Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi V. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

V. G. (dalej zwany skarżącym lub cudzoziemcem) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował, że przewidywany termin ukończenia postępowania to dzień [...] czerwca 2019 r. i wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie potwierdzenia przelewów składek do ZUS, imiennego raportu miesięcznego oraz zgłoszenia do ZUS lub informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, a także do złożenia dokumentów potwierdzających zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania. Jednocześnie w tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Policja w dniu [...] marca 2019 r.).

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wezwano skarżącego do dołączenia w terminie 7 dni prawidłowo podpisanego przez pracodawcę załącznika nr 1.

W obu przesyłkach błędnie wskazano adres skarżącego, w wyniku czego zostały zwrócone do nadawcy odpowiednio w dniu [...] kwietnia 2019 r. i w dniu [...] maja 2019 r.

W dniu ...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony wraz z uzupełnieniami braków wniosku, zaś w dniu [...] lutego 2020 r. ponaglenie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia [...] maja 2020 r.

W dniu [...] marca 2020 r. do organu wpłynęła, datowana na dzień [...] marca 2020 r., skarga strony na przewlekłość prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Organ pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień przypadający 60 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako pierwszy. Jednocześnie wezwano stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni i doręczenie potwierdzenia opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne: informacji ZUS dla osoby ubezpieczonej oraz potwierdzenia przelewu pracodawcy do ZUS za okres od listopada 2017 r. do lutego 2018 r.

Do tut. Sądu skarga została przekazana w dniu [...] maja 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której wniesiono o jej oddalenie, gdyż w przekonaniu Wojewody w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono ponadto, iż sposób prowadzenia spraw nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postepowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.

Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).

Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).

Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dopiero 13 miesięcy od złożenia wniosku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przy jednoczesnym zwróceniu się do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Dodać należy, że to wezwanie wraz z jego uzupełnieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., usiłowano bezskutecznie doręczyć na nieprawidłowy adres (błąd w numeracji domu i mieszkania). Na kolejną czynność, tj. ponowne wezwanie o uzupełnienie braków wniosku, organ zdecydował się dopiero po upływie kolejnych 14 miesięcy, już w czasie trwania stanu epidemii, i to po wcześniejszym wpływie ponaglenia i skargi.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się wyłącznie sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego wymusiły działanie z jego strony.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota w wysokości 20.000 zł jest zbyt wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości cudzoziemiec mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).