Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/24 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 października 2024 r. nr SKO.Z/4100/58/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 13 lutego 2025 r., II SA/Kr 1648/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w Krakowie (Spółka, inwestor) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO lub Kolegium) z 9 października 2024 r. nr SKO.Z/4100/58/2024, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 11 marca 2024 r., znak: AU-01-7.7120.503.2023.MSK, po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 7 lipca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.

W uzasadnieniu w/w postanowienia organ I instancji stwierdził, że postanowieniem z 13 lutego 2024 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie braków, tj. o wskazanie przez projektanta konkretnej funkcji budynku oraz funkcji lokali, jakie zostały zaprojektowane dla spornego budynku. W odpowiedzi wnioskodawca odmówił wskazania konkretnej funkcji budynku i lokali. Organ ten przywołał treść art. 2 ust. 1a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021, poz. 1048, Uwl), oraz § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI 2002). Stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie wykluczają możliwość zaistnienia sytuacji, w której lokal użytkowy jest jednocześnie lokalem mieszkalnym, a zgodnie z projektem budowlanym w budynku kategorii XVII zaprojektowano 22 lokale o funkcji mieszkalnej.

Zdaniem organu I instancji użycie nazwy obiektu w sposób, który w przepisach prawa występuje w innym znaczeniu niż wskazane przez inwestora, skutkowałoby brakiem konieczności spełnienia wszystkich wymaganych warunków wynikających z przepisów prawa. Zważając na naturę zaświadczenia, jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe.

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1648/24 kolejno wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) decyzją nr 1328/2020 PINB z 16 listopada 2020 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany pod ww. nazwą: budynek handlowo-usługowy o funkcji apartamentów mieszkalnych wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz instalacjami wewnętrznymi; gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. i wentylacji mechanicznej i udzielił zamiennego pozwolenia na budowę ww. budynku (kategoria budynku XVII/XIII). Treść ww. decyzji została sprostowana postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. prostującym z urzędu oczywistą omyłkę pisarską wskazując, że budynek ma być kategorii wyłącznie XVII (handlowo-usługowy). Na pierwszej stronie projektu stanowiącego załącznik do ww. decyzji z 16 listopada 2020 r. jako kategorię obiektu wskazano XVII, XIII (XVII - budynki handlu, gastronomii i usług jak: sklepy (...); XIII – pozostałe budynki mieszkalne). Zdaniem organu I instancji tym wskazaniem projektant określił, że projekt będzie dotyczył wymienionych funkcji i wyłącznie tych funkcji, bez możliwości dodawania innych, wymyślonych funkcji. Wnioskodawca nie udokumentował żadnej zmiany kategorii budowlanej ani zmiany sposobu użytkowania budynku. Kategoria XIII została usunięta z treści decyzji, ale nie z treści projektu budowlanego (22 na 23 lokale i ich pomieszczenia mają określoną funkcję – pozostała mieszkalna). Decyzja PINB z 15 marca 2023 r., znak: ROIK II.5121.203.2022.MPA, o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dotyczyła budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz instalacjami wewnętrznymi; gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. i wentylacji mechanicznej zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w Krakowie. Natomiast w postanowieniu PINB z 19 kwietnia 2023 r. organ ten wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji, w pkt 5 wskazując, że ostateczna decyzja z 15 marca 2023 r. "determinuje przeznaczenie lokali o charakterze handlowo-usługowym o funkcji apartamentów mieszkalnych".

2.3. W wyroku przywołano następnie, że zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa ujęte w ww. postanowieniu przeznaczenie lokali jest sprzeczne ze wskazaną w pozwoleniu zamiennym kategorią budynku oraz obowiązującym prawem. Lokal użytkowy o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nie może mieć funkcji mieszkalnej. W załączonej do wniosku inwentaryzacji nie została określona funkcja lokalu. Funkcja pomieszczeń w lokalu nie jest spójna z tą, która została wskazana w pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca, mimo prośby organu, nie wyjaśnił (w związku ze zmianą kategorii projektowanego budynku) jakie lokale miały znajdować się w budynku, organ więc nie może wydać zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu. Organ I instancji podkreślił, że przed wydaniem zaświadczenia musi sprawdzić, czy ustanowienie odrębnej własności lokali następuje zgodnie z wymienionymi w art. 2 ust. 1a Uwl dokumentami. Tylko pełna zgodność pomiędzy wszystkimi etapami inwestycji budowlanej daje podstawę wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie – w jego przekonaniu - taka zgodność nie występuje. W szczególności, Prezydent stwierdził niezgodność stanu przedstawionego w inwentaryzacji z 20 marca 2023 r. załączonej do wniosku inwestora, zamiennego pozwolenia na budowę z 16 listopada 2020 r. i decyzji PINB z 15 marca 2023 r. z decyzją o warunkach zabudowy z 21 lipca 2006 r. nr AU-2/7331/1870/06. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r. VII SA/Wa 2193/20 organ I instancji wskazał, że: "(...) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie powoduje, że organ I instancji mógł wydać żądane zaświadczenie. Ustawodawca bowiem (...) w art. 2 ust. 1a nałożył wymóg zgodności dokonanej budowy z pozwoleniem na budowę i zgodności z pozwoleniem na użytkowanie. Użyta w ww. przepisie koniunkcja (ów spójnik "i") oznacza w logice, że połączenie dwóch fragmentów spójnikiem "i" powoduje, że całość jest prawdziwa tylko wówczas, gdy prawdziwe są jednocześnie łączone fragmenty. Innymi słowy, koniunkcja wymaga łącznego wystąpienia zdarzeń łączonych spójnikiem. Z kolei za WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 27 kwietnia 2023 r., II SA/Go 114/23) Prezydent wskazał, że "Podkreślenia także wymaga doniosłość skutków prawnych, jakie niesie ze sobą wydawane przez starostę w trybie art. 2 ust. 3 ustawy zaświadczenie. W ocenie organu zważyć należało, że dokument ten umożliwia następnie właścicielowi ustanowienie w drodze jednostronnej, potwierdzonej notarialnej czynności prawnej odrębnej własności wskazanego w zaświadczeniu lokalu, podlegającej dalej wpisowi do księgi wieczystej, zaś jego treść nie podlega weryfikacji notariusza, czy sądu wieczystoksięgowego". W takiej sytuacji skutkami dla nabywcy tak wyodrębnionego lokalu będzie np. brak możliwości zameldowania się i inne długotrwałe i wymierne skutki ekonomiczne. Tymczasem pomieszczenia wchodzące w skład lokalu o funkcji: salon z aneksem kuchennym, sypialnia, łazienka czy garderoba jednoznacznie wskazują, że jest to lokal mieszkalny, a nie usługowy.

2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor wniósł na ww. postanowienie Prezydenta z 11 marca 2024 r. zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do organu I instancji. Żaląca się strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 Uwl w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia;

- art. 218 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie przekraczającym kompetencje organu przekazane przez ustawodawcę w niniejszej sprawie poprzez żądanie przedłożenia oświadczenia projektanta dotyczącego funkcji lokalu w sytuacji, gdy brak ku temu było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych;

- art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Kolegium i na skutek tego, nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Powyższe zarzuty żaląca się Spółka omówiła w uzasadnieniu zażalenia.

2.5. Dalej w wyroku II SA/Kr 1648/24 przywołano, że Kolegium powołanym na wstępie postanowieniem z 9 października 2024 r., na podstawie art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 Uwl oraz art. 217 § 1 i § 2, art. 218 i art. 219 w zw. z art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w całości w mocy postanowienie Prezydenta z 11 marca 2024 r.

Kolegium stwierdziło, że wyniki prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania w trybie ww. przepisów, uzupełnione ponadto czynnościami Kolegium w postępowaniu zażaleniowym, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przeprowadzona przez organ I instancji ponowna analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji potwierdza istnienie sprzeczności między treścią wniosku, załączoną doń inwentaryzacją, a przedstawionymi do akt sprawy aktami administracyjnymi. Zauważone i omówione obecnie szeroko przez organ I instancji niespójności w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy implikują powstanie sporu, który nie poddaje się rozstrzyganiu w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Kwestią sporną okazała się legalność określonego we wniosku lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne [...] w budynku handlowo-usługowym o funkcji apartamentów rozumiana jako zgodność z aktami administracyjnymi wymienionymi w art. 2 ust. 1a Uwl.

Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze poglądy, że niewystarczające dla tej oceny było uprzednie powoływanie się przez organ I instancji na zachodzące rozbieżności w nazewnictwie użytym kolejno w decyzji o warunkach zabudowy (wzt), decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji PINB o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego, z pominięciem innych aktów administracyjnych, w tym m.in. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych. Podobnie za niedopuszczalną uznało Kolegium próbę kwestionowania przez organ legalności ww. aktów administracyjnych. Jednak Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ponownym rozpoznaniu sprawy zrealizował większość wskazań Kolegium, w tym w szczególności odstąpił od dokonywania we własnym zakresie ocen prawnych dotyczących legalności ww. aktów administracyjnych, ze względu na wykazywane w nich sprzeczności. Organ I instancji zrezygnował także z ustalania we własnym zakresie przeznaczenia i funkcji wnioskowanego lokalu i funkcji budynku, w którym ten lokal się znajduje w oparciu o przyjęte w ww. decyzjach nazewnictwo i stosowaną przez siebie luźną wykładnię pojęcia "apartament mieszkalny" jako synonim lokalu mieszkalnego w rozumieniu Uwl. Prezydent skupił się natomiast na porównaniu poszczególnych aktów prawnych i możliwości wywiedzenia z ich treści, zasadności połączenia w ramach jednego lokalu funkcji usługowej i mieszkalnej i możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu jako posiadającej przeznaczenie inne niż mieszkalne.

Organ II instancji podkreślił, że decyzja PINB z 16 listopada 2020 r. zatwierdzająca zamienne pozwolenie na budowę została wydana w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami realizacji obiektu od pierwotnego projektu budowalnego i przy uwzględnieniu nowego projektu zamiennego, który przewidywał między innymi zmiany rodzaju usług na funkcję apartamentów mieszkalnych (tak s. 24 akt sprawy, s. 1 projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego z października 2020 r.). Kwestia zmiany rodzaju usług stanowiła więc jedną z kluczowych dla stwierdzenia zgodności realizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego.

Zdaniem Kolegium ww. decyzja o pozwoleniu zamiennym pozostaje wewnętrznie sprzeczna, a to z uwagi na treść jej załącznika - ww. projektu budowalnego zamiennego, gdzie jego autor uznał, że ww. budynek ze względu na ww. zmieniany rodzaj usług na funkcję apartamentów mieszkalnych należy zaliczyć do kategorii obiektu budowlanego: XVII i XIII. Ta część decyzji nie została sprostowana. Kategorie te (szczegółowo opisane przez organ I instancji) przewidują odmienne możliwości użytkowana i przeznaczenia obiektu - tu budynku. Wszak kategoria XVII dotyczy budynków handlowych, gastronomii i usług, natomiast "kategoria XIII" dotyczy budynków mieszkalnych (innych budynku mieszkalnych, aniżeli wymienione w innych kategoriach). Według organu II instancji nie można uznać, że ww. rozbieżność między stroną pierwszą decyzji o pozwoleniu zamiennym, a jej dalszą treścią – jaką stanowi projekt budowlany zamienny – ma charakter znikomy, nie wpływający na zgodność z prawem powstających w oparciu o ten projekt lokali. Wszak to projekt zamienny i jego treść podlega dalszej realizacji. Skoro natomiast sam autor projektu budowlanego widział konieczność kwalifikowania przedmiotowej inwestycji o nazwie: "budynek handlowo-usługowo o funkcji apartamentów mieszkalnych" według dwóch kategorii tj. XVII i XIII, a w swym oświadczeniu z 11 sierpnia 2020 r. potwierdził, że ww. projekt został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (k. 26 akt), a którego następnie nie prostował odrębnym oświadczeniem, to nie można przyjmować, że drugorzędne znaczenie dla dalszego procesu inwestycyjnego miało to, czy budynek o wskazanej w temacie funkcji będzie kwalifikowany tylko do XVII, czy także do XIII kategorii. W szczególności nie sposób przyjmować, że dokonane na stronie pierwszej sprostowanie odnosi się do całej treści decyzji. Kolegium stwierdziło, że: "Wydawać się też może, że adekwatnie do przypisanej w części wstępnej projektu kategorii XIII, w załączniku graficznym do projektu projektant oznaczając poszczególne pomieszczenia lokali LU, posługiwał się nazewnictwem właściwym dla lokali mieszkalnych (tak np.: załącznik k. 32 akt sprawy, zestawienie powierzchni użytkowej dla poszczególnych lokali [...])". To może skłaniać do wniosków, że to nazewnictwo jest wynikiem konsekwentnego stanowiska autora projektu o konieczności kwalifikowania ww. budynku o ww. usługach także do kategorii XIII - budynek mieszkalny, tj. realizujący funkcję mieszkalną.

2.6. Kolegium przyznało zatem rację organowi I instancji, że zachodzą tutaj istotne wewnętrzne sprzeczności w ww. decyzji, które mogą rodzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności zrealizowanych na jej podstawie lokali (w tym lokalu [...]) z właściwymi przepisami prawa budowlanego. Pomieszczenia wchodzące w skład lokalu o funkcji: salon z aneksem kuchennym, sypialnia, łazienka, garderoba jednoznaczne wskazują, że są to lokale mające służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych, a nie innych niż mieszkalne. Na etapie inwestycyjnym wydawania pozwolenia zamiennego zmiana kategorii budynku powinna zostać również uwzględniona w projekcie budowlanym, w opisach i na rysunkach, czego nie uczyniono. Zdaniem organu II instancji obecna treść ww. decyzji budzi uzasadnione wątpliwości, czy ww. lokal ze względu na przywoływany przez stronę fakt pozostawania w budynku o funkcji usługowej może być zakwalifikowany do lokali o przeznaczeniu innym mieszkalne w sytuacji, gdy projekt zamienny przyznaje budynkowi, w którym znajduje się ww. lokal, także przeznaczenie budynku mieszkalnego wg kategorii XIII.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że nie jest to jedyna sprzeczność między częścią dyspozytywną decyzji z 16 listopada 2020 r. a treścią ww. projektu budowlanego zamiennego. W pkt. 12 projektu pt.: spełnienie wymagań określonych przepisami p.poż. w § 271-273 rozp. MI 2002 - projektant zalicza do kategorii ZL III, ZL V zagrożenia ludzi przedmiotowy budynek przypisując mu rodzaj "budynku wielorodzinnego". Rozbieżności te, zdaniem organu II instancji, powodują jednocześnie brak możliwości potwierdzenia, że ww. decyzja o zamiennym pozwoleniu na budowę w pełni realizuje wymóg zgodności z zapisami wydanej uprzednio decyzji WZ, która dla działki, na której zlokalizowane miało być ww. zamierzenie, przewidywała możliwość realizacji zabudowy usługowej. Jeśli zaś do realizacji ww. budynku doszło w oparciu o ww. projekt budowlany zamienny, gdzie ww. obiektowi przyznaje się także kategorię budynku mieszkalnego, to uzasadnione pozostały wątpliwości co do niesprzeczności obu wyżej opisanych aktów administracyjnych. Kolegium, nie podważając legalności omawianych aktów administracyjnych stwierdziło, że przeprowadzone w sprawie badanie dokumentów wykazało brak pełnej zgodności między poszczególnymi aktami administracyjnymi. Samo stwierdzenie takiej niezgodności, zgodnie z przedstawionymi wyżej poglądami orzeczniczymi, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.

3.1. Spółka wniosła na ww. postanowienie SKO skargę do WSA w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 2 Uwl poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do uznania lokalu za samodzielny i w konsekwencji, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 218 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie przekraczającym kompetencje organu przekazane przez ustawodawcę, przejawiające się poprzez:

- powoływanie się na okoliczność braku akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako przesłankę uniemożliwiającą wydanie stosownego zaświadczenia, w sytuacji gdy organ winien oprzeć się jedynie na wniosku i ostatecznych decyzjach administracyjnych (w tym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), a nie aktach dotyczących wydanych w sprawie inwestycji rozstrzygnięć,

- merytoryczną ocenę, wydanych w toku postępowania ostatecznych rozstrzygnięć innych organów administracji, w tym w szczególności postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej,

- błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż mamy do czynienia z jakimkolwiek sporem, który to miałby być rozstrzygnięty poprzez wydanie przedmiotowego zaświadczenia;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z naruszeniem zasady dwuinstancyjności polegające na pozytywnym rozpatrzeniu zarzutów zawartych w odwołaniu i powołaniu się na okoliczności nierozpatrzone w żadnej mierze przez organ I instancji, co wykluczyło możliwość podważenia ich na etapie zażalenia;

3) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w tożsamej pozycji inwestora nie legitymującego się ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że jak słusznie podniosła skarżąca, z żadnych przepisów nie wynika, by apartament mieszkalny nie mógł stanowić lokalu handlowo-usługowego. Z § 3 pkt 14 rozp. MI 2002 nie wynika wprost, by lokal użytkowy nie mógł stanowić apartamentu mieszkalnego, a jedynie, że nie może on stanowić "mieszkania". W niniejszej sprawie sąd wojewódzki nie może oceniać ostatecznego i prawomocnego postanowienia PINB z 18 stycznia 2022 r. prostującego kategorię spornego budynku z XVII/XIII na XVII, choć dokonanie sprostowania jednej z kluczowych spornych kwestii dotyczącej badanej inwestycji, w szczególności wobec pozostawienia w dokumentacji projektowej również drugiej z kategorii – XIII (strona tytułowa projektu budowlanego zamiennego – s. 24 akt adm.), z pewnością może budzić pewne wątpliwości.

4.3. Zdaniem WSA wybudowany budynek jest zgodny z decyzją wzt (ma przeznaczenie mieszczące się w zakresie wyznaczonym treścią tej decyzji, która jest dość ogólna), jest zgodny z pozwoleniem na budowę, zgodny z pozwoleniem na użytkowanie, przedmiotowy lokal [...] jest wydzielony trwałymi ścianami i posiada niezbędne pomieszczenia pomocnicze. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził natomiast naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem zgodnie z art. 15 K.p.a. Kolegium przeprowadziło powtórne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie ograniczyło się do kontroli zaskarżonego postanowienia.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

5.2. Opierając tę skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) organ II instancji zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1 Uwl poprzez ich błędną wykładnię, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 K.p.a. (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm.) polegające na przyjęciu, że istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie z uwagi na jego zgodność z decyzją wzt, pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie - podczas gdy dokumenty ten nie pozwalają potwierdzić samodzielności przedmiotowego lokalu z uwagi na występujące między nimi i potwierdzone przez sąd rozbieżności, które budzą wątpliwości co do funkcji tego lokalu, co wyłącza możliwość wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie kolegium i organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego - podczas, gdy w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia tego naruszenia i sąd nie wskazał w wyroku, który konkretnie przepis prawa materialnego organy administracyjne naruszyły;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na wskazaniu tego przepisu jako podstawy prawnej orzeczenia - podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - podczas ody Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku potwierdził wystąpienie wątpliwości co do jednej z kluczowych kwestii dotyczących badanej inwestycji i funkcji ww. lokalu (w kontekście w szczególności przyznania budynkowi, w którym znajduje się ww. lokal, w projekcie zamiennym także przeznaczenie budynku mieszkalnego wg kategorii XIII), które powodują brak możliwości potwierdzenia, że decyzja o zamiennym pozwoleniu na budowę w pełni realizuje wymóg zgodności z zapisami wydanej uprzednio decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidującej dla działki, na której zlokalizowane miało być ww. zamierzenie, możliwość realizacji zabudowy usługowej, co w konsekwencji prowadzi do prawidłowo wywiedzionego przez organy administracyjne stwierdzenia, że nie można wydać zaświadczenia żądanej treści;

4) art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą ustaleń i poglądów sądu poprzez uchylenie postanowienia Kolegium i postanowienia poprzedzającego organu I instancji i jednoczesne potwierdzenie słuszności stanowiska Kolegium, że w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu;

5.3. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu sądowego, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku,

1) wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu sądowego, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadcza, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa.

5.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA w Krakowie błędnie uznał, że wyliczone przez organy nieścisłości w zatwierdzonym projekcie zamiennym nie mogą być samoistną przyczyną odmowy wydania żądanego zaświadczenia. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć sformułowane podstawy kasacyjne.

5.5. W odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną wniesiono o:

1) oddalenie w całości skargi kasacyjnej,

2) jednocześnie wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 Ppsa, nie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Zdaniem inwestora żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku wskazania konkretnej funkcji w ramach ogólnego przeznaczenia (np. handlowo-usługowego). Argumentację Inwestora dodatkowo potwierdza i ugruntowuje niebudząca okoliczność (nie kwestionowana także przez samego skarżącego kasacyjnie), że katalog funkcji w ramach danej kategorii pozostaje otwarty i nie ma charakteru enumeratywnego, a zatem wskazywanie tej konkretnej funkcji już na etapie decyzji wzt jest niczym nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.

6.2. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, które sąd pierwszej instancji zastosował uwzględniając skargę, tylko wtedy okazałyby się usprawiedliwione, gdyby skuteczne okazać miałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów, które wyłuszczono w podstawach kasacyjnych. Przywołane powyżej przepisy Ppsa mają bowiem charakter wynikowy, stanowiąc podstawy orzekania przez sąd administracyjne w sprawie ze skargi m. in. na postanowienie, a taki rodzaj aktu był przedmiotem zaskarżenia. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem mają charakter ogólny i wynikowy określając przypadki, w których skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżone postanowienie w całości lub w części), jeśli dopatrzy się – odpowiednio naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) lub dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a nie oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wykazać brak naruszenia przepisów, którym – w ocenie sądu pierwszej instancji miał uchybić w oznaczonym stopniu zaskarżony organ, a które to uchybienia miał wadliwie uznać sąd pierwszej instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, zamiast oddalić skargę.

6.3. Bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób jest bowiem zgodzić się z Kolegium, że sąd pierwszej instancji dokonał sprzecznych ze sobą ustaleń poglądów odnoszących się do kwestii rodzaju usług w budynku oraz przyznanej mu decyzjami na kolejnych etapach inwestycyjnych kategorii. W tym aspekcie należy bowiem przede wszystkim zaznaczyć, że powołany przez skarżący kasacyjnie organ jako naruszony art. 141 § 4 Ppsa określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, w związku z czym poprzez jego pryzmat nie można oceniać poprawności i zasadności przedstawionej przez sąd oceny prawnej konkretnego zagadnienia. Do tego zaś zmierza strona skarżąca kasacyjnie, wobec czego przedmiotowy zarzut, nieodnoszący się do problematyki uregulowanej w art. 141 § 4 Ppsa, nie mógł zostać uwzględniony.

6.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1 Uwl poprzez ich błędną wykładnię, które doprowadzić miało do niewłaściwego zastosowania art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 2 ust. 1 Uwl wskazuje, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny, jak i samodzielny lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Przepis ten nie wprowadza kryteriów materialnych lub funkcjonalnych dotyczących cech lokalu, innych niż wynikające z art. 2 ust. 1a tej ustawy, który wprowadza wymóg zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu z ustaleniami aktów planistycznych oraz decyzjami wydanymi w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, w szczególności z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Jego treść nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy lokal został zrealizowany zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zamiennym pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Organy administracji nie wykazały, aby którekolwiek z tych rozstrzygnięć zostało wydane z naruszeniem prawa, ani aby zostało skutecznie wzruszone w przewidzianym prawem trybie. Tym samym spełniony został wymóg zgodności, o którym mowa w art. 2 ust. 1a Uwl.

Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby decyzja wzt przewidująca realizację zabudowy usługowej wykluczała możliwość wydzielenia samodzielnego lokalu niemieszkalnego o funkcji określanej jako "apartamentów mieszkalnych", jak to konsekwentnie używane było przez inwestora i projektanta. Nie jest rolą Sądu dokonywanie w niniejszym postępowaniu oceny intencji inwestora w posługiwaniu się tym zwrotem. Kluczowe w sprawie jest bowiem ustalenie, jakie jest w decyzji rzeczywiste przeznaczenie lokalu i budynku. Nadto, pojęcie zabudowy usługowej nie jest tożsame z zakazem realizacji lokali o funkcji "apartamentów mieszkalnych", w szczególności gdy funkcja ta pozostaje związana z działalnością usługową. Decyzja o warunkach zabudowy nie posługuje się pojęciem "mieszkania", ani nie wprowadza ograniczeń, które uniemożliwiałyby realizację lokali o takim standardzie użytkowym. Co więcej, jak słusznie zauważył sąd a quo, w treści ww. decyzji wzt mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z wjazdem na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie", a w załączniku nr 1 do tejże decyzji mowa jest o zabudowie usługowej. Skoro skarżący kasacyjnie organ przyznał rację inwestorowi, że wyliczenie o którym mowa przy kategorii XVII budynków ma jedynie charakter przykładowy i w żadnej mierze nie stanowi katalogu zamkniętego, to badanie konkretnej funkcji pozostaje bezcelowe, albowiem – jak słusznie wywodzi inwestor w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną – każda funkcja usługowa mieści się w zakresie określonym w decyzji wzt. Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że wyodrębnienie lokalu usługowego – niemieszkalnego, mogłoby być sprzeczne z tak określoną funkcją usługową lokalu i handlowo-usługową budynku. Dodatkowo w decyzji zatwierdzającej pozwolenie zamienne mowa jest o "23 lokalach handlowo-usługowych". W żadnym miejscu tej decyzji (w przeciwieństwie do części dokumentacji architektoniczno-budowlanej) nie ma wprost mowy o lokalach mieszkalnych.

6.5. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z § 3 pkt 14 rozp. MI 2002 nie wynika zakaz kwalifikowania lokalu użytkowego jako apartamentu, a jedynie brak możliwości uznania go za "mieszkanie" w rozumieniu tego aktu. Brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wyłączałyby możliwość uznania lokalu niemieszkalnego, spełniającego przesłanki samodzielności określone w art. 2 ust. 2 Uwl za lokal o standardzie "apartamentu". Nadto, należy mieć na względzie przede wszystkim to, że jak słusznie zauważył WSA w Krakowie, wniosek skarżącej z 6 lipca 2023 r. nie dotyczył wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego o przeznaczeniu mieszkalnym (apartamenty mieszkalne), jak wskazywały w uzasadnieniach postanowień organy, a wprost lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, co jest zgodne z przedstawioną do wniosku dokumentacją i treścią ostatecznych decyzji.

Z kolei fakt sprostowania oczywistej omyłki postanowieniem PINB przesądza – wbrew twierdzenia skarżącego kasacyjnie – o rzeczywistym przeznaczeniu planowanej inwestycji. Oczywistym jest, że organ nie może prostować elementów decyzji (załączników), które nie są jego wytworem. Niemniej jednak w ocenie Sądu sprostowanie to determinuje całą treść decyzji PINB. W takiej sytuacji, skoro organy w toku orzekania zobligowane były (wobec spełnienia przez inwestora wszystkich przesłanek ustawowych) wydania zaświadczenia o żądanej treści, czego nie uczyniły, tym samym naruszyły art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1 Uwl. Z tych wszystkich powodów chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 219 K.p.a., mający charakter wyłączenie proceduralny i określający jedynie formę odmowy wydania zaświadczenia oraz przysługujący środek odwoławczy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, aby w sprawie doszło do jakiegokolwiek uchybienia sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Nie dopuścił się w rezultacie sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

7.1. Skoro zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.

7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.