Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na zarządzenie Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia 15 lutego 2019 r. nr 17/2019 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Sarbii stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia

15 lutego 2019 r. Wójt Gminy (dalej: "organ", "Wójt [...]") powołując się na § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy wydał zarządzenie nr 17/2019 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnychna cmentarzu komunalnym w Sarbii (dalej: "zarządzenie").

Pismem z 6 lutego 2026 r. Prokurator Okręgowy w K. (dalej: "skarżący", "Prokurator"), powołując się na m.in. art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), zaskarżył powyżej opisane zarządzenie do sądu administracyjnego zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz.1461.t.j.) oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 7 i 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie niezwłocznego opublikowania zarządzenia nr 17/2019 Wójta Gminy z 15 lutego 2019 roku w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w zapisie § 3 zarządzenia jako terminu jego wejścia w życie, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy przedmiotowe zarządzenie jako akt prawa miejscowego zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i winien wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że określono w akcie dłuższy termin jego wejścia w życie.

Mając za podstawę powyżej przedstawiony zarzut wskazując na art. 147 §

1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia nr 17/2019 Wójta Gminy z 15 lutego 2019 roku w całości jako sprzecznego z prawem.

W motywach uzasadnienia stanowiska skarżący wyjaśnił, że na mocy uchwały

nr [...] Rady Gminy K. z 14 czerwca 2022 roku w sprawie upoważnienia Wójta Gminy do ustalania cen i opłat za usługi komunalne

o charakterze użyteczności publicznej oraz opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z dnia 27 czerwca 2022 roku poz. 2838), uchylono uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z 20 czerwca 2017 roku.

Prokurator wskazał, że wydane zarządzenie Wójta Gminy zawiera wszelkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie jej właściwości. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa rangi podustawowej, stanowionym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. Przy podejmowaniu tych aktów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien się kierować przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.

W ocenie skarżącego, skoro kwestionowane zarządzenie, z uwagi

na rodzaj zawartych w nim przepisów, ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinno spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia dla określenia tych wymogów jest regulacja art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, został oficjalnie ogłoszony w dzienniku urzędowym lub w inny sposób przewidziany ustawą. Ogłoszenie jest środkiem realizacji postulatu jawności prawa.

Zdaniem Prokuratora zaskarżone zarządzenie bezsprzecznie jest aktem prawa miejscowego. Jednostronnie reguluje kwestie dotyczące wysokości i rodzaju opłat uiszczanych za korzystanie z cmentarzy i urządzeń komunalnych na cmentarzu komunalnym w Sarbii, a adresatami tych opłat są przede wszystkim mieszkańcy gminy, dotyczy zaś sytuacji powtarzalnych. Normy prawne zawarte w zarządzeniu mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie działania gminy i wywołujące określone skutki prawne. Gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych. Uchwały lub zarządzenia w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych stanowią akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (akt ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny). Nakładają one określone obowiązki finansowe na osoby korzystające z cmentarza komunalnego, w tym opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego; wykonanie zadań jest uzależnione od poniesienia stosownej opłaty. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do innych ustaw zawierających delegację do wydawania przepisów prawa miejscowego.

Skarżący podniósł również, że z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy

o gospodarce komunalnej wynika, że organ był uprawniony do określenia wysokości cen i opłat za usługi cmentarne o charakterze użyteczności publicznej w ramach wykonywanego przez gminę zadania własnego określonego jako "sprawy cmentarzy komunalnych" - art. 7 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Prokurator dodał, że przepis art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewiduje iż akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym - ogłaszanie tych aktów stanowi procedurę obowiązkową. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego.

Skarżący stwierdził, że tylko akty normatywne podane w urzędowej, odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji RP). Jednostka nie może bowiem zasłaniać się nieznajomością adresowanych do niej norm prawnych, które zostały prawidłowo ogłoszone. Ogłoszenie aktu normatywnego jest doniosłą prawnie czynnością konwencjonalną, która stanowi ostatni etap postępowania lokalnego prawodawcy. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zatem akt będący aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia, a który nie został przekazany do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważny jako akt prawny, albowiem nie może z powodu braku promulgacji wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

W ocenie wnoszącego skargę Wójt Gminy istotnie naruszył prawo procedując przy tym akcie prawa miejscowego. W związku z tym wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - celem wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości jako dotkniętego wadą nieważności. Akt nie wywołuje skutków prawnych w nim określonych, gdyż nie jest aktem prawnym wiążącym ich adresatów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Skarga jest zasadna z powodu braku publikacji zaskarżonego zarządzenia

w Dzienniku Urzędowym Województwa Z..

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego

i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było zarządzenie nr 17/2019 Wójta Gminy z 15 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Sarbii.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie §1 ust. 1 uchwały

nr [...] Rady Gminy K. z 20 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy wydał zarządzenie nr 17/2019 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Sarbii.

Na podstawie przedmiotowego zarządzenia ustalony został cennik za korzystanie z urządzeń i terenu cmentarza komunalnego zlokalizowanego w Sarbii. Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wydał zaskarżone zarządzenie, w którym określił stawki opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucił w niej, że dokument ten nie został oficjalnie ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Po ponownej i dokładnej analizie stanu prawnego, organ w pełni zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora. Zaskarżone zarządzenie zawiera istotną wadę prawną, która uniemożliwia jego dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest podnoszone w skardze stanowisko Prokuratora wnoszącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia – stanowiącego akt prawa miejscowego - z uwagi na brak jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Z..

Skład orzekający WSA w Szczecinie podziela obecnie dominujące w orzecznictwie stanowisko, że zarządzenia wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, stanowią akt prawa miejscowego. Są to bowiem akty normatywne zawierające normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów - obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Są też aktami generalnymi, które określają dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktami abstrakcyjnymi regulującymi powtarzalne a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania określonych w nich opłat (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20).

Z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP).

W sytuacji, gdy zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące,

to powinno być, stosownie do art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej: ".u.s.g."), ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), dalej jako: "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Zaznaczyć trzeba, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego

ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, bowiem jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie

z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Brak realizacji obowiązku publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikającego z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18).

Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu jednego roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności. Skontrolowane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności zarządzenia może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego, bezsprzecznie podlegało obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 skontrolowanego zarządzenia stwierdzono jedynie, że wchodzi ono w życie z dniem podjęciem. Bezspornym jest, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Z..

Niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Publikacja zaskarżonego zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej nie może zastąpić publikacji tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle powyższych rozważań brak publikacji zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku .