Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/18 w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od K.M. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] na odcinku o długości 46 m w miejscowości [...] gmina [...] nakazał właścicielce działki nr [...] K.M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości [...] gmina [...].

W dniu 14 września 2015 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo K.M. zawierające wniosek o "1. przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]; 2. przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...]".

W dniu 29 marca 2016 r. zostało wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz postanowienie nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skarg K.M. na powyższe postanowienia wyrokami z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 646/16 i II SA/Kr 644/16 uchylił zaskarżone postanowienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. zapadłymi w przedmiotowej sprawie. W wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 646/16, Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie badał kwestii dotyczącej skutecznego doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] września 2013 r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Z dokumentów przedłożonych w aktach administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wydanym w trybie art. 61 § 4 w zw. z art. 123 k.p.a. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, a w postanowieniu tym zawarł również pouczenie o skutkach prawnych wynikających z art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. Postanowienie to wraz z pouczeniem oraz z postanowieniem nr [...] nakładającym na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów skierowane zostało na adres ustalony w oparciu o dane z ewidencji gruntów tj. ul. [...] w W. Co prawda we wniosku o przywrócenie terminu do odwołania wskazano, że skarżąca do dnia 2 września 2013 r. w ogóle nie wiedziała, że toczy się postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2013 r., to jednak w rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie nie tylko jakie było miejsce zamieszkania skarżącej w dacie zastępczego doręczenia decyzji z [...] września 2013r., ale także postanowienia nr [...] (tj. w okresie od 9 lipca 2013 do 23 lipca 2013 r.).

Mając powyższe na uwadze organ podjął próbę wyjaśnienia jaki był adres zamieszkiwania skarżącej w okresie od 9 lipca 2013 r. do 23 lipca 2013 r. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, że skarżąca przebywała wtedy za granicą przedkładając duplikaty potwierdzenia wykonania operacji kartowej oraz wskazał, że przedmiotowy okres od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 23 lipca 2013 r. przypadł na czas poszukiwania przez nią nowego miejsca zamieszkania, po wyprowadzce i wymeldowaniu z adresu [...] w W. i jednoczesnego czasowego zamieszkania za granicą. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych dotyczących zameldowania na pobyt stały i na pobyt czasowy dla skarżącej. W odpowiedzi Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA wskazało adres zameldowania na pobyt stały dla skarżącej W., ul. [...] (data zameldowania 24 styczeń 2014 r.), oraz zaznaczyło, że na temat zameldowania na pobyt czasowy brak danych.

Organ stwierdził, że w okresie od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 23 lipca 2013 r. skarżąca nie zamieszkiwała pod adresem ul. [...] w W., a zatem strona nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., które zawierało pouczenie w trybie przepisu art. 61 § 4 i art. 41 k.p.a, przez co należy uznać, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. nie została jej skutecznie doręczona. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość stwierdzenia, że odwołująca się uchybiła terminowi do dokonania tej czynności procesowej, a tym samym wyklucza przywrócenie terminu, który nie został uchybiony, skoro nie rozpoczął nawet biegu.

Skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszejI instancji i nie została jej doręczona decyzja z dnia [...] września 2013 r., gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wysyłał korespondencję dla strony na adres wskazany w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w N. Organ uznał, że aby można było mówić o przywróceniu terminu do dokonania przez stronę określonej czynności, konieczne jest ustalenie czy nastąpiło uchybienie terminu. W sytuacji gdy w wyniku badania wniosku o przywrócenie terminu okaże się, że nie został on uchybiony nie ma podstaw do orzekania co do jego przywrócenia. W takim przypadku postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie w sprawie powinno być tylko formalne przez odmowę wszczęcia postępowania lub jego umorzenie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła wymieniona na wstępie skarżąca zarzucając naruszenie: art. 63 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 147 K.p.a., art. 148 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.;

2 art. 105 § 1 k.p.a.; art. 35 k.p.a.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wwniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w sprawie, przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż za wadliwy przyjął pogląd organu, że w sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podnieważ termin ten nigdy nie rozpoczął biegu, gdyż decyzja nigdy nie była stronie prawidłowo doręczona. Dalej Sąd wyjaśnił, iż w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1495/18 Sąd wypowiedział się na temat błędnej oceny dokonanej przez organ odwoławczy w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jaką wyraził w postanowieniu z dnia [...] września 2018r. Stanowisko wyrażone w przytoczonym wyroku rzutuje na stanowisko Sądu zajęte w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd kompleksowo ustosunkowuje się do tych dwóch rozstrzygnięć organu (będących z sobą w związku), zatem i w tym uzasadnieniu należy podnieść te same kwestie.

Dalej Sąd omówił kwestię doręczenia wynikającą z art. 43 i 44 k.p.a., a następnie zauważył, iż w sprawie mamy bardziej skomplikowaną sytuację, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do skarżącej oraz do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. To jednak na skarżącą nałożono nakaz rozbiórki. Ona była adresatem decyzji. Zdaniem Sądu, sytuacja jest prosta gdy w sprawie występuje tylko jedna strona – gdy decyzja nie zostanie jej doręczona, to w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji jest niedopuszczalne. Inna jest natomiast sytuacja gdy mamy więcej niż jedną stronę. Organ uznał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako strona postępowania odebrało decyzję [...] października 2013 r., nie wniosło odwołania, i dlatego decyzja stała się ostateczna z dniem 17 października 2013 r. Jednocześnie wskazał, że termin dla skarżącej do wniesienia odwołania nigdy się nie otworzył. Dalej Sąd wyjaśnił, iż przyjmuje się powszechnie, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona – dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa z końcem terminu dla strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Taka strona jest też w sytuacji, w której z uwagi na niedoręczenie decyzji termin do złożenia odwołania się nie otworzył.

W ocenie Sądu uzasadniona jest teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzona jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Tym bardziej, że skarżąca jest adresatem decyzji rozbiórkowej.

Dalej Sąd dodał, że skoro – zdaniem organu odwoławczego – decyzja o nakazie rozbiórki weszła do obrotu prawnego, to tym samym wywołała ona skutki prawne również w stosunku do skarżącej. Sąd wskazał także, iż naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która pomimo wadliwego doręczenia wniosła odwołanie.

Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, iż należy rozważyć, czy można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona, chociaż doręczenie to nastąpiło z naruszeniem art. 40 k.p.a., a strona informację o tym doręczeniu uzyskała w momencie otrzymania pisma informującego o egzekucji grzywny w celu przymuszenia i od tego dnia należy liczyć termin na złożenie odwołania. Przypomniał także, że dla strony która nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Skoro odwołanie takiej strony ma być rozpoznane merytorycznie, to nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, której omyłkowo doręczono decyzję na niewłaściwy adres, ewentualnie należy rozpoznać wniosek (o ile był złożony) o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

Końcowo Sąd zauważył także, że inna sytuacja jest podmiotu, który wniósł odwołanie, a inna – mniej korzystna podmiotu, który wzrusza decyzję w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Wyjaśnił także, że z zasad postępowania administracyjnego wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu.

Nadto Sąd wskazał, że jeśliby uznać koncepcję organu za prawidłową, to należałoby też przyjąć, że decyzja o nakazie rozbiórki nie uzyskała waloru ostateczności – nie została bowiem doręczona adresatowi, podmiotowi który przedmiotową rozbiórkę miał wykonać. Organ nie wyjaśnił statusu prawnego PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] tj. nie wyjaśnił czy podmiot ten to strona postępowania rozbiórkowego. Samo doręczenie decyzji nie kreuje po stronie podmiotu, któremu taką decyzję doręczono statusu strony. Niezależnie od tego jednak, czy decyzja ta została doręczona ww. podmiotowi jedynie informacyjnie, czy też podmiot ten był stroną postępowania, fakt niedoręczenia decyzji jej adresatowi ma ten skutek, że decyzja nie uzyskuje waloru ostateczności. Skoro jednej ze stron ciągle służy prawo do wniesienia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności.

Formułując wytyczne Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę z odwołania skarżącej organ rozważy, czy odwołanie to zostało złożone w terminie, czy też po terminie i w tej ostatniej sytuacji merytorycznie rozpoznana wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego

- art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest bezprzedmiotowe, w przypadku gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony przez stronę postępowania, której doreczeń dokonywano na niewłaściowy adres, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest bezprzedmiotowe, bowiem decyzja nie została tej stronie skutecznie doręczona, wobec czego nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, a zatem strona nie ma własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest bezprzedmiotowe, w przypadku gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony przez stronę postępowania, której doręczeń dokonywano na niewłaściwy adres;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. II SA/Kr 646/16 i II SA/Kr 644/16 oraz wyrażenie oceny prawnej sprzecznej z oceną zawartą we ww. wyrokach;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie niesprzecznych z dokonaną oceną prawną i jednoznacznych wskazać co do dalszego postępowania;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednoczesnie w związku z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Z uwagi na charakter przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Nie może budzić wątpliwości fakt, że mówiąca o związaniu oceną prawną norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane (tak np. NSA w wyroku II OSK 3315/18). Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sądy nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem) - tak NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 269/18;

Odstąpienie od tego nakazu, bezwzględnie wynikającego z art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – tak w szczególności NSA w wyroku z 6 grudnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 1610/18.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie wskazuje się, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a., jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1099/15 ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie rację ma organ odwoławczy stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który należy uznać za skuteczny.

W sprawie tej Sąd wydając zaskarżony wyrok, co prawda w części sprawozdawczej wspomniał o wydanych wcześniej w sprawie orzeczeniach, jednakże w części rozważeniowej zostały one pominięte. Sąd dokonał bowiem kontroli zaskarżonego postanowienia, pomijając wskazania i ocenę prawną wyrażoną przede wszystkim w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 646/16.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok został już poprzedzony uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie winien ocenić, czy nadal jest podporządkowany wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi. Jeśli Sąd dojdzie do przekonania, że w sprawie zaszły takie okoliczności które go z tego obowiazku zwalniają, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnienia wyroku. W przypadku zaś odpowiedzi twierdzącej kolejnym krokiem jest ocena czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż zasadniczo jest to główne kryterium poprawności nowowydanego aktu. Nadto Sąd pierwszej instancji winien baczyć, by nie sformułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem już wcześniej wyrażonym.

W wyroku o sygn. akt II SA/Kr 646/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie zaznaczył, iż kwestia skuteczności doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki nie została wyjaśniona. Sąd ten wskazał, że "w rozpatrywanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych WINB nie poczynił ustaleń pozwalających na ocenę czy K.M. została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem nr [...] wraz z pouczeniem o konsekwencjach wynikających z niezastosowania się przez stronę do obowiązku ustanowionego w art. 41 § 1 k.p.a. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny czy decyzja PINB z [...] września 2013 r. została doręczona skarżącej czy też do takiego doręczenia nie doszło. Jeśli bowiem skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku informowania organu o każdorazowej zmianie swojego adresu i o konsekwencjach niedochowania tego wymogu, to także w sytuacji gdy decyzja PINB z [...] września 2013 r. została skierowana pod adres [...] w W., pod którym skarżąca nie zamieszkiwała - należało przyjąć, że decyzja ta została w trybie art. 44 kpa doręczona, jeśli natomiast organ ustali - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - że skarżąca nie została prawidłowo powiadomiona (także w trybie art. 44 kpa) o wszczęciu postępowania i obowiązku z art. 41 k.p.a. - należy uznać, że decyzja z [...] września 2013 r. nie została jej skutecznie doręczona". W związku z brakami w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy Sąd nakazał organowi poczynić szereg ustaleń faktycznych, wskazując że "dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona można rozważać czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia terminu" oraz iż "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zbada prawidłowość doręczenia K.M. decyzji PINB z [...] września 2013 r. w związku z ustaleniami dotyczącymi prawidłowego doręczenia skarżącej postanowienia nr [...] z [...] lipca 2013 r., które zawierało pouczenie w trybie przepisu art. 61 § 4 i art. 41 k.p.a. Od powyższej okoliczności zależeć będzie rozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do stanowiska zawartego w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 646/16 i kwestii związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo poglądy wyrażane przez Sąd są wewętrznie sprzecznie. Z jednej strony Sąd nakazuje rozważenie, czy nie można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona, chociaż z naruszeniem art. 40 k.p.a., a strona informację o tym doręczeniu uzyskała w momencie otrzymania pisma informującego o egzekucji grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku i od tego dnia liczyć termin na złożenie odwołania. Wskazuje, że nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, której omyłkowo doręczono decyzję na niewłaściwy adres, ewentualnie rozpoznać wniosek (o ile był złożony) o przywrócenie terminu. Zaś z drugiej strony stwierdza, że jeżeliby uznać koncepcję organu za prawidłową, to należałoby uznać też, że decyzja z [...] września 2013 r. o nakazie rozbiórki nie uzyskała waloru ostateczności – nie została doręczona adresatowi tej decyzji. Przy czym Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił statusu prawnego podmiotu uznanego za stronę – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], nie wyjaśnił czy podmiot ten jest stroną, końcowo stwierdzając że niezależnie od tego czy ww. podmiot był stroną postępowania czy też nie był, fakt niedoręczenia decyzji jej adresatowi ma ten skutek, że decyzja nie uzystkuje waloru ostateczności. Przy czym co istotne poglądy te są wypowiadane przy niekwestionowanych ustaleniach faktycznych sprawy. Powyższe usprawiedliwia także uwzględnienie kolejnego zarzutu, a to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jawi się jako przedwczesne.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.