II SA/Gl 1107/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-11	
Data wpływu	2012-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II OSK 2307/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194;  art. 1 ust. 1,  art. 11f,  art. 12; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podjętą z up. Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 11a, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta C. z dnia 21 listopada 2011 r. reprezentowanego przez pełnomocnika S. S., orzeczono o:

1) udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy miejskiej – przedłużenie ulicy [...] (etap I i etap II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej", obejmującą działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

2) zatwierdzeniu podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren,

3) zatwierdzeniu projektu budowlanego,

4) nadaniu decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Nadto, w decyzji określono wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, wyjaśniając, że istniejący układ komunikacyjny dróg publicznych osiedla stanowią ulice: [...],[...],[...] i [...]. Ponieważ osiedle położone jest na pograniczu miasta C. i miasta S., istniejące układy komunikacyjne uzupełniają się. Ulice [...] i [...] są ulicami gminnymi miasta S. Wszystkie ulice są ulicami kategorii "gminna" w tym ulica [...] jest klasy "zbiorcza", ulica [...] jest klasy "lokalna" i ulice [...] i [...] są ulicami klasy "lokalna".

Wskazano, że głównym ciągiem komunikacyjnym jest ulica [...], która prowadzi ruch kołowy z C. do K. Ulice [...],[...] i [...] rozprowadzają ruch kołowy po terenie osiedli mieszkaniowych na terenie C. i S. Dla potrzeby rozwoju budownictwa mieszkaniowego w rejonie osiedla "[...]" konieczne jest rozbudowanie układu komunikacyjnego opartego na ulicy [...]. Obecnie ulica [...] jest ulicą bez przejazdu, wykonaną w ramach budowy początkowego etapu osiedla mieszkaniowego. Osiedle mieszkaniowe będzie rozbudowywane sukcesywnie w kierunku północnym i północno-zachodnim. Tak też będzie postępowała rozbudowa układu komunikacyjnego. Aby układ komunikacyjny funkcjonował poprawnie i sprawnie konieczne będzie wykonanie połączenia ulicy [...] z ulicą [...] poprzez wybudowanie odcinka ulicy [...] pomiędzy tymi ulicami. Przedłużenie ulicy [...] jest jednym z etapów budowy układu komunikacyjnego dla rozwoju terenów mieszkaniowych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów po północnej stronie ulicy [...].

Linie podziału nieruchomości przedstawia mapa w skali 1:1000 wykonana przez geodetę uprawnionego mgr inż. W. D. w dniu [...] r. [...], do której załącznikiem jest "Wykaz zmian gruntowych – załącznik do projektu podziału". Zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających pas drogowy, wykonano podziały nieruchomości.

Nadto, w decyzji zawarto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zatwierdzenie podziału nieruchomości obejmowało działki nr: [...],[...],[...],18, [...],[...],[...],[...]. W pkt 6 decyzji oznaczono też działki, które z mocy prawa staną się własnością Gminy C. z dniem ostateczności decyzji oraz dla których rozwiązuje się użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy, o wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których realizowana będzie inwestycja. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń wywieszonych w Urzędzie Miasta C. oraz na stronie internetowej Miasta C.. Obwieszczenie ukazało się również w Dzienniku Zachodnim w dniu [...] r.

Inwestycja obejmuje budowę ulicy miejskiej – przedłużenie ulicy [...] (etap I i etap II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej. Na wniosek inwestora z dnia 27 stycznia 2012 r. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny i gospodarczy wynikający z tego, że realizacja całego zadania inwestycyjnego została zaplanowana w sezonie budowlanym roku 2012, w związku z czym rozpoczęcie realizacji inwestycji musi nastąpić niezwłocznie.

W toku postępowania ustalono, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – tekst jednolity) wymagane części projektu budowlanego zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, przedłożyły aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenia wydane przez właściwe izby samorządu zawodowego.

Zgodnie z opinią Wydziału Usług Komunalnych i Ochrony Środowiska z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] budowa odcinka drogi o długości 400 m, nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i udostępnienia do wglądu dokumentacji w dniu 20 stycznia 2012 r., właściciel działki geodezyjnej nr [...] G. K. złożył wniosek o zapewnienie dojazdu z projektowanej drogi publicznej do działek [...],[...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na działki [...],[...],[...]. Wniosek G. K. został przez inwestora uwzględniony, w związku z czym projektant zaprojektował zjazdy z drogi publicznej na działki [...] oraz [...]. Aneks do projektu, obejmujący wykonanie dodatkowych zjazdów z ulicy [...] został złożony w dniu 8 lutego 2012 r.

Pierwszy odcinek ulicy [...] wybudowany został razem z osiedlem mieszkaniowym. Wybudowany fragment ulicy posiada kanalizację deszczową dla potrzeby odwodnienia ulicy. W projekcie budowlanym budowy ulicy miejskiej – przedłużenie ulicy [...] (etap I i etap II) zaprojektowano wykonanie kanalizacji deszczowej, a jako odbiornik ścieków wskazano istniejącą na terenie osiedla kanalizację deszczową z włączeniem do studzienki k 241. Projektowana droga posiada przełamane spadki niwelety, w związku z tym zachodzi konieczność rozdzielenia kolektora w ulicy [...]. Ścieki z projektowanego odcinka etapu I będą spływać kolektorem w kierunku stawu terenowego. Ścieki z projektowanego odcinka etapu II będą spływać w kierunku przewidywanej ulicy [...], ale do czasu zaprojektowania i wybudowania ulicy [...] wody opadowe i roztopowe będą przepompowywane rurociągiem tłocznym ułożonym równolegle do kolektora etapu II do studni D8, która ma pośrednie ujście do separatora i stawu terenowego będącego pośrednim odbiornikiem i zbiornikiem retencyjnym dla przepompowni podstawowej. Inwestor przedstawił "Opinię techniczną oceny możliwości przejęcia wód opadowych z terenu będącego pośrednim odbiornikiem i zbiornikiem retencyjnym dla przepompowni podstawowej. Inwestor przedstawił "Opinię techniczną oceny możliwości przejęcia wód opadowych z terenu projektowanej rozbudowy ul. [...] w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]" do istniejącego zbiornika retencyjno-rekreacyjnego w C.", z której wynika, że istniejący zbiornik retencyjno-rekreacyjny może przejąć dodatkowe ilości wód opadowych i roztopowych pochodzących z projektowanego I i II etapu przedłużenia ulicy [...], pod warunkiem zrealizowania zaprojektowanych, a nie wykonanych dotychczas dwóch niecek terenowych. Wykonanie niecek terenowych wraz z odpowiednim ukształtowaniem zbiornika retencyjno-rekreacyjnego było przedmiotem decyzji – pozwolenie wodnoprawne, którego udzielił Prezydent Miasta C. w dniu [...] r. Stąd też wniosek inwestora należało uwzględnić.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. K. (właściciel działki nr [...]), zarzucając naruszenie art. 20, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto podniósł, że wydana decyzja dotyczy drogi wewnętrznej osiedlowej, z której nie będzie mógł swobodnie korzystać. Jednocześnie wniósł o wypłatę odszkodowania za "zutylizowanie" prawa własności do korzystania z nieruchomości będącej jego własnością na działce o nr [...] (nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr [...]). Odwołujący się wyjaśnił, że jest także właścicielem innych działek o łącznej powierzchni 23603 m2, a jej podział na kawałki bez dostępu do drogi publicznej, uniemożliwia jej zbycie w całości.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego lub procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych zgodnie z art. 7 i 77 kpa.

W pierwszym rzędzie Wojewoda odniósł się do kwestii prawidłowości zastosowania trybu z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 "specustawy drogowej", określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 w/w ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub Ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 w/w ustawy lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 – 7 ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem organu, nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa może być stosowana tylko do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg zaliczonych już do określonej kategorii drogi przez właściwy organ. W tym zakresie decydujący bowiem jest charakter planowanej do realizacji drogi, który przewidział wnioskodawca.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że specustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 416/12).

Zatem w celu ustalenia, czy organ prawidłowo zastosował przepisy specustawy, Wojewoda wystąpił pismem z dnia 11 maja 2012 r. do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C., pełniącego na podstawie delegacji, obowiązki zarządcy drogi, z zapytaniem jaki status posiada ulica [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie otrzymano następujące wyjaśnienia:

- pismami z dnia 21 maja 2012 r. oraz z dnia 29 maja 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta C. poinformował, iż ulica [...] nie posiada statusu drogi publicznej, jednakże trwają prace nad nadaniem jej kategorii drogi publicznej gminnej,

- pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta C. poinformował, iż w dniu [...] r. została podjęta uchwała Rady Miasta C. nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi wewnętrznej ul. [...] położonej w granicach administracyjnych Miasta C..

Organ odwoławczy ustalił, iż powołana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. (Dz. U. WOJ. [...] [...]). Podniósł też, że na publiczny charakter przedsięwzięcia wskazuje analiza rozmieszczenia planowanych dróg i ich powiązań z istniejącym układem komunikacyjnym, które to elementy świadczą o funkcjonalności tych dróg i powszechnej do nich dostępności. Ulica [...] poprzez ulicę [...] (droga gminna) jest skomunikowana z ulicą [...], stanowiącą ważne połączenie komunikacyjne między Katowicami a S.

Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne, organ stwierdził, że w przedmiotowym wypadku uzasadnionym jest zastosowanie przez organ I instancji przepisów specustawy drogowej, albowiem zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta C. dotyczy rozbudowy drogi gminnej, w jej prawnym znaczeniu.

Wojewoda [...] w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego ponownie przeanalizował też wniosek z dnia 28 listopada 2011 r. złożony przez pełnomocnika zarządcy drogi, całość dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a także wydaną na podstawie art. 11a "specustawy drogowej" decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy miejskiej – przedłużenie ulicy [...] (etap I i etap II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej".

W pierwszej kolejności Wojewoda sprawdził, czy wniosek złożony przez S. S. działającego na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego udzielonego przez Prezydenta Miasta C. jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d "specustawy drogowej" oraz czy zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Art. 11b powołanej na wstępie ustawy stanowi, że właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przedmiotowa inwestycja uzyskała pozytywne opinie Zarządu Województwa [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] r.). W dniu 5 maja 2011 r. pełnomocnik inwestora wystąpił również do Prezydenta Miasta C. o wydanie w/w opinii. W odpowiedzi otrzymano pismo z dnia 1 czerwca 2011 r. M. C. Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Miasto C. jest miastem na prawach powiatu, gdzie funkcję władzy wykonawczej starostwa pełni prezydent. W związku z powyższym opinia Prezydenta Miasta C. zastępuje opinię zarządu powiatu.

Do wniosku dołączono: mapę w skali 1: 1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz jednostkowe mapy zawierające projekty podziału nieruchomości sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, jak również wymagane prawem opinie.

Do wniosku ponadto dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego, projekt budowlany zawiera oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta C. postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analizując zebrany materiał dowodowy dokumentujący przebieg postępowania o wydanie decyzji organ stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ właściwie zastosował przepisy "specustawy drogowej" oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie tutejszego organu, Prezydent Miasta C. prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 "specustawy drogowej", strony postępowania zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w drodze publicznego obwieszczenia (obwieszczenie wywieszone w dniu 19 stycznia 2012 r. na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miejskiego w C. oraz w prasie lokalnej – Dziennik Zachodni z dnia [...] r.). Ponadto, zgodnie z dyspozycją ustawową do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 stycznia 2012 r.

W trakcie prowadzonego postępowania G. K. skorzystał z prawa zapoznania się z dokumentacją sprawy, a następnie pismami z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz z dnia 19 stycznia 2012 r. wniósł o przedstawienie granic projektowanej drogi poprzez wskazanie, iż jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. oraz o zapewnienie mu dojazdu do projektowanej drogi z działek powstałych po podziale działki nr [...] stanowiącej jego własność.

Prezydent Miasta C. pismem z dnia 15 lutego 2012 r. wypowiedział się co do zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji, co jednak nie ma znaczenia w przypadku stosowania specustawy zgodnie z treścią art. 11i ustawy. Natomiast wniosek dotyczący zaprojektowania dodatkowych zjazdów, organ I instancji przekazał pełnomocnikowi inwestora celem ustosunkowania się. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora pismem z dnia 8 lutego 2012 r. uwzględnił wniosek G. K. i jednocześnie przesłał załącznik graficzny do projektu budowlanego, na którym zostały zaprojektowane zjazdy z działek mających powstać po podziale działki nr [...].

Kolejnie, Wojewoda poddał kontroli decyzję organu I instancji stwierdzając, że decyzja wypełnia dyspozycję art. 107 kpa i zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej i elementy określone w art. 11f "specustawy drogowej". Niniejsza decyzja wskazuje zakres inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi pas drogowy ul. [...], zatwierdza podział nieruchomości w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji, wskazuje nieruchomości lub ich części, które znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy i w związku z powyższym z mocy prawa stają się własnością Gminy C., jak również zezwala na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy dla realizacji obowiązku przebudowy infrastruktury technicznej. Decyzja zatwierdza również projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji oraz na wniosek inwestora nadaje zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy, przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskodawcy, a pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze publicznego obwieszczenia (obwieszczenie wywieszone w dniu 1 marca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miejskiego w C. oraz w prasie lokalnej – Gazeta Wyborcza z dnia [...] r.). Ponadto, do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją wysłano zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] r.

Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził, iż dołączony aneks do projektu budowlanego uwzględniający wniosek G. K., uchybia wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) obowiązującego w dacie wydawania decyzji i w związku z powyższym wezwał inwestora do dostarczenia mapy przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zmian naniesionych aneksem w zakresie projektowanych zjazdów na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] oraz mapy sytuacyjnej z zaznaczeniem linii rozgraniczającej pas drogowy ul. [...] oraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego do przebudowy infrastruktury technicznej. W dniu 25 maja 2012 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację sprawy o brakujące załączniki graficzne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że poddana kontroli decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, z zastrzeżeniem wskazanym powyżej.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołującego się uznał, że w całości nie zasługują na uwzględnienie. Nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów Konstytucji przez organ wydający decyzję w I instancji, albowiem o naruszeniu przepisów ustawy zasadniczej można by mówić wówczas, kiedy organ administracji stosowałby przepisy Konstytucji bezpośrednio lub gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów specustawy drogowej, stanowiącego podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowym wypadku brak którejkolwiek z przesłanek wskazanych wyżej. Co więcej, Wojewoda nie ma kompetencji do orzekania w przedmiocie zgodności aktów prawnych z Konstytucją, takie uprawnienie przysługuje jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Dopóki zatem organ nie jest zobowiązany stosować wprost przepisy Konstytucji oraz specustawa nie zostanie zakwestionowana orzeczeniem TK, dotąd organ nie może oceniać zgodności decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej z przepisami Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa decyzja dotyczy drogi wewnętrznej, z której skarżący nie będzie mógł swobodnie korzystać stwierdzono, iż jest niezasadny z przyczyn wskazanych powyżej. Ponadto, inwestor przychylił się do wniosku skarżącego i w toku postępowania dokonał zmian w projekcie budowlanym w sposób umożliwiający swobodny wyjazd z działek skarżącego powstałych po podziale działki nr [...] na projektowany odcinek ul. [...]. Za chybione zatem należy uznać twierdzenie skarżącego, iż poprzez podział działki pierwotnej zostanie on pozbawiony dojazdu do drogi publicznej.

W kwestii odszkodowania za przejętą nieruchomość, organ wyjaśnił, że podlega ona rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Natomiast żądanie skarżącego dotyczące odszkodowania za zutylizowanie prawa własności do działki o numerze [...], nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Skarżący może go co najwyżej dochodzić w trybie cywilnym. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego G. K. zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane poza granicami prawa, czyli bez podstawy prawnej, łamiąc w ten sposób art. 8 ust. 1 Konstytucji w celu ominięcia członu drugiego art. 7. Naruszono też zasady z art. 6 i 7 kpa. Zdaniem skarżącego, organy administracji przekroczyły swoje kompetencje i naruszyły uprawnienia suwerena – narodu oraz kolejne zasady z art. 22, 31 ust. 3, 64 ust. 3, 10, 95 ust. 1 Konstytucji. Wydane decyzje przekraczają też granice art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a organy poświadczyły nieprawdę, że na podstawie art. 10 tej ustawy mogą zmieniać lub niweczyć przepisy Konstytucji oraz wchodzić w kompetencje Senatu i Sejmu i w decyzjach dookreślać granice prawa, wynikające z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia, tudzież likwidacji, przez organy wydające decyzje, przepisów Konstytucji poprzez zastosowanie przepisów specustawy drogowej, ponownie stwierdzono, iż Wojewoda nie ma kompetencji do orzekania w przedmiocie zgodności aktów prawnych z Konstytucją. Takie uprawnienie przysługuje jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zastosowanie przepisów specustawy drogowej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w postępowaniach zakończonych wydaniem obu zaskarżonych rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, nastąpiło na mocy i w granicach prawa w oparciu o przyznanie tym organom na mocy w/w ustaw, uprawnień.

Ponadto stwierdzono, iż większość podniesionych w skardze zarzutów stanowi powtórzenie lub też uzupełnienie zarzutów przywołanych w odwołaniu, co do których organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Natomiast podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 7 kpa oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pomimo obszernego wywodu zawierającego rozbudowane równania logiczne, nie zawierają jednoznacznego określenia na czym miałoby polegać naruszenie przytoczonych przepisów kpa i w/w rozporządzenia.

W kolejnym piśmie z dnia 1 października 2012 r. skarżący wniósł nadto o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej o stwierdzenie niezgodności:

1) art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy - z art. 7 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 12 ust. 4 ustawy – z art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego, organy administracji nie mogą bowiem na terenie C. stosować art. 11f ust.1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy.

Wreszcie w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. skarżący podniósł, że wykonanie decyzji oznaczać będzie popełnienie przestępstwa z art. 127 kk w zw. z art. 240 § 1 kk, w ten sposób, że wymienione w decyzji nieruchomości zostaną wyjęte spod prawa Konstytucji RP.

W toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania M. G. wniósł o oddalenie skargi i podał, że zrealizowano już I etap inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, aczkolwiek nie podzielono poglądu organu odwoławczego co do zakresu stosowania powołanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wykładnia art. 1 ust. 1 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że uproszczona procedura realizacji inwestycji drogowych dotyczy jedynie dróg już zaliczonych do określonej kategorii dróg publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047). Wąska wykładnia tego przepisu zapewnia poszanowanie prawa własności, gwarantowanego w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, że ul. [...] w C. została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero na podstawie przywołanej przez organ odwoławczy uchwały Rady Miasta C., która weszła w życie z dniem [...] r. Zatem w dniu złożenia wniosku o rozbudowę (przedłużenie) tej drogi o 400 m, a także w dacie orzekania przez organ I instancji, ulica [...] nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Jednak jak wynika z motywów decyzji organów obydwu instancji, droga ta stanowiła element ciągu komunikacyjnego, rozprowadzającego ruch kołowy po terenie osiedli mieszkaniowych na terenie C. i S. Stąd celem przedłużenia tej drogi było wykonanie przejazdu do osiedla "[...]". Stan prawny ul. [...] uległ jednak zmianie w toku postępowania odwoławczego. Jak ustalił Wojewoda [...], w dacie wydania zaskarżonej decyzji w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] r., ulica ta miała już status drogi gminnej.

Stąd też rozważenia wymaga kwestia, czy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda [...] jako organ odwoławczy naruszył art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W tym względzie odwołać się należy do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 (ONSA i WSA 2012/4/65). Analizując treść art. 31 ust. 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten dotyczy jedynie decyzji organu I instancji, a zatem zapewnia realną kontrolę decyzji organu odwoławczego i umożliwia jej uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności, co umożliwia ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy na podstawie decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Godzi się zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150) orzekając o zgodności art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznał, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawa. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych określonych w art. 145 i art. 156 kpa. Trybunał uznał, że sąd jest pozbawiony możliwości rozstrzygnięcia najbardziej satysfakcjonującego właściciela, którego pozbawiono własności wskutek decyzji sprzecznej z prawem, a zatem nie może wydać orzeczenia, które otwierałoby drogę do przywrócenia własności nieruchomości, na której już rozpoczęto budowę drogi na podstawie decyzji organu I instancji, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Trybunał miał też na uwadze fakt, że najbardziej doniosły skutek cywilnoprawny uregulowany jest w art. 12 ust. 4 ustawy.

Zdaniem składu orzekającego, analiza powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywołanego tu wyroku NSA sygn. akt II OSK 2148/10, pozwala na konstatację, że organ odwoławczy władny jest korygować wszelkie wady postępowania przed organem I instancji – z zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 § 2 kpa. Jednakże w niniejszej sprawie nie chodzi o żadne braki w materiale dowodowym, których usunięcie nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym. Istotą sprawy jest bowiem fakt, że dopiero w toku postępowania odwoławczego spełniona została materialnoprawna przesłanka zastosowania ustawy z 2003 r. w postaci zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg publicznych. Jednak skoro skutek prawny wywiera dopiero decyzja ostateczna, należy dojść do wniosku, że z racji dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy władny jest uwzględnić zmianę stanu prawnego. Skoro bowiem kompetencje sądu administracyjnego w niniejszej sprawie ogranicza przepis art. 31 ust. 2 ustawy, uchylenie decyzji organu odwoławczego bądź nawet stwierdzenie jej nieważności, nie mogłoby doprowadzić do wyeliminowania żadnych wad postępowania przed organem I instancji. Wobec podjęcia realizacji spornej inwestycji, nie sposób sformułować żadnych wytycznych dla organu odwoławczego. Na etapie wydania zaskarżonej decyzji organ ten po ponownym rozpoznaniu sprawy usunął wszelkie wadliwości postępowania, ustalił status prawny ulicy [...], objętej rozbudową (przedłużeniem o 400 m) i w obszernych motywach objaśnił podjęte rozstrzygnięcie. Sąd administracyjny nie aprobując jedynie szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy, uznał w takiej sytuacji, że naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podzielić zaś należy stanowisko organu odwoławczego, co do zapewnienia skarżącemu gwarancji procesowych oraz kompletności decyzji organu I instancji. Dodać należy, że w świetle art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy – poprzez przywłaszczenie sobie przez organy administracji uprawnień zastrzeżonych dla suwerena (Sejmu i Senatu), wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 11a ust. 1 ustawy, prawodawca powierzył wymienionym tam organom wydawanie decyzji wywołujących skutek prawny w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości. W przypadku dróg gminnych, co dotyczy niniejszej sprawy, właściwy do wydania decyzji jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Co więcej, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku, skutek ten nie może być odwrócony w przypadku rozpoczęcia budowy drogi na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Trybunał wskazał bowiem na nadrzędność interesu publicznego nad interesem jednostki. W tym miejscu przyjdzie też zauważyć, że uczestnik postępowania M. G., który również został pozbawiony własności części nieruchomości, domagał się już w toku postępowania administracyjnego utrzymania w mocy decyzji, gdyż realizacja drogi umożliwia podział dużej nieruchomości na działki z dostępem do drogi publicznej. Nie można zatem ferować zarzutu naruszenia art. 6 i 7 kpa. Nadto, organ administracji nie jest władny do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 309/10 – LEX nr 752277). Pod pojęciem inwestycji drogowej należy też rozumieć nie tylko budowę samej drogi, lecz również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11, LEX nr 1162398). W niniejszej sprawie zakres przedmiotowej inwestycji w całości spełnia wymogi ustawy z 2003 r. Decyzja nie pozbawia też pozostałych części nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Podniesione w odwołaniu kwestie należy bowiem odnieść jedynie do etapu samej budowy drogi, kiedy to istotnie możliwe są utrudnienia w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości.

Wreszcie, podzielić należy pogląd Wojewody, że organy administracji nie są władne do odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej, ani też oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP. Jednocześnie skład orzekający nie dopatrzył się podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 ustawy z Konstytucją. Wyjaśnić przyjdzie, że problematyką pozbawienia własności w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Trybunał zajmował się już częściowo w związku z wyrokiem w sprawie sygn. akt K 4/10. Nie pozbawia to też skarżącego ochrony prawnej w postaci skierowania skargi konstytucyjnej, a następnie możliwości żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a kpa, bądź art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest też władny stwierdzić faktu popełnienia przestępstwa, jak to zarzucił skarżący w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego, pozbawienie skarżącego własności części nieruchomości wskutek wydania zaskarżonej decyzji nastąpiło w zgodzie z przywołaną przez organy obydwu instancji ustawą. Prawodawca przyznał też organom administracji kompetencje w zakresie orzekania w drodze decyzji administracyjnej. W toku niniejszego postępowania nie naruszono reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania.

Zatem nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, złożonego w toku rozprawy sądowej, wyjaśnić przyjdzie, że na gruncie powołanej ustawy brak podstaw do jego uwzględnienia, a nawet zawarcia w wyroku rozstrzygnięcia w tej kwestii w formie odmownej. Zgodnie z art. 209 ustawy, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 (przypadki umorzenia postępowania sądowego, co nie dotyczy niniejszej sprawy). Regulacja ta koreluje z treścią art. 200 ustawy, który to przepis stanowi, że zwrot kosztów postępowania przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. W konsekwencji, zwrot kosztów w żadnym przypadku nie przysługuje uczestnikowi postępowania i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje formy prawnej odmowy zasądzenia kosztów.

mw