Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant ref. staż. Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. ze skargi A. R. i D. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nakazującą D. i A. R. doprowadzić do jak najlepszego stanu zabytek poprzez usunięcie [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nakazał D. R. i A. R. doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytek – układ urbanistyczny ul. [...] w W. w rejonie ulicy [...] – poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami [...] przy ul. [...] w rejonie ulicy [...] w W., przy [...] na działce nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. R. i A. R.

Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że układ urbanistyczny ulicy [...] w W. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora W. z dnia [...] lipca 1965 r.

Zdaniem organu odwoławczego [...] Konserwator Zabytków bezspornie ustalił, że D. R. i A. R. – właściciele przedmiotowego [...] nie posiadają decyzji organu ochrony zabytków, pozwalającej na usytuowanie tego [...] na terenie zabytkowego obszaru, a decyzja taka wymagana była na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 11 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Minister podkreślił, że obowiązek uzyskania takiego zezwolenia nałożony jest na inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane (art. 32 ust. 1 ustawy prawo budowlane), a zatem przepisy prawa wymagają, aby sprawa dopuszczalności wykonania robót budowlanych w obiekcie zabytkowym lub na terenie objętym ochroną zabytków była rozstrzygnięta przed udzieleniem pozwolenia na budowę, w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji. Organ II instancji wskazał, że nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie fakt, że inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji Starosty Powiatu [...], a inwestycja zrealizowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jedynie na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, lecz bez uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków stanowi samowolę budowlaną.

Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. R. pozwolenia na [...] w W. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nastąpiło z uwagi na fakt, że decyzja ta nie została poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia organu ochrony zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazywane przez skarżących pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 1993 r. nie stanowi wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Takiego pozwolenia nie może także zastąpić adnotacja tego organu na projekcie [...].

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Minister wskazał, iż stosownie do treści art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydane w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ ochrony zabytków miał pełne podstawy prawne do wydania decyzji nakazującej skarżącym przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu w zakresie obejmującym usunięcie [...] z zabytkowego obszaru ul. [...].

Minister dodał, że stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytku.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R. i D. R. zarzucając jej naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 7 kpa polegające na obciążeniu skarżących negatywnymi skutkami błędów w działaniu organów administracyjnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przy zabytku nie dokonano prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, architektonicznych, ani też nie podjęto innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10-12 ustawy, a posadowienie przedmiotowego [...] nastąpiło w oparciu o pozwolenie uzyskane przez skarżących. Zdaniem skarżących uzyskali oni zezwolenie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...] o czym świadczy fakt, iż na projektach budowlanych załączonych do akt sprawy widnieją naniesione w dniu [...] czerwca 2000 r. pieczątki tego oddziału, podpisy urzędnika tego organu oraz słowo "akceptacja".

W ocenie skarżących prawidłowość uzyskania zezwolenia została niejako następnie skontrolowana przez Starostwo Powiatowe, które uznało prawidłowość działania skarżących, gdyż w innym wypadku nie wydałoby pozwolenia na budowę.

Skarżący podnieśli, że dokumenty przedstawione przez nich świadczą o wysokim prawdopodobieństwie, że decyzja administracyjna w sprawie została wydana, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżących adwokat A. S. podniósł, iż [...] usytuowany przy ul. [...] nie stanowi zabytku, a zatem przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma do niego zastosowania. W ocenie skarżących brak jest również podstaw do nakazania w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy przymusowego usunięcia [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Organy ustaliły w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy [...] został [...] na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako strefa ochrony konserwatorskiej. Skutkiem wpisania danego obszaru do rejestru zabytków jest poddanie, co do zasady ochronie sylwety miasta, zachowanie dotychczasowego widoku, a także innych elementów wpływających na wygląd miasta (K. Zalasińska - Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce Wolters Kluwer 2010 s. 246 i.in.). Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru wynika przede wszystkim z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), który wymaga pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przy tym kluczowe znaczenie w tym przypadku ma przesłanka podejmowania działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku.

W ocenie Sądu [...] na terenie wpisanym do rejestru zabytków może wpłynąć na wygląd tego miejsca. Przeciwny wniosek prowadziłby do nie do zaakceptowania poglądu, iż na obszarze wpisanym do rejestru zabytków tj. ulicy [...] jako założenie urbanistyczne nr rejestru [...], decyzja z lipca 1965 r. można dowolnie stawiać budynki i w dowolnej ilości. Tym samym wybudowanie budynku na takim obszarze wymaga stosownego pozwolenia konserwatorskiego.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1b powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

W myśl art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Należy w całości podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy [...] został umieszczony bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zezwolenie wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 27 obowiązującej w dniu posadowienia [...] ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, również było wydawane w formie decyzji administracyjnej, której w przedmiotowej sprawie skarżący nie uzyskali (por. postanowienie SN z dnia 26 września 1995 r. sygn. akt III 33/95, LEX nr 23524).

Nawet jeżeli uznać opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. za decyzję administracyjną, to i tak nie ma to wpływu na wynik postępowania i zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż opinia ta jest negatywna.

Nie jest również wymaganą prawem formą udzielenia pozwolenia konserwatorskiego adnotacja – "akceptacja" umieszczona na projekcie budowlanym z pieczątką Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Województwa [...], gdyż jak zaznaczono wcześniej wymaganą formą udzielenia pozwolenia konserwatorskiego jest decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że wybudowanie [....] nastąpiło bez wymaganej zgody konserwatora, a działania mogące wpłynąć na wygląd zabytku wymagają takiej zgody.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zezwolenie konserwatorskie zostało wydane, a skarżący takiego zezwolenia nie przedłożyli. W związku z powyższym twierdzenia skargi, że organ powinien odtworzyć treść pozwolenia konserwatorskiego są bezzasadne.

Nie bez znaczenia w ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest fakt, iż w dacie rozstrzygania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2000 r.nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. R. pozwolenia na [...] w W.

Skoro więc ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący umieścili [...] w strefie objętej ochroną konserwatorską bez zezwolenia, to umieszczenie to nastąpiło niezgodnie z wymaganiami prawnymi i w tej sytuacji decyzja nakazująca doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie [...] w określonym terminie jest zgodna z prawem i nie stanowi wbrew twierdzeniu skarżących dopuszczenia się przez organy orzekające nadinterpretacji art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jedynym bowiem w ocenie Sądu sposobem zachowania wyglądu zabytku – ul. [...] jako założenia urbanistycznego jest nakazanie usunięcia przedmiotowego [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji