II OSK 916/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-05-28	
Data wpływu	2009-06-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 664/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 108; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 664/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 664/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (zwaną dalej "zaskarżoną decyzją") i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją organu pierwszej instancji") w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w R..

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (zwane dalej "organem odwoławczym") rozpoznając odwołanie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanego dalej "k.p.a." oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 Nr 62, poz. 627 ze zm.) zwaną dalej "ustawą Prawo ochrony środowiska", w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105) zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym", oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", nie uwzględniło odwołania uznając, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa (zwanego dalej "organem pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] nie narusza prawa.

Motywując to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że nowela rozporządzenia dokonana rozporządzeniem zmieniającym, którego postanowienia weszły w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., dokonała zmiany § 2 ust. 1 tekstu pierwotnego rozporządzenia polegającej na zlokalizowaniu wymagań co do przedsięwzięć dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych z wyłączeniem radiolinii emitujących pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotopowo, wyznaczona dla pojedynczej anteny, powiązana jest z odległością miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej promieniowania tej anteny. Związek mocy promieniowania anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludzi został określony w przepisach nowelizowanego rozporządzenia. Konfrontacja tych wielkości z projektowanym zamiarem inwestycyjnym prowadzi do wniosku, że stacja bazowa telefonii komórkowej będzie pracowała w paśmie 2000 MHz, a będą ją tworzyły urządzenia sterujące oraz anteny nadawczo – odbiorcze o maksymalnej mocy promieniowania 630,9W anteny UMTS oraz 631W anteny RL.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, parametry projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, objęte postępowaniem odwoławczym, nie przekraczają dopuszczalnych parametrów określonych w rozporządzeniu po jego nowelizacji z dnia 21 sierpnia 2007 r. Stwierdzenie tego faktu prowadzi do wniosku, że w chwili wydania decyzji przez oba organy, nie ma podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Konsekwencją tego ustalenia musi zaś być przyjęcie, że postępowanie wszczęte w sprawie wydania takiej decyzji stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania.

Powyższego zapatrywania organu odwoławczego nie podzieliło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., które wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organowi odwoławczemu zarzucono w skardze, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył on tak przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego to jest art. 11, art. 46, art. 49 ust. 3, art. 51 ust. 2 oraz ust. 7 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ odwoławczy wydał powyższą decyzję także z naruszeniem § 3 - § 5 rozporządzenia. Z tych powodów w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając powyższe zarzuty i wnioski w skardze podniesiono, że wskazane naruszenia prawa nie budzą wątpliwości. Ponadto orzecznictwo sądowe wielokrotnie zwracało uwagę na te uchybienia, co też autor skargi udokumentował przytaczając stosowne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje administracyjne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia w sposób istotny mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytaczając treść art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje na obszar Natura 2000 i tym samym obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w analizowanej sprawie może dotyczyć planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek ten może zostać stwierdzony na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wnioskodawca w niniejszej sprawie byłby zatem zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyby planowana przez niego inwestycja była przedsięwzięciem, w odniesieniu do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości sporządzenia raportu, nawet w sposób fakultatywny.

Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu przed nowelizacją oraz raport, z którego wynika, że stacja bazowa będąca przedmiotem inwestycji ma być wyposażona w urządzenia promieniujące pola elektromagnetyczne, których izotropowa moc promieniowania wyniesie ponad 100 W oraz uwzględniając, iż w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązywało rozporządzenie w brzmieniu sprzed nowelizacji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja kwalifikowana była jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu w jej przypadku stosowanie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia sprzed nowelizacji obligatoryjnie wymagane było sporządzenie raportu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uwzględniając datę wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego jak i to, że nie zawiera ono przepisów intertemporalnych, organy obu instancji stosując w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją przepisy rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji postąpiły zasadnie. Wchodząca w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. nowelizacja rozporządzenia zmieniała brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d). Spowodowało to, że kryteria, według których kwalifikuje się daną inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu obligatoryjnie czy też fakultatywnie uległy zmianie. Po nowelizacji rozporządzenia kryterium decydującym o obligatoryjności bądź fakultatywności sporządzenia raportu nie jest już tylko wartość równoważnej mocy promieniowania wyznaczonego izotropowo oraz częstotliwość emisji pola elektromagnetycznego, ale również odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. O wymogu sporządzenia raportu nie przesądza przy tym sam fakt spełnienia przez inwestycję określonych parametrów technicznych, bowiem rozstrzygająca jest lokalizacja wokół terenu inwestycji miejsc dostępnych dla ludzi.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak stanowiska organów obu instancji, że realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zgodnie z raportem maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej nie przekracza wielkości wskazanych w rozporządzeniu w brzmieniu po nowelizacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Organ zobowiązany był bowiem do wskazania konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, w której znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Organ obowiązany jest bowiem do przestrzegania zasad dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także jest zobligowany do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wymogi stawiane przed organami administracji publicznej, organy obu instancji winne były ustalić dla każdej anteny, czy w określonej w znowelizowanym rozporządzeniu odległości w przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę wskazać powinny czy zachodzi bądź nie zachodzi przypadek wymieniony w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji. Organy obu instancji nie przeprowadzając rozważań w tym zakresie, naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które może mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancja okoliczność ta uzasadnia usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji zalecił organom obu instancji aby ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności sprawdziły czy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odpowiada kryterium takiego wniosku w związku z nowelizacją art. 46a) ustawy Prawo ochrony środowiska. Następnie zalecił aby organy uzupełniły materiał dowodowy sprawy w kierunku ustalenia parametrów planowanej inwestycji w celu dokonania oceny, czy mieści się ona w katalogu instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 znowelizowanego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie mieści się w tym katalogu należy nałożyć na wnioskodawcę stosowny obowiązek. W razie stwierdzenia przez organ, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji należy odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując na brak podstawy prawnej do jego dokonania, a nie umarzać postępowanie.

Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: organ odwoławczy oraz uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W..

Autor skargi kasacyjnej organu odwoławczego zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że wydając powyższy wyrok naruszył tak przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania.

Według autora tejże skargi kasacyjnej naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegało na:

-1) błędnej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia zmieniającego w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia oraz art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia zmieniającego w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustawodawca uzależnił wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od innych parametrów niż enumeratywnie wymienione w w/w przepisach;

-2) błędnej wykładni art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania prawdziwości zamierzeń inwestycyjnych stron określonych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz załącznikach do tego wniosku.

Natomiast naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy autor skargi kasacyjnej upatruje w uchybieniu:

-1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z raportu oddziaływania na środowisko autorstwa Z. P. w części dotyczącej ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla anteny i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny;

-2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania;

-3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającemu na przyjęciu, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organ nie dokonał weryfikacji tego czy inwestor w rzeczywistości właściwie wyznaczył odległość od miejsca promieniowania oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającemu na przyjęciu, iż brak przytoczenia w uzasadnieniu wyników raportu w kwestii odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, w której znajduje się miejsce dostępne dla ludności oraz źródła takich ustaleń, stanowi brak prawidłowego uzasadnienia decyzji skutkujący koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji Autor skargi kasacyjnej organu odwoławczego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty Autor skargi kasacyjnej podniósł w szczególności, że wobec faktu, iż jak wynika z raportu, przedsięwzięcie polegało będzie na zamontowaniu anten sektorowych, przy czym izotropowa wartość promieniowania anten sektorowych UMTS wynosi 630,9 W, a izotropowa wartość promieniowania anten sektorowych RL wynosi 631 W, miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości ponad 40 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla anteny zaś inwestycja i zasięg jej oddziaływania nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie są zlokalizowane na obszarze Natura 2000, przepisy nie przewidują obligatoryjnego ani fakultatywnego obowiązku sporządzenia raportu. Nawiązując do powyższego Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż do planowanej inwestycji zastosowanie będzie miał § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym, podczas gdy prawidłowo instalację tę należałoby zakwalifikować jako przedsięwzięcie, do którego zastosowanie będzie miało unormowanie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) tegoż rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że organ administracji nie ma możliwości zweryfikowania czy parametry techniczne planowanej inwestycji są prawdziwe i właściwe czy też nie. Organ daje w tym zakresie wiarę informacją wskazanym przez inwestora (parametry EIRP, azymut i pochylenie wiązki mające wpływ na odległość miejsc dostępnych dla ludzi), który informacje te zawarł w raporcie. Parametry przedstawione przez inwestora we wniosku oraz jego załącznikach (w tym w raporcie o oddziaływaniu na środowisko) wyznaczają przedmiot sprawy administracyjnej a organy administracji dokonują zaś jedynie oceny jakim przepisom prawa podlega to skonkretyzowane przez inwestora przedsięwzięcie.

Sąd pierwszej instancji wskazując zaś, że oparcie się jedynie na raporcie jest niewystarczające i organy obu instancji powinny zbadać czy raport właściwie określa wszystkie parametry inwestycji, to jest zweryfikować czy podana w raporcie odległość jest prawidłowa, gdyż dotychczasowe ustalenia organów obu instancji w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, postąpił błędnie. Takie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji jest bowiem bezpodstawne i wyabstrahowane od obowiązujących przepisów prawa a zwłaszcza art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nietrafnie sugeruje, że dla każdego umarzanego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ powinien dokonywać dodatkowych czynności sprawdzających dane zawarte w raporcie. Jak bowiem miałyby być sprawdzone informacje zawarte w raporcie sporządzonym przez specjalistów – osoby posiadające uprawnienia w danej branży. Sugestia powyższa budzi również zdziwienie z powodów faktycznych. Brak jest bowiem możliwości faktycznego sprawdzenia jaką inwestycję ktoś chce realizować i jaką inwestycję zrealizował czyli czy inwestycja zgodna jest z wnioskiem oraz ewentualnymi decyzjami lokalizacyjnymi. Sugestia ta nie znajduje również umocowania prawnego, zwłaszcza w świetle unormowania art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu przed wszczęciem postępowania i na tym raporcie powinny się opierać organy.

Raport w swojej części opisowej i graficznej zawiera wszelkie niezbędne elementy pozwalające na stwierdzenie, że do planowanej inwestycji zastosowanie mają postanowienia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia w wersji po nowelizacji nie zaś jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji litera d) tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organ jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w całości daje wiarę raportowi, jako spełniającego wymagania formalne i merytoryczne. Tym samym dał też wiarę wskazaniom co do odległości miejsc dostępnych dla ludzi z uwzględnieniem kierunku i pochylenia wiązki. Dlatego też organ nie dokonywał dodatkowych czynności dowodowych w tym zakresie. Na mapach i wykresach dołączonych do raportu naniesione są najbliższe miejsca dostępne dla ludności, wskazane zostały parametry każdej anteny, w tym ich moc promieniowania. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, dlaczego ma zastrzeżenia do raportu i nie zakwestionował oceny materiału dowodowego. Oznaczałoby to, że organ prawidłowo dał wiarę raportowi i brak jest racjonalnych powodów weryfikacji materiału dowodowego. Ponadto uznanie, że materiał dowodowy wymaga weryfikacji, powinno być szczegółowo uzasadnione i wskazany powinien zostać sposób weryfikacji.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednoznacznie jakie czynności organy obu instancji powinny wykonać celem weryfikacji danych raportu, co stanowi oczywiste naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie problematyczną okazała się być odległość środka elektrycznego anteny wyznaczona od miejsca dostępnego dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. W sprawie tej natomiast istotne jest to, że miejsca dostępne dla ludności mogą znajdować się pod osią głównej wiązki promieniowania anteny. Przeprowadzone przez biegłego obliczenia zawarte w raporcie wskazują, że przy uwzględnieniu kierunku i pochylenia wiązki oraz wartości promieniowania, pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną 01, W/m2 wystąpi w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności – powyżej 13,95 mnpt.

Dla przedmiotowej inwestycji nie sporządza się raportu ani obligatoryjnie ani fakultatywnie. Wobec zaś złożenia wniosku przed nowelizacją rozporządzenia postępowanie należało umorzyć, gdyż po nowelizacji inwestor nie byłby zobowiązany do złożenia wniosku dla tej konkretnej inwestycji.

Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji wydaje zaś nie tylko w sytuacji gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, ale i także gdy przyznanie określonego uprawnienia staje się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezsporne jest, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem ale i może pojawić się również w trakcie postępowania. Dlatego z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia również gdy w trakcie jego trwania zostaną uchylone lub zmienione przepisy prawa stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Tym samym organy administracji określają środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jedynie wówczas gdy planowana inwestycja może być zaliczona do mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli zaś nie można zaliczyć jej do tego typu inwestycji, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż decyzja taka nie może dotyczyć inwestycji nie uznanych przez ustawodawcę za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał aby wskazane prze niego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd powinien wskazać, że ustalenia organu i cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Lakoniczność uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa w tym zakresie skutkuje brakiem wykazania przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie zaistniało a tym bardziej, iż miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy aby skargę oddalić, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa;

-2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły k.p.a. bowiem zdaniem Sądu pierwszej instancji ograniczyły się wyłącznie do ustalenia wysokości równoważnej mocy promieniowania izotropowo, a nie ustaliły odległości miejsc dostępnych dla ludności;

-3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku stwierdzenia przez organ braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy wydać decyzję odmawiającą, wskazując na brak podstawy do jej wydania a nie decyzję umarzającą postępowanie;

-4) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące do ponownego wyjaśnienia kwestii uprzednio wyjaśnionych.

Wskazując na powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zażądał uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedziba w R. wniosło odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjnej, w których neguje zasadność podnoszonych w nich zarzutów powołując się na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna organu odwoławczego jak i skarga kasacyjna [...] Spółka

z o.o. z siedzibą w W. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarga kasacyjna organu odwoławczego zwiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w związku z czym w pierwszej kolejności rozpoznane winny być zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako pierwsze rozpoznane zostaną te z nich, które kwestionują zasadność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te dotyczą bowiem przesłanki, która legła u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i treści uzasadnienia decyzji utrzymanej nią w mocy oraz z tego, co organ odwoławczy przyznał w treści swojej skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie o konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji oparły jedynie na dołączonym do wniosku raporcie oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ odwoławczy w swojej skardze kasacyjnej stwierdził, że w całości obdarzył wiarą informacje wynikające z raportu, jako spełniającego wymagania formalne i merytoryczne. Tym samym też dał on wiarę wskazaniom co do odległości miejsc dostępnych dla ludzi z uwzględnieniem kierunku i pochylenia wiązki.

Jednoznacznie więc wynika z tego, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych nie poczynionych samodzielnie, lecz poczynionych przez autora raportu na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie zaś z unormowaniem art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu To organ administracji powinien więc aktywnie dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym obowiązek ten spoczywa tak na organie administracji pierwszej instancji jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. na organie odwoławczym. Nie wyklucza to oczywiście obowiązku współprzyczyniania się strony do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na drodze złożenia wyjaśnień bądź przytoczenia innych dowodów w sprawie jak chociażby w przedmiotowej sprawie raportu. Regułą jest jednak, że to organ administracji ma obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe wywody dotyczące skutków obowiązywania w postępowaniu administracyjnym unormowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oparcie się przez organy obu instancji w zakresie ustaleń faktycznych jedynie na raporcie a więc w istocie opinii biegłego, zatrudnionego przez wnioskodawcę, przygotowanej na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uznać należy za naruszające tak art. 7 jak i 77 § 1 k.p.a. Opinia biegłego nie może bowiem sama być źródłem materiału faktycznego sprawy (por. wyrok SN z dnia 17 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSN 1970, nr 5, poz. 85).

Naruszenie przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. skutkowało naruszeniem art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje w postępowaniu administracyjnym zasadę swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolność czy też aby nie miała charakteru arbitralnego, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, do których między innymi zalicza się konieczność opierania się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa oraz obowiązek dokonania przez organ kwalifikacji konkretnych okoliczności faktycznych w kontekście wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Oparcie przez organy obu instancji wydanych przez nie w niniejszej sprawie decyzji jedynie na ustaleniach raportu powoduje naruszenie art. 80 k.p.a.

Raport ten, podobnie jak opinia biegłego, stanowi jedynie ocenę, dokonaną przez naświetlenie i wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia posiadanych przez autora raportu (biegłego) wiadomości specjalnych. Raport tak jak i opinia stanowią punkt wyjścia ustaleń faktycznych i nie mogą jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego.

Uchybienia powyższe doprowadziły również do naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 k.p.a.

Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że organ administracji musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (patrz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 548 teza 13 komentarza do art. 107 k.p.a.). Oparcie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy jedynie na ustaleniach raportu, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie pozwoliło organom obu instancji na wykazanie, dlaczego ustalenia raportu uznają one za prawdziwe. Takie uzasadnienie przybiera zaś postać "niesprawdzalnej wyroczni" gdyż opiera się ono na nieudowodnionych w toku postępowania administracyjnego faktach, prawdziwości których nie można zweryfikować. Tym samym nie można przyjąć aby uzasadnienia obu decyzji spełniały wymogi, które narzuca im art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika więc z rozważań dotyczących zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. sąd ten prawidłowo ocenił, że przepisy te zostały naruszone przez organy obu instancji.

Tym samym za nietrafny należy uznać zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej organu odwoławczego, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i podniesiony w skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W przypadku zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej organu odwoławczego stwierdzić bowiem należy, że skoro organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. to Sąd pierwszej instancji zasadne zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Taki sam wniosek dotyczy zarzutu skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., przy czym odrębnie należy omówić połączony z tym zarzutem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a.

Otóż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., w sytuacji gdy Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia ani w jej petitum ani w uzasadnieniu, jaki to akt normatywny rozumie pod skrótem "p.u.s.p.", staje się nieczytelny a zarazem niemożliwy do skontrolowania przez sąd kasacyjny. Sąd kasacyjny nie może konkretyzować zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Użycie tego skrótu i jego niewyjaśnienie powoduje, że nie wiadomo o art. 1 § 1 i 2 jakiego aktu normatywnego chodziło Autorowi skargi kasacyjnej. Użyty bowiem przez Autora skargi kasacyjnej skrót nie odpowiada żadnemu ze skrótów stosowanych powszechnie w sądownictwie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym na oznaczenie aktów normatywnych regulujących czy to postępowanie przed sądami administracyjnymi czy to ich ustrój. Na marginesie rozważań poświęconych temu zarzutowi zauważyć należy, że skrótem takim przyjęło się w orzecznictwie oznaczać ustawę z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Trudno jednak zakładać, że Autor skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawę tę stosuje się posiłkowo (ale na pewno nie stosuje się w zakresie jej art. 1 § 1 i 2), chciał zarzucić sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów ustrojowych sądownictwa powszechnego.

Odnośnie zaś połączonego z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. to zauważyć należy, że art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. ma charakter normy kompetencyjnej. Norma taka naruszona może zostać jedynie w przypadku przekroczenia przez podmiot, do którego jest ona skierowana udzielanej nią kompetencji, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca a na co Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. nie wskazywał, uzasadniając ten zarzut.

W ocenie Składu Orzekającego, niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej organu odwoławczego, odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z raportu oddziaływania na środowisko autorstwa Z. P. w części dotyczącej ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla anteny i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Stosownie zaś do zdania drugiego tegoż przepisu wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym lub jeżeli ustawa tak stanowi.

Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podniesionego w skardze kasacyjnej organu odwoławczego znaczenie ma część pierwsza zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynika z niej dla sądu administracyjnego pierwszej instancji obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym nie kwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07 – Lex nr 510728). Przepis ten oznacza więc zakaz dokonywania oceny na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy. Statuuje więc zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07 – Lex nr 485041). Naruszenie tego przepisu nie może więc polegać na oparciu wyroku na części akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06 – Lex nr 481339; wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1195/06 – Lex nr 418446; wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07 – Lex nr 400457). Oparcie wyroku na części akt sprawy nie oznacza bowiem wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Z tych powodów nie można uznać aby w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej organu odwoławczego oraz skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego czy naruszenie to polegać będzie na niezamieszczeniu wskazań co do dalszego postępowania (jak widzi to Autor skargi kasacyjnej organu odwoławczego) czy też na tym, że jest ono ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym a tym samym pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligującym do ponownego wyjaśnienia kwestii uprzednio wyjaśnionych (jak naruszenie to widzi Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W..

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – Lex nr 552012). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem na to, jakie – w jego ocenie – okoliczności faktyczne powinny być w sprawie jeszcze ustalone przez organy administracji. Tym samym odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez wskazanie na to jakie okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie wymagają jeszcze ustalenia.

Już tylko z tego powodu niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niepowiązany został on bowiem z naruszeniem innych przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego a zarazem, jak wykazano to powyżej, Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Ponadto lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zawiera on wskazania co do dalszego postępowania, co dodatkowo świadczy o bezzasadności podniesionego w skardze kasacyjnej organu odwoławczego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika dla sądu administracyjnego nakaz przedstawienia stanu sprawy. Nakazu tego nie można jednak rozumieć tak jak chce tego Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II FSK 1742/08 – Lex nr 524631). Przedstawienie stanu sprawy ma być zwięzłe, co oznacza, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. tezę 3 wyroku NSA z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1653/08 – Lex nr 513114). W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności faktyczne, które według niego, świadczą o wadliwości aktów administracyjnych organów obu instancji wydanych w sprawie administracyjnej, ocena legalności której zawarta została w wyroku. Okoliczności te, według Sądu pierwszej instancji, nie zostały przez organy obu instancji ustalone, a jak ocenia to Sąd pierwszej instancji, powinny być w sprawie ustalone, aby można było wydać rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesionego w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zauważyć także należy, że naruszenie to nie może polegać na kwestionowaniu oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez sąd administracyjny i przedstawionych w uzasadnieniu jego orzeczenia. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może bowiem polegać na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1718/07 – Lex nr 521956). Unormowanie to wskazuje wszak jedynie na wymogi formalne, które spełnione powinno być przez uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego i dlatego nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II FSK 786/07 – Lex nr 493178). Z tego powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można doszukiwać się, jak chce tego Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., w tym że jest ono sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Uzasadnienie to kwestionuje bowiem ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji a nie odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia.

Nie można też, jak chce tego Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., doszukiwać się naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym a tym samym pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące do ponownego wyjaśnienia kwestii uprzednio wyjaśnionych. Jak była już o tym mowa w niniejszym uzasadnieniu poprzednio art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. statuuje normę kompetencyjną, która naruszona być może jedynie w przepadku przekroczenia udzielonej nią kompetencji przez podmiot na jej mocy kompetentny. Na pewno zaś jej naruszenie nie może być łączone z domniemanymi wadami uzasadnienia czy kwestionowaniem prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Jednocześnie w tym miejscu należy zaznaczyć, że, jak była o tym mowa na wstępie czynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Przy czym w świetle tego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym powinny być usunięte z obrotu prawego a sprawa powinna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy obu instancji, błąd ten sprowadza się do wskazania nie na te okoliczności, które w istocie decydują o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Błąd ten w świetle dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności decyzji organów obu instancji nie skutkuje jednak koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Konsekwencją wskazania przez Sąd pierwszej instancji na okoliczności, które w istocie nie decydują o naruszeniu przez organy obu instancji w niniejszej sprawie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. jest to, że wadliwe są zawarte w zaskarżonym wyroku skierowane do organów administracji wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego też na organy obu instancji nie będą brały pod uwagę tych wskazań.

Tak więc korygując wskazania skierowane do organów obu instancji należy wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, co do tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi z uwzględnieniem kierunku i pochylenia wiązki. Postępowanie to organ pierwszej instancji przeprowadzi z wykorzystaniem wszelkich niezbędnych w tej sprawie środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a. a niezbędnych w niniejszej sprawie dla ustalenia jej stanu faktycznego, tak jak wymaga tego art. 7 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji następnie skonfrontuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w raporcie i w ten sposób między innymi dokona oceny przydatności raportu dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, traktując go jako materiał dowodowy podlegający ocenie a nie jako miejsce sformułowania wniosków, które jedynie należy "powtórzyć". Czynnościom tym i rozumowaniom organ pierwszej instancji da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Natomiast organ odwoławczy, rozpoznając ewentualne odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zwróci między innymi uwagę na to, czy rozstrzygnięcie tego organu opiera się na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym i w zależności od wyniku tej oceny rozważy konieczność i możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie.

Wracając do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazać należy, że niezasadnym jest podniesiony w skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy aby skargę oddalić, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa.

Jak wynika bowiem z rozważań poświęconych zarzutom naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzji organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem tych przepisów oraz, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie można przyjąć aby Sąd pierwszej instancji popełnił błąd nie oddalając skargi a tym samym błędnie nie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a. NSA podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., że w przypadku braku przesłanek do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ administracji wydaje decyzję umarzającą postępowanie a nie odmawia wydania decyzji, co prowadzi do wniosku, iż także w tym zakresie organy administracji nie będą brały pod uwagę wskazań Sądu I instancji, określonych na końcu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zauważyć jednak należy, że wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a. w świetle stwierdzonych przez ten sąd uchybień, których organy obu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie w toku postępowania dowodowego, a którą to ocenę w pełni, choć z innych przyczyn, podziela NSA, nie można przyjąć aby uchybienie art. 105 k.p.a. miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Niezależnie bowiem od tego czy Sąd pierwszej instancji odniósłby się do okoliczności zastosowania czy też niezastosowania przez organy obu instancji art. 105 k.p.a., decyzje organów obu instancji i tak zasługują na usunięcie z obrotu prawego z powodu innych naruszeń przepisów prawa, które Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał. Z tego to powodu, choć zasadny, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a. nie może być uwzględniony.

Skoro zaś zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a. nie może być skuteczny, to tym samym niezasadny jest powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie zauważyć należy, że nieporozumieniem jest łączenie zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. Ostatni ten przepis jest bowiem normą kompetencyjną, z treści którego wynika, że podmiot, do którego jest on skierowany może orzekać w sprawach kończących się w postępowaniu administracyjnym aktem administracyjnym umarzającym postępowanie administracyjne. Tym sam nie można naruszyć tego przepisu przez orzekanie w sprawach objętych udzielaną nim kompetencją.

W przypadku połączenia naruszenia art. 105 k.p.a. z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. trudno się wypowiedzieć z tych samych względów, które podnoszone były w związku z analizowanych wcześniej zarzutem, wiążącym z naruszeniem wskazanego przepisu p.u.s.p. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. nie wskazuje bowiem także w tym wypadku jaki akt normatywny rozumie pod skrótem "p.u.s.p." zaś ustalanie znaczenia tego skrótu za Autora skargi kasacyjnej przez sąd kasacyjny wykracza poza jego kognicję, niezależnie od faktu, że poczynione w tym zakresie ustalenia mogłyby wiązać się z niewłaściwym odczytaniem intencji Autora skargi kasacyjnej i jego mocodawcy. W sądownictwie przyjmuje się bowiem powszechnie, że skrótem tym oznacza się ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych. Takie odczytanie użytego przez Autora skargi kasacyjnej skrótu prowadziłoby do wniosku, że zarzuca on sądowi naruszenie przepisów, których ten nie stosuje a tym samym tak skonstruowany zarzut nie podlega uwzględnieniu już tylko z tego powodu.

Skoro żaden z zarzutów obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie należy przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te podniesione zostały jedynie w skardze kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy.

W ocenie Składu Orzekającego niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania prawdziwości zamierzeń inwestycyjnych stron określonych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz załącznikach do tego wniosku.

Brak zasadności tego zarzutu wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu. Wskazał on na ten przepis jedynie w skierowanych do organów obu instancji zaleceniach co do postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kontekście perspektywy oceny wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji. Proces stosowania prawa, obejmujący obok ustalenia normy prawnej, która będzie miała zastosowanie w sprawie, faktów (okoliczności) istotnych w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, obejmuje także subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną oraz ustalenie następstw prawnych kwalifikacji stanu faktycznego na podstawie stosowanej normy prawnej. Dopiero gdyby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by było wywieść, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził powyższe rozumowanie odnośnie art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska można by było przyjąć, że zastosował ten przepis i dokonał jego wykładni. Wówczas można oceniać czy wykładnia ta była prawidłowa czy też nie. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, to tym samym nie można mówić o jego prawidłowej lub wadliwej wykładni. Z tego to powodu zarzut naruszenia art. 46a ust. 1 i ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia zmieniającego w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia oraz art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia zmieniającego w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustawodawca uzależnił wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od innych parametrów niż enumeratywnie wymienione w w/w przepisach.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni nie wystarczy jedynie wskazać na to na czym polegała błędna wykładnia sądu, ale należy jeszcze w sposób jednoznaczny wskazać jaka powinna być prawidłowa wykładnia i dlaczego wykładnia sądu jest wadliwa a wykładnia zaproponowana w skardze kasacyjnej jest prawidłowa. W przedmiotowej sprawie Autor skargi kasacyjnej określił, dlaczego wykładnię Sądu pierwszej instancji uznaje za nieprawidłową, ale nie przedstawił jaka powinna być prawidłowa wykładnia normy prawnej wynikającej z przepisów prawa powołanych w przedmiotowym zarzucie. Zwrócić jednocześnie należy uwagę na to, że Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał także w istocie jaka norma prawna wynika z przepisów prawa stanowiących podstawę tego zarzutu. Nie stanowi bowiem spełnienia tego wymogu przytoczenie w tekście uzasadnienia skargi kasacyjnej brzmienia przepisów powołanych w zarzucie i wskazanie na istotne w sprawie ich elementy normatywne. Z tego powodu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższa argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne.