabudowy mieszkaniowej. Akcentowała, że do organów gminy nie napływały ani wnioski ani protesty innych mieszkańców, dotyczące prowadzonej działalności. Brak było i jest niezadowolenia społeczności lokalnej co do prowadzonej działalności, przeciwnie - mieszkańcy korzystają ze świadczonych usług na wskazanym terenie. Również jako gołosłowne uznała wskazanie przez organ nadzorczy w swoim rozstrzygnięciu, iż dopuszczenie usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką, będzie stanowiło uciążliwość dla mieszkańców, w sytuacji baraku przeprowadzenia na tę okoliczność dowodów mogących świadczyć, iż proponowana działalność ma uciążliwy charakter. W konsekwencji powyższego Gmina uznała, iż powoływanie się przez organ nadzorczy jedynie na skargę jednego z mieszkańców, bez wnikliwego zbadania jej zasadności, nie może w żaden sposób ograniczyć organu planistycznego. Takie bezrefleksyjne, niczym niepoparte, zakwalifikowanie działalności związanej z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką jako działalności uciążliwej, stanowi zaś o naruszeniu przez organ nadzorczy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec przedstawionych powodów Gmina stwierdziła, że przyjęte przez Radę Miejską rozwiązanie nie może zostać uznane za działanie pozbawione wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, stanowiącego nadużycie władztwa planistycznego oraz będącego nieuzasadnioną ingerencją gminy wprawo własności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa w części dotyczącej § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały skarżąca, wobec wykreślenia już na etapie postępowania wyjaśniającego określonej w planie liczbowo szerokości dróg w liniach rozgraniczających z pozostawieniem jednak odniesienia do

rysunku skarżąca zauważyła, iż taki zapis pozostaje w zgodności z rozporządzeniem z 2003 r., albowiem rozporządzenie to nie wskazuje sposobu, w jaki należy dokonać określenia parametrów, tj. liczbowo czy poprzez odniesienie do rysunku. Z kolei rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszcza w uzasadnionych sytuacjach zmniejszenie szerokości w liniach rozgraniczających. Również kwestionowanie zapisów planu objętych § 47 ust. 1 pkt. 3 nie znajduje podstaw prawnych, gdyż tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ1 i KDZ2 stanowią jedynie tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi powiatowej. Intencją zapisu w planie miejscowym było wskazanie celowości poszerzenia tej drogi poprzez doprecyzowanie docelowej szerokości dla całej drogi wymaganej przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe Gmina stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w zakresie kompletności dokumentacji planistycznej nie znalazł naruszeń, a w pozostałym zakresie podjął niezbędne kroki polegające na umożliwieniu zapoznania się z naruszeniami przepisów poprzez zawiadomienie z dnia 19 grudnia 2018 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich. Rada Miejska otrzymała zatem możliwość, udzielenia wyjaśnień dotyczących uchybień, tym samym organ nadzoru otrzymał dodatkowy materiał dowodowy, na podstawie którego jeszcze raz mógł dogłębniej ocenić stan faktyczny sprawy. W dalszej kolejności odnosząc się do naruszenia art. 1 ust. 3 u.pz.p. poprzez błędne uznanie, że Rada Miejska w sposób nieprawidłowy zważyła interes publiczny i prywatny w ramach złożonych uwag w toku prac planistycznych, wskazał, że decyzje planistyczne dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów w planie miejscowym powinny być podejmowane w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego z uwzględnieniem istniejącego stanu oraz potrzeb mieszkańców, a także potencjalnych możliwości przeznaczenia terenu i wyboru optymalnego sposobu zagospodarowania. Uchwalenie miejscowego planu wymaga od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidulanego i publicznego oraz uwzględnienia prawidłowo przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Uwzględnienie bowiem wywodzonego zgodnie z zasadą proporcjonalności interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi pozwala na traktowanie ingerencji w prawo własności dokonanej w ramach władztwa planistycznego gminy za przekonująco umotywowaną prawnie ingerencję gminy w prawa właścicielskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK, którym stwierdzono nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego.

W związku z powyższym wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r., została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 grudnia 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 stycznia 2018 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2018 r., Nr XLIII/353/2018.

W niniejszej sprawie podnieść również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w części. Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W tym względzie odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Dodać również należy, iż zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z takich zasad sporządzania planu jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania Gminy Strzelce Opolskie. Wojewoda stwierdził bowiem, że w kontrolowanym planie miejscowym doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie w zakresie: 1) funkcji przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MU1, MU2 i U2; 2) braku możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu; 3) ustalenia parametru minimalnej szerokości dróg oznaczonych symbolem KDGP, KGD, KDZ1 i KDZ2 oraz 4) ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2 dla obszaru położonego poza planem.

Mając na uwadze powyższe, w związku z analizą uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, zdaniem Sądu, organ nadzoru wykazał w dostateczny sposób, że doszło do naruszenia zapisów Studium, i że stwierdzone naruszenie spowodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W tym zakresie wskazać należy na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W orzecznictwem sądowym akcentuje się, że przy wykładni tego przepisu należy pamiętać, że nowelizacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pociągnęła za sobą zmiany przepisów art. 9 ust. 4, a zatem na gruncie znowelizowanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/17, Lex nr 2315759). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13 Lex nr 151937; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, Lex 1519416). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, Lex 2089962).

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 432/13 – dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nasa.gov.pl). Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1429/17 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na ww. stronie internetowej). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie w zakresie wskazanym przez organ nadzorczy. W tym zakresie Wojewoda Opolski, prawidłowo ocenił występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a studium niezgodności.

Odnosząc się kolejno do zgłoszonych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów względem uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich wskazać należy, iż zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie ustalone uchwałą nr XXIX/251/08 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 22 grudnia 2008 r., ze zmianą przyjętą uchwałą nr III/6/2014 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 17 grudnia 2014 r., przewidują dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem MU1, MU2 i U2, a który w studium położony jest na terenie oznaczonym symbolem M2 - obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z treści Studium wynik, że dla obszaru M2 jako podstawowe kierunki przeznaczenia terenów ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usytuowaną na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego Studium wskazano ponadto, że należy utrzymać dominujące przeczenie terenu oraz zapewnić wyposażenie w sprawny układ komunikacyjny (o parametrach technicznych gwarantujących bezpieczeństwo ludzi i mienia), miejsca parkingowe dla samochodów osobowych (w tym parkingi przyuliczne) oraz teren ogólnodostępnej zielni rekreacyjnej i miejsca zabaw dzieci. Dodatkowo w Studium przewidziano również ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów wskazując, że należy eliminować i ograniczać działalność gospodarczą, uciążliwą dla zabudowy, w tym szczególnie powodującej emisję hałasu, zapachów i zanieczyszczeń do atmosfery oraz zwiększającej ruch samochodowy, a także znacząco obniżającej standardy zamieszkiwania i estetyki terenu. Odnosząc się zatem szczegółowo do zapisów planu miejscowego wskazać należy, że w § 38 ust. 1 uchwały ustanowiono dla terenu oznaczonego symbolem MU1 - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej następujące przeznaczenie:

1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 11 z wyjątkiem lit. b oraz lit. k w zakresie usług rozrywkowych, wskazując, że usługi te mogą stanowić maksymalnie 60 % powierzchni użytkowej zabudowy;

2) uzupełniające

a) wiaty oraz terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne,

b) obiekty i sieci infrastruktury technicznej w tym stacje transformatorowe.

W § 38 ust. 2 uchwały ustalono ponadto zabudowę wolnostojącą, szeregową lub bliźniaczą, przy czym dopuszczono sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Ustalono również zakaz lokalizacji obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem (ust. 3) oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (ust. 4):

1) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40%,

2) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 30%;

3) intensywność zabudowy - 0,2÷1;

4) linia zabudowy - nieprzekraczalna, w odległości 5 m od linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem KDZ2 (ul. Adama Mickiewicza), zgodnie z rysunkiem planu;

5) minimalna liczba miejsc postojowych - 1 miejsce na każdy lokal mieszkalny oraz dodatkowo minimalnie 3 miejsca postojowe na każdy budynek, w którym zlokalizowane są lokale usługowe, w tym minimalnie 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

6) ustala się sposób realizacji miejsc postojowych jako wyznaczone na terenie, wbudowane w budynek o przeznaczeniu podstawowym oraz w garażach, a także zasady kształtowania zabudowy (ust. 5):

1) wysokość zabudowy - minimalna 8,5 m i maksymalna 12 m oraz od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, przy czym dla budynków garażowych minimalna 2,2 m i maksymalna 3,6 m;

2) minimalna szerokość elewacji frontowej - 6 m;

3) geometria i cechy dachów - dachy strome dwuspadowe lub czterospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30°÷45°, kryte dachówką matową w odcieniach czerwieni;

4) dla garaży dopuszcza się dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych I0°÷30°, a także wysokość stawki procentowej na 30% (ust. 6).

Z kolei, dla terenu oznaczonego symbolem MU2 (§ 39 ust. 1 uchwały), ustalono przeznaczenie:

1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności;

2) uzupełniające:

a) wiaty oraz terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne;

b) obiekty i sieci infrastruktury technicznej w tym stacje transformatorowe.

W § 39 ust. 4 uchwały ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu - minimalna liczba miejsc postojowych - 1 miejsce na każdy lokal mieszkalny oraz dodatkowo minimalnie 3 miejsca postojowe na każdy budynek, w którym zlokalizowane są lokale usługowe, w tym minimalnie 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową pkt 5 lit. a).

Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem U2 (teren usług), zgodnie z § 27 ust. 1 uchwały ustalono przeznaczenie:

1) podstawowe - usługi obsługi ludności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b. c oraz k, tj. usługi związane z zakwaterowaniem, usługi gastronomiczne oraz kulturalne i rozrywkowe;

2) uzupełniające - parkingi podziemne oraz obiekty i sieci infrastruktury technicznej, w tym stacje transformatorowe;

3) dopuszcza się wiaty oraz terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne.

Dodano, że dla zabytków wskazanych na rysunku planu obowiązują zapisy § 13 (§ 27 ust. 2 uchwały). Z kolei w ust. 3 ustalono następujące wskaźniki zagospodarowania terenu:

1) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40%;

2) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 30%;

3) intensywność zabudowy - 0,2-H,2;

4) linia zabudowy - obowiązująca, w odległości od 1,6 m do 1,7 m od linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem KDZ2 (ul. Adama Mickiewicza), wyznaczona jako przedłużenie elewacji frontowej zabytku, zgodnie z rysunkiem planu;

5) minimalna liczba miejsc postojowych - 1 miejsce na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej, lecz nie mniej niż 10 miejsc, w tym minimalnie 1 miejsce dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

6) ustala się sposób realizacji miejsc postojowych jako wyznaczone na terenie, w budynkach usługowych lub na parkingach podziemnych.

W zasadach kształtowania zabudowy (§ 27 ust. 4 uchwały) ustalono:

1) wysokość zabudowy - minimalna 8m i 2 kondygnacje nadziemne oraz maksymalna 12 m i 3 kondygnacje nadziemne, przy czym dla budynków istniejących dopuszcza się utrzymanie wysokości i 5 kondygnacji nadziemnych;

2) maksymalna szerokość elewacji frontowej - 20 m;

3) geometria i cechy dachów - dla budynków objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń planu dachy istniejące; dla pozostałej zabudowy dachy dwuspadowe lub czterospadowe o kącie nachylenia głównych połaci; dachowych 35°÷45° z dopuszczeniem naczółków i okien połaciowych lub dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 12°. Z kolei w ust. 5 § 27 określono wysokość stawki procentowej na 30%.

Z zestawienia treści powyższych zapisów planu miejscowego wynika zatem, że gmina dokonała zmiany podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem MU1, MU2 i U2, co jest ewidentnie sprzeczne z uchwalonym wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że teren oznaczony w planie symbolem MU1, MU2 i U2, znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak wynika z treści Studium, dla terenów oznaczonych symbolem M2 dopuszczono jako podstawowe przeznaczenie terenów zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej, usytuowaną na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych oraz wprowadzono ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów wskazując, że należy eliminować i ograniczać działalność gospodarczą, uciążliwą dla zabudowy, w tym szczególnie powodującej emisję hałasu, zapachów i zanieczyszczeń do atmosfery oraz zwiększającej ruch samochodowy, a także znacząco obniżającą standardy zamieszkiwania i estetyki terenu. Tymczasem miejscowy plan dla terenu o symbolu MU1 dopuszcza, jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, przy czym usługi mogą stanowić 60% powierzchni użytkowej zabudowy, dla terenu o symbolu MU2 - przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, z kolei dla terenu oznaczonego symbolem U2 - przeznaczenie podstawowe - usługi obsługi ludności, dodatkowo z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, usług gastronomicznych oraz kulturalnych i rozrywkowych. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem MU1 w 60 % pod usługi, niewątpliwie oznacza, iż wiodącym przeznaczeniem tego terenu stają się usługi. Z kolei, ustalenie w planie dla terenu oznaczonego symbolem MU2 jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi, bez określenia, w jakim zakresie te usługi mogą być prowadzone, świadczy o tym, że teren ten może być przeznaczony w całości zarówno na cele mieszkaniowe, jak i w całości na usługi. Z kolei przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U2, pod usługi obsługi ludności, z możliwością prowadzenia usługi związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką, świadczy o tym, iż usługi prowadzone na tym terenie nie są zaadresowane dla mieszkańców tego terenu, lecz dla obsługi zewnętrznej zbiorowości. Tym samym należało podzielić argumentację Wojewody, że zapisy planu miejscowego dają możliwość przekształcenia terenu przeznaczonego w studium z obszaru dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę w miejscowym planie pod obszar zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. W tym kontekście należałoby poczynić uwagę, że – zdaniem Sądu – przeznaczenia terenu podstawowe i dopuszczalne stanowią odrębne kategorie przeznaczeń, skoro przeznaczenie dopuszczalne jest "inne" niż podstawowe. To znaczy, że przeznaczenie terenu dopuszczalne nie mieści się, nie zawiera się, w przeznaczeniu podstawowym terenu. Oba te przeznaczenia stanowią więc rozłączne zbiory przeznaczeń terenu, które z woli lokalnego uchwałodawcy mogą współistnieć na danym terenie. Jednak z punktu widzenia wykładni prawa oba rodzaje przeznaczeń terenu pozostają odmienne, jeśli chodzi o desygnaty pojęć, na które wskazują. W realiach niniejszej sprawy, dotychczas poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MU1, MU2 i U2 stoi w sprzeczności z dominującym (podstawowym) i dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu w Studium. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała ta została bowiem podjęta w sposób, który jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, a więc Rada Gminy Strzelce Opolskie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to jest tego rodzaju, że musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 27, § 38, § 39 ust. 1 w zapisie "MU2" oraz § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a w zapisie "MU2".

W zakresie braku możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu, wyjaśnić należy iż w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wprowadzono zapis dotyczący przeznaczenia terenów dróg publicznych:

1) droga klasy głównej ruchu przyspieszonego oznaczonego na rysunku planu symbolem KDGP, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu;

1) droga klasy głównej oznaczona na rysunku planu symbolem KDG, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu;

2) tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ1 i KDZ2, stanowiące poszerzenie drogi klasy zbiorczej do szerokości minimalnej 20 m, zgodnie z rysunkiem planu;

3) drogi klasy dojazdowej oznaczone na rysunku planu symbolami KDD1 i KDD2, o szerokości w liniach rozgraniczających 10m÷12m, przy czym dopuszcza się zwężenie do 8 m, zgodnie z rysunkiem planu przy zachowaniu szerokości jezdni zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z treści ww. przepisu wynika zatem, że dla symbolu KDGP (§ 47 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz KDG (§ 47 ust. 1 pkt 2 uchwały) wprowadzono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu. Powyższe szerokości nie są jednak zgodne z rysunkiem planu. Zauważyć należy, iż w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Również z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wynika, że w miejscowym planie należy obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższe świadczy zatem, iż organ stanowiący gminy został zobligowany zarówno do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów. Określenie zatem zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, powinno obejmować cały układ komunikacyjny, określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące. Z powyższego obowiązku, jak słusznie akcentował organ nadzorczy, nie zwalnia zamieszczenie jedynie na rysunku planu przebiegu linii rozgraniczających. Zauważyć również należy, iż w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) poszczególnym klasom dróg przypisano określone parametry. Jednakże parametry te nie są ścisłe, jako że mówią jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem zaś organu jest ich określenie w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest wskazany w tekście planu. Powyższą wadliwość zauważył również Przewodniczący Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich wnioskując o wykreślenie z § 47 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały zapisu wprowadzającego minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 30 m - dla symbolu KDGP i KGD oraz 20 m dla symbolu KDZ1 i KDZ2.

Odnośnie ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, która to wartość odnosi się do obszaru położonego poza planem, zauważyć przyjdzie, iż ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W kontekście ww. przepisu, ustalenia panu miejscowego nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 ww. ustawy, to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu, tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. W zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny z powyższymi zasadami doszło zatem do ustalenie parametru dla drogi oznaczonej w przedmiotowy planie symbolami KDZ1 i KDZ2, poza granicami obszaru objętego planem.

Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując powtórzyć wypada, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa powszechnie obowiązującego, musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Ustawodawca przyjął w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub jej części. W przypadku stwierdzenia, że wadliwe są wyłącznie niektóre postanowienia i zapisy uchwały planistycznej, organ nadzoru winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w części odnoszącej się do tych nieprawidłowości. Warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednak ustalenie, że pozostała niewadliwa część uchwały może nadal funkcjonować w obrocie prawnym, a wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień nie zaburzy spójności całego aktu, ani też nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności w części uchwały nr XL/322/2017 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego określonej przedmiotowym rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tejże uchwały.

Wobec powyższego, Sąd uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, a skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.