II SA/Wr 777/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 418;  art. 32 ust 1 pkt 1, art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1112;  art. 66, art. 71 ust. 1, art. 96 ust. 3, art. 98 st. 3, art. 99 ust. 2 pkt 2, art. 100; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. P. i A.M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr IF-O.7840.1.142.2025.PF w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku pensjonatowego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania A. P. i A. M. (dalej w skrócie jako "skarżący"), od decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 26 marca 2025 r., nr 1/XIV/O/2025, którą odmówiono skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę: Etap I - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zewnętrzną instalacją energii elektrycznej, wodociągową z indywidualnego ujęcia i przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz Etap II - budowę budynku pensjonatowego w K. na działce nr [...], AM-[...], jednostka ewidencyjna S., - obszar wiejski, obręb K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 25 kwietnia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Kłodzku wpłynął wniosek skarżących o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę: Etap I - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zewnętrzną instalacją energii elektrycznej, wodociągową z indywidualnego ujęcia i przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz miejscami postojowymi.

Starosta Kłodzki postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie w następującym zakresie: 1) zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nazwa inwestycji powinna określać całość planowanej inwestycji budo walnej, 2) dołączenie dokumentu potwierdzającego, że inwestor ma prawo do korzystania z działki nr [...], jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski, obręb K. przez którą planowany jest dojazd do drogi publicznej, 3) wyjaśnić czy pokrycie dachowe jest materiałem charakterystycznym dla lokalnej architektury, o czym mówi § 6 ust. 4 lit d uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze Góry M.-gmina S., 4) uzasadnić sposób dostosowania planowanej zabudowy do § 6 ust. 4 lit e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) w opisie projektu zagospodarowania terenu należy sporządzić zestawienie powierzchni zagospodarowania działki w odniesieniu do całości planowanego zamierzenia budowlanego 6) uzgodnić projekt zagospodarowania terenu z wymogami ochrony przeciwpożarowej 7) ujednolicić legendę projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W dniu 28 czerwca 2024 r. do Starosty Kłodzkiego wpłynęła poprawiona dokumentacja projektowa.

Następnie, postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r., Starosta nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej w następującym zakresie: 1) doprecyzowanie nazwy zamierzenia budowlanego poprzez wykazanie, że są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz 2) dołączenie dokumentu potwierdzającego, że inwestor ma prawo przejazdu przez działkę nr [...] jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski, obręb K.

Ponadto Starosta Kłodzki postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2024 r., znak: nałożył na inwestorów obowiązek, zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jako u.o.o.ś.) przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) kopii wniosku o wydanie decyzji lub kopii zgłoszenia, o których mowa w art. 96 ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie oraz 4) w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenie o powierzchni powyżej 10 ha, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapy przedstawiającej dane sytuacyjne i wysokościowe sporządzonej w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Odrębnym postanowieniem, z tego samego dnia, tj. 6 sierpnia 2024 r. Starosta Kłodzki zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia 17 września 2024 r. stwierdził obowiązek oceny oddziaływania planowanej inwestycji budowalnej na specjalny obszar ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...]) i nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W postanowieniu zawarł wytyczne jakie winny być uwzględnione przy opracowaniu rzeczonego raportu. Na postanowienie to strony nie wniosły zażalenia.

Po przedłożeniu przez skarżących wymaganego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, postanowieniem z dnia 17 marca 2025 r., RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb K., gm. S.

W uzasadnieniu organ ochrony środowiska podał, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...]). Ponadto dodał, że z dokumentacji wykonanej na potrzeby sporządzenia projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 Góry B. i Grupa [...] ([...]) wynika, że na działce objętej planowaną inwestycją budowlaną zinwentaryzowano siedlisko przyrodnicze [...] niżowe i górskie, świeże łąki użytkowane ekstensywnie, które zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 września 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 2260). Dodano przy tym, że siedlisko przyrodnicze [...] charakteryzują bogate w gatunki mezofilne łąki występujące od terenów niżowych po tereny podgórskie. Ponadto zgodnie z kartą obserwacji siedliska przyrodniczego [...], działka objęta planowaną inwestycją budowlaną, wchodzi w skład rozległego kompleksu łąk nad dolną częścią K.

Z kolei według RDOŚ działania jakie będą realizowane w związku z planowaną inwestycją budowlaną doprowadzą do mechanicznego zniszczenia powierzchni siedliska przyrodniczego w postaci zniszczenia fragmentu płatu na powierzchni ok. 500 m2. Ponadto łąkowe siedlisko przyrodnicze ulegnie fragmentaryzacji, jego funkcjonalność zostanie obniżona oraz należy spodziewać się ustąpienia gatunków charakterystycznych dla zbiorowiska roślinnego. Z kolei płat siedliska nieprzekształcony w wyniku realizacji inwestycji będzie narażony na przekształcenia oraz stałe oddziaływanie antropogeniczne jak eutrofizacja siedliska, zmiana stosunków wodnych, mechaniczne niszczenie, wkraczanie gatunków synantropijnych i ruderalnych, zmiana proporcji ilościowych między gatunkami rodzimymi.

RDOŚ powołał się także na własne zarządzenie z dnia 24 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry B. i Grupa [...] [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. [...]) zgodnie z którym potencjalnym zagrożeniem dla siedliska przyrodniczego [...] jest zabudowa rozproszona oraz inne typy zabudowy. Dodał przy tym, że możliwość ekspansji osadnictwa, w tym wynikająca z dokumentów planistycznych, przyczynić się może do ograniczenia niektórych płatów siedliska lub ich fragmentaryzację, dlatego też planowane przedsięwzięcie, znajdujące się w obrębie większego, zwartego, nieprzekształconego płatu siedliska przyrodniczego [...] doprowadzi do jego fragmentaryzacji, a tym samym osłabi jego stabilność, odporności na niekorzystne zmiany w strukturze oraz osłabienie jego funkcji ekologicznych i przyrodniczych.

Niezależnie od opisanej kwestii, RDOŚ podał, że działka na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja budowlana sytuowana także część korytarza ekologicznego Góry B. i Masyw [...], którego utrzymanie jest kluczowe dla zachowania różnorodności biologicznej i stabilności ekologicznej ekosystemów, a tym samym integralności obszaru Natura 2000 i spójności sieci Natura 2000, gdyż od ich funkcjonowania zależny jest stan zachowania gatunków i siedlisk stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Z kolei konieczność umacniania roli korytarzy ekologicznych została szczególnie zaakcentowana w uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r. poz. [...]).

Również wspomniana powyżej uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze Góry M.-gmina S. w § 9 pkt 4 stanowi, że realizacja ustaleń planu w granicach projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony siedlisk Natura 2000 "Góry B. i Grupa [...]" wymagać będzie przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Podsumowując swą analizę organ ochrony środowiska uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji skutkować będzie znaczącym negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru specjalnej ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...]. Postanowienie z dnia 17 marca 2025 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia RDOŚ doręczył skarżącym i Staroście Kłodzkiemu.

Starosta Kłodzki postanowieniem z dnia 26 marca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją wydaną w tym samym dniu, tj, 26 marca 2025 r., nr 1/XIV/0/2025 odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę określoną jako Etap I - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zewnętrzną instalacją energii elektrycznej, wodociągową z indywidualnego ujęcia i przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz Etap II - budowę budynku pensjonatowego w K. na działce nr[...], AM-[...], jednostka ewidencyjna S., - obszar wiejski, obręb K., powołując się na brak wymaganego prawem uzgodnienia z organem ochrony środowiska.

Utrzymując w mocy opisaną decyzję, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestorów, Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej związane są treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ustawy Prawo budowlane, tj. organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz posiadanie wymaganych opinii. Ponadto w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak podano powyżej, planowana inwestycja budowlana ma być realizowana na działce nr [...], AM-[...], jednostka ewidencyjna S., - obszar wiejski, obręb K. Działka ta wchodzi w skład obszaru Natura 2000, w obrębie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...]) (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 17 marca 2025 r., znak: WPN.43.203.2024.PT.6, str. 3).

Z uwagi na powyższe, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy wspomnianej powyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak dalej wskazywał w swej decyzji organ odwoławczy, w myśl art. 97 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowienie, o którym mowa w art. 97 ust. 1 (tj. stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000), wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

W przedmiotowej sprawie RDOŚ postanowieniem z dnia 17 września 2024 r., znak: WPN.43.203.2024.PT.1 stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania podanej powyżej inwestycji budowalnej, na specjalny obszar ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...]) i nałożył obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 . W postanowieniu organ ochrony środowiska zawarł również wytyczne dotyczące raportu, który winien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na podany powyżej obszar, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego z innymi zrealizowanymi, realizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami w granicach podanego obszaru Natura 2000, a zwłaszcza w obrębie K. oraz obrębach K.(1) i S.(1), które wpływać będą na przedmioty ochrony tego obszaru, w tym w szczególności na siedlisko przyrodnicze [...] i gatunek nietoperza [...].

Po analizie przedstawionego przez inwestorów raportu, RDOŚ postanowieniem z dnia 17 marca 2025 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb K., gm. S. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że realizacja rzeczonej inwestycji budowlanej skutkować będzie znacząco negatywnym wpływem na przedmiot ochrony obszaru ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...])

Wojewoda wyjaśnił, że postanowienie odmawiające uzgodnienia inwestycji zostało wydane na podstawie m.in. art. 98 ust. 3 u.o.o.ś., w myśl którego jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Dalej Wojewoda wskazał na art. 100 u.o.o.ś., zgodnie z którym, postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1. Natomiast w art. 96 zawarto odesłanie do art. 72 ust. 1, którym w pkt 1 wymieniono decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 8 u.o.o.ś. do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. W konsekwencji oznacza to, że postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb K., gm. S., nie może być kwestionowane przed organem drugiej instancji.

Jednakże jak wyjaśniał Wojewoda, w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się stanowisko, że w przypadku postępowania odwoławczego zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę jest rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego o konieczność zbadania i rozstrzygnięcia zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu. W związku z tym organ odwoławczy wywodził, ze zgodnie z treścią art. 97 ust. 4 - 4b u.o.ś., zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 stosuje się odpowiednio przepisy art. 66 ust. 1 tejże ustawy, z wyjątkiem pkt 3,10-11, 12 i 15. Określając, analizując i oceniając oddziaływanie na obszar Natura 2000, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, bierze się pod uwagę oddziaływania skumulowane z innymi realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami. Jeżeli z analiz przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, powinien on zawierać dane pozwalające na ustalenie braku rozwiązań alternatywnych oraz informacje pozwalające na ustalenie, czy wymogi nadrzędnego interesu publicznego przemawiają za realizacją przedsięwzięcia.

Z treści postanowienia RDOŚ z dnia 17 marca 2025 r. znak: WPN.43.203.2024.PT.6 wynika, że podstawą tego rozstrzygnięcia był Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnot Góry B. i Grupa [...] [...] (data opracowania październik 2024 r. przez mgr. inż. J. Z.). Ów raport został uzupełniony w października 2024 r.

Jako wnioski końcowe w tymże raporcie podano, że planowana inwestycja budowlana nie będzie mieć znaczącego negatywnego wpływu na gatunki zwierząt będące przedmiotem ochrony w obszarze Góry B. i Grupa [...] [...]. Stwierdzono również, że z uwagi na lokalny charakter inwestycja nie wykazuje znaczącego oddziaływani na inne obszary i na spójność sieci Natura 2000, nie wystąpi również oddziaływanie transgraniczne. Ponadto planowana inwestycja nie będzie mieć istotnego negatywnego wpływu na gatunki roślin będące przedmiotami ochrony w obszarze Góry B. i Grupa [...] [...].

Wojewoda podniósł, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że raport oddziaływania na środowisko jest wykonywany przez inwestora i podlega weryfikacji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Co istotne Dyrektor nie jest tym raportem związany. Raport jak każdy dowód przeprowadzony w sprawie, podlega analizie. RDOŚ w swym postanowieniu z dnia 17 marca 2025 r. mając na uwadze ustalenia przyjęte w rzeczonym raporcie, w inny sposób scharakteryzował daną inwestycję budowlaną w kontekście jej oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu podano, że na działce objętej planowaną inwestycją budowlaną zinwentaryzowano siedlisko przyrodnicze [...] niżowe i górskie, świeże łąki użytkowane ekstensywnie, które zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 września 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 2260).

Według organu ochrony środowiska działania jakie będą realizowane w związku z planowaną inwestycją budowlaną doprowadzą do mechanicznego zniszczenia powierzchni siedliska przyrodniczego w postaci zniszczenia fragmentu płatu na powierzchni ok. 500 m2. Ponadto łąkowe siedlisko przyrodnicze ulegnie fragmentaryzacji, jego funkcjonalność zostanie obniżona oraz należy spodziewać się ustąpienia gatunków charakterystycznych dla zbiorowiska roślinnego. Z kolei płat siedliska nieprzekształcony w wyniku realizacji inwestycji będzie narażony na przekształcenia oraz stałe oddziaływanie antropogeniczne jak eutrofizacja siedliska, zmiana stosunków wodnych, mechaniczne niszczenie, wkraczanie gatunków synantropijnych i ruderalnych, zmiana proporcji ilościowych między gatunkami rodzimymi. Dodano przy tym, że możliwość ekspansji osadnictwa, w tym wynikająca z dokumentów planistycznych, przyczynić się może do ograniczenia niektórych płatów siedliska lub ich fragmentaryzację, dlatego też planowane przedsięwzięcie, znajdujące się w obrębie większego, zwartego, nieprzekształconego płatu siedliska przyrodniczego [...] doprowadzi do jego fragmentaryzacji, a tym samym osłabi jego stabilność, odporności na niekorzystne zmiany w strukturze oraz osłabienie jego funkcji ekologicznych i przyrodniczych. Zaakcentował także konieczność umacniania roli korytarzy ekologicznych.

Organ ochrony środowiska w swym postanowieniu nie podzielił zatem zawartych w raporcie wyników oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co w ocenie Wojewody Dolnośląskiego należy uznać za zasadne. Za Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska spostrzec należy, że z uwagi na obowiązek trwałej ochrony lub odtworzenie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych w ramach obszaru Natura 2000, wskazany w raporcie stan zachowania płatu siedliska [...] nie mógł przemawiać za wyrażeniem zgody na jego zniszczenie. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z uwagi na możliwość znaczącego negatywnego wpływu wnioskowanego przedsięwzięcia na obszar Góry B. i Grupa [...] [...], jak też niespełnienie przesłanek, o których jest mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody należało odmówić uzgodnienia warunków realizacji danego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze przedstawione konkluzje, zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę na art. 97 ust. 4 oraz ust. 4 b u.o.o.ś. zgodnie z którym, zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ponadto określając, analizując i oceniając oddziaływanie na obszar Natura 2000, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, bierze się pod uwagę oddziaływania skumulowane z innymi realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami. W konsekwencji oznacza to, że oceniając raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 nie można mieć na uwadze tylko i wyłącznie samego faktu posadowienia danego budynku na określonym terenie. Należy bowiem mieć przy tym na uwadze również wszelkie konsekwencje jakie będą wynikały z faktu samej realizacji danej inwestycji budowlanej i wpływu robót budowlanych. Osobny punkt należy poświęcić potencjalnej kumulacji danej inwestycji z innymi przedsięwzięciami, do których zalicza się kwestia korytarzy ekologicznych, co jak wykazał organ ochrony środowiska, będzie miało negatywne konsekwencje.

W dalszej części analizy Wojewoda przytoczył treść art. 100 u.o.o.ś. zgodnie z którym postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1. Oznacza to, że wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organ ochrony środowiska w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi także art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy. Ponadto przedstawiony art. 100 cytowanej ustawy wprowadza ograniczenie dla organu administracji publicznej, które - mając na uwadze realia rzeczonej sprawy - nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wywodził, że dla stwierdzenia, iż zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko wystarczające jest ustalenie samego prawdopodobieństwa jego wystąpienia. Jeżeli zatem ze zgromadzonego w sprawie materiału w sposób logiczny, bazując na wiedzy i doświadczeniu życiowym, da się wywieść prawdopodobieństwo wystąpienia wyżej wymienionych działań, uprawnia to do przyjęcia, że taka inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 513/23).

Ponadto Wojewoda dodał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest dokumentem prywatnym a nie opinią biegłego, wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 Kpa. Tym samym raport jest ekspertyzą rzeczoznawcy, będąc w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę, przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku.

W konsekwencji ocena przydatności dowodowej raportu oddziaływania na środowisko oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie może zostać dokonana samodzielnie przez organ administracji publicznej, na podstawie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, które oceniają jego wartość dowodową, o czym jest mowa w art. 80 Kpa. W analizowanej sprawie ów raport stanowił przedmiot oceny ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, który w postanowieniu z dnia 17 marca 2025 r. jednoznacznie stwierdził, że dopuszczona istniejąca nowa zabudowa na terenie przedmiotowego obszaru Natura 2000 w znacznym stopniu wyczerpała już możliwości kontynuowania rozwoju budownictwa na terenach otwartych bez znaczącego negatywnego oddziaływani na jego cele i przedmiot ochrony, dlatego też powinno być skutecznie ograniczana jedynie do miejsc już zurbanizowanych. Dodał również, że realizacja przedmiotowej inwestycji skutkować będzie negatywnym wpływem na obecnie funkcjonujący w tym miejscu układ ekologiczny i może negatywnie wpływać na funkcjonowanie lokalnego korytarza migracyjnego oraz doprowadzi do fragmentaryzacji siedliska przyrodniczego.

Wojewoda dodał, że RDOŚ w swym postanowieniu powołał się na również na dokument pt. Inwentaryzacja przyrodnicza na potrzeby raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z analizą wpływu przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i grzybów", która dotyczy rzeczonej działki nr [...]. Dodatkowo, jak wyjaśnione zostało w postanowieniu, racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji". Kierując się zasadą przezorności RDOŚ stwierdził, że przedstawione w uzasadnieniu jego postanowienia okoliczności, wskazują, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać istotnie na obszar Natura 2000. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z zasadą przezorności, jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy uznać, że może być ono znaczące.

Odnosząc się z kolei do uwagi zawartej w odwołaniu dotyczącej naruszenia przez organ ochrony środowiskowej art. 98 ust. 3 u.o.o.ś. Wojewoda podniósł, że zgodnie z tym przepisem jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Jak wynika z postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 17 marca 2025 r., ZNAK: WPN.43.203.2024.PT.6 wbrew twierdzeniu skarżącej strony rozważał on czy realizacja przedmiotowej inwestycji wypełnia przesłanki nadrzędnego interesu publicznego. Organ ten wskazał że w jego ocenie inwestycja indywidualna nie stanowi emanacji nadrzędnego interesu publicznego, określonego w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto wyjaśniono, że powody o charakterze zasadniczym, wynikające z nadrzędnego interesu publicznego dotyczą sytuacji, w których realizacja proponowanych planów lub przedsięwzięć jest niezbędna do działań lub polityk mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko), co jednak w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wojewoda Dolnośląski podziela w tym zakresie stanowisko organu ochrony środowiska. Przede wszystkim z przedłożonej dokumentacji budowlanej nie wynika, gdyż wynikać nie może, aby za realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego przemawiały wymogi nadrzędnego interesu publicznego, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego oraz 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

W rozpatrywanej sprawie, żadna z przesłanek określona w przywołanym przepisie nie wystąpiła. W konsekwencji w sprawie znalazł również zastosowanie art. 101 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w myśl którego jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody.

W odniesieniu do dalszych zarzutów odwołania Wojewoda Dolnośląski podniósł, że postanowienie RDOŚ było również adresowane do inwestorów , z kolei organ pierwszej instancji decyzję Nr 1/XIV/0/2025 wydał w dniu 26 marca 2025 r. Oznacza to, że inwestorzy mieli czas aby wnieść swe uwagi odnośnie postanowienia z dnia 17 marca 2025 r. Ponadto dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Odnosząc się do uwagi naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z jego treścią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wyjaśnić należy, że ograniczenie tego prawa musi być wyraźnie uregulowane w sposób ustawowy lub umowny. Z kolei szeroko rozumiane Prawo budowalne oraz ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadzają szereg rozwiązań prawnych ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości. Przykładem może być (mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie) art, 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu również poruszono kwestię zgodności planowanej inwestycji budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim działka objęta planowanym zamierzeniem budowlanym jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...]MP. W myśl § 5 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbol [...]MP dotyczy, jako przeznaczenie podstawowe, zabudowy mieszkalna - pensjonatowej. Z kolei § 6 pkt 4 lit b, jako przeznaczenie dopuszczalne, przewidział usługi z zakresu turystki, sportu i zdrowia, usługi związane z funkcją podstawową, urządzenia rekreacyjne, małą architekturę, zieleń ozdobną oraz urządzenia towarzyszące. Jednakże, jak dodał Wojewoda, uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze Góry M.-gmina S. w § 9 pkt 4 stanowi, że realizacja ustaleń planu w granicach projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony siedlisk Natura 2000 "Góry B. i Grupa [...]" wymagać będzie przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast art. 100 ustawy stanowi, że postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1 (tj. postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000), wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 - w konsekwencji przesądzając o możliwości realizacji rzeczonej inwestycji budo walnej.

Kolejna uwaga w odwołaniu dotyczyła nie wykorzystania szeregu opinii z treści których wynikają inne ustalania aniżeli zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu oraz mające przedstawiać, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na stan zachowania siedliska przyrodniczego 6150. W tych opiniach podano, że owe oddziaływanie zostało określone jako nieistotne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołane w odwołaniu "Inwentaryzacja przyrodnicza na potrzeby raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z analizą wpływu przedsięwzięcia na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i grzybów' autorstwa mgr M. S. oraz "Opinia dotycząca możliwości występowania nocka Bechstteina Myoptis bechsteinii w obrębie inwestycji pn. budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM-[...], obręb K., gm. S." autorstwa J. F. były znane Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu, o czym świadczy wymienienie ich na str. 2. Jednakże podstawą wydania postanowienia z dnia 17 marca 2025 r. ZNAK: WPN.43.203.2024.PT.6 był raport, o którym jest mowa w art. 97 ust. 3 -4b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a nie wyżej wymienione dokumenty.

Wojewoda Dolnośląski jednocześnie stwierdza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej ocena materiału dowodowego dokonana przez organ ochrony środowiska nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne i konsekwentne. Tutejszy organ dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ środowiskowy. Także uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji strony.

Wojewoda Dolnośląski podniósł końcowo, że po analizie postanowienia z dnia 17 marca 2025 r., znak:WPN.43.203.2024.PT2 nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym w ochronie środowiska, posiadającym wiedzę specjalistyczną, a wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia wskazał na posiadane informację i dokumenty, które uprawniały do podważenia tez zawartych w złożonym raporcie. Nie jest rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej.

Wojewoda Dolnośląski wskazał, że jako organ stoi na stanowisku, że RDOŚ jako specjalistyczny organ ochrony środowiska w obszernym uzasadnieniu swego postanowienia RDOŚ odwołując się do danych merytorycznych z zakresu ochrony rzeczonego obszaru Natura 2000, przekonał do konieczności odmowy uzgodnienia warunków realizacji budowy opisanej na wstępie inwestycji budowlanej ze względu na realne zagrożenia dla cennych elementów środowiska przyrodniczego.

W ocenie Wojewody RDOŚ prowadził postępowania wyjaśniające, z którego wnioski zostały szczegółowo uzasadnione zgodnie ze standardami ustawy środowiskowej. To z kolei obligowało Starostę Kłodzkiego, jak również Wojewodę Dolnośląskiego do odmowy uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku art. 3 pkt 17, art. 98 ust. 1 i 3, art. 99 i art. 100 u.o.o.ś.

Nie godząc się z tą decyzją skarżący wywiedli skargę do tutejszego sądu, domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 100 u.o.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie uznanie, że skoro postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, wiąże organ właściwy do wydania decyzji o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, to Wojewoda Dolnośląski nie powinien go kwestionować, ponieważ nie jest organem wyspecjalizowanym, podczas gdy związanie to nie obejmuje organu odwoławczego, który winien dokonać samodzielnie oceny tego postanowienia w kontekście zarzutów podniesionych do tego postanowienia w odwołaniu od decyzji, zaś przyjmując stanowisko organu wyższego stopnia za właściwe, to taka kontrola w toku instancji byłaby jedynie iluzoryczna, ponieważ zawsze można argumentować, ze RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w tej sferze, a Wojewoda nie;

2. art. 7, 77 i 80 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności przez zaniechania zbadania zgodności stanowiska RDOŚ z przepisami prawa, w tym z przeznaczeniem nieruchomości stron oraz poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę, że obszar inwestycji jest już zurbanizowany, znajduje się przy drodze gminnej, ma doprowadzoną kanalizację, naprzeciwko znajduje się zabudowa mieszkaniowa i gospodarska, są posadowione słupy energetyczne, w sąsiedztwie jest szereg zabudowań, toteż argument RDOŚ, że na spornym obszarze należy ograniczyć inwestycję do obszarów zurbanizowanych jest chybiony, bowiem takim właśnie obszarem jest ten, na którym znajduje się działka inwestorów;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaktualizowania się podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

4. art. 138 § 2 k.p.a. wskutek jego niezastosowania i niewydanie decyzji kasacyjnej, pomimo że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym:

a) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 , art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających ja dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, a więc nie mogą stanowić podstawy faktycznej tej decyzji;

b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza w wyniku arbitralnego odmówienia mocy dowodowej inwentaryzacji przyrodniczej M. S. z dnia 15 października 2023 r. na potrzeby raportu oddziaływania na środowisko wraz z analizą wpływu przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i grzybów, opinii J. F. ze stycznia 2024 r. dotyczącej możliwości występowania nocka Bechsteina Myotis bechsteinii w obrębie inwestycji oraz raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Góry B. i Grupa [...] [...] z listopada 2023 r. i jego uzupełnienia autorstwa J. Z., choć są spójne, logiczne, uzasadnione i rzetelne, co doprowadziło RDOŚ i Starostę Kłodzkiego do poczynienia w ich postanowieniu i decyzji całkowicie odmiennych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych odnośnie do tego, jakie oddziaływanie na obszar Natura 2000 ma mieć planowana inwestycja;

5. art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, wskutek jego niewłaściwego zastosowania i uznania za właściwe arbitralne określenie w postanowieniu RDOŚ, wbrew treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że na działce stron nie powinna powstawać zabudowa, gdyż na owym terenie miała zostać wyczerpana możliwość uniknięcia znacznego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000;

6. art. 98 ust. 1 i 3 u.o.o.ś. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskutek niewłaściwego zastosowania i w następstwie powielenia błędnego stanowiska organu pierwszego stopnia i odmówienie uzgodnienia warunków uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, mimo że działania te nie oddziaływały na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sposób negatywny;

7. art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskutek niewłaściwego niezastosowania go, mimo że konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, wobec braku rozwiązań alternatywnych przemawiały za uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia, nawet jeśli działania te oddziaływały na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sposób znacząco negatywny, a tym samym organ drugiego stopnia powinien był negatywnie zweryfikować dotychczas wydane rozstrzygnięcia przez organ pierwszego stopnia i RDOŚ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Etap I - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zewnętrzną instalacją energii elektrycznej, wodociągową z indywidualnego ujęcia i przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz Etap II - budowę budynku pensjonatowego w K. na działce nr [...], AM-[...], jednostka ewidencyjna S., - obszar wiejski, obręb K.

Co istotne w okolicznościach sprawy, działka, na których planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Góry B. i Grupa [...] ([...]). Ponadto dodał, że z dokumentacji wykonanej na potrzeby sporządzenia projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 Góry B. i Grupa [...] ([...]).

Powodem odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji była odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ. Organ odwoławczy natomiast, w toku postępowania odwoławczego dokonał także weryfikacji postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i po przeprowadzeniu postępowania uznał, że jest ono prawidłowe i w sposób rzetelny i zasadny wykazuje potencjalny negatywny znaczący wpływ na obszar Natura 2000, co z kolei obliguje organy administracji architektoniczno budowalnej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko to w ocenie Sądu jest słuszne.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. (pkt 1) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3). Przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi z kolei, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie znalazły tutaj przepisy art. 97- art. 100 u.o.o.ś. I tak, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.o.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie określone w tym przepisie uwarunkowania. Zgodnie z ust. 2 art. 97 u.o.o.ś., postanowienie, o którym mowa w art. 97 ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 98 ust. 1 u.o.o.ś.). Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli: 1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar; 2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.o.o.ś.). Przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się – zgodnie z art. 3 pkt 17 u.o.o.ś. - oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. (art. 98 ust. 8 u.o.o.ś.). Ponadto, zgodnie z ust. 1 art. 99 u.o.o.ś., postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie postanowienia, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 100 w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia ani przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej, w tym również tych zarzucanych w skardze.

W pierwszej kolejności Sąd podnosi, że prawidłowo Wojewoda wskazał na brak podstaw do zakwestionowania postanowienia organu środowiskowego z dnia 17 marca 2025 r. odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji spornego przedsięwzięcia. RDOŚ jako wyspecjalizowany organ, posiadający wiedzę specjalistyczną, odmówił uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując na literaturę fachową, posiadane informację i dokumenty uprawniające do podważenia tez zawartych w przedłożonym przez skarżących raporcie. W takich uwarunkowaniach stwierdził organ środowiskowy, że działania jakie będą realizowane w związku z planowaną inwestycją budowlaną doprowadzą do mechanicznego zniszczenia powierzchni siedliska przyrodniczego w postaci zniszczenia fragmentu płatu na powierzchni ok. 500 m2. Ponadto łąkowe siedlisko przyrodnicze ulegnie fragmentaryzacji, jego funkcjonalność zostanie obniżona oraz należy spodziewać się ustąpienia gatunków charakterystycznych dla zbiorowiska roślinnego. Z kolei płat siedliska nieprzekształcony w wyniku realizacji inwestycji będzie narażony na przekształcenia oraz stałe oddziaływanie antropogeniczne jak eutrofizacja siedliska, zmiana stosunków wodnych, mechaniczne niszczenie, wkraczanie gatunków synantropijnych i ruderalnych, zmiana proporcji ilościowych między gatunkami rodzimymi. Dodano przy tym, że możliwość ekspansji osadnictwa, w tym wynikająca z dokumentów planistycznych, przyczynić się może do ograniczenia niektórych płatów siedliska lub ich fragmentaryzację, dlatego też planowane przedsięwzięcie, znajdujące się w obrębie większego, zwartego, nieprzekształconego płatu siedliska przyrodniczego [...] doprowadzi do jego fragmentaryzacji, a tym samym osłabi jego stabilność, odporności na niekorzystne zmiany w strukturze oraz osłabienie jego funkcji ekologicznych i przyrodniczych.

Niezależnie od opisanej kwestii, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że działka na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja budowlana sytuowana także część korytarza ekologicznego Góry B. i Masyw [...], którego utrzymanie jest kluczowe dla zachowania różnorodności biologicznej i stabilności ekologicznej ekosystemów, a tym samym integralności obszaru Natura 2000 i spójności sieci Natura 2000, gdyż od ich funkcjonowania zależny jest stan zachowania gatunków i siedlisk stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ odwoławczy skontrolował postanowienie RDOŚ wyłącznie pod względem formalnym, nie weryfikując merytorycznych informacji przedstawionych w rozstrzygnięciu, Sąd podnosi, że przedłożony raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak i pozostałe dokumenty przedłożone przez stronę, a wskazane w postanowieniu z dnia 17 marca 2025 r., został w sposób szczegółowy poddany analizie przez RDOŚ, a wyniki tej analizy zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Co istotne - jak wskazał słusznie organ środowiskowy - nie jest on związany przedłożonym przez stronę raportem. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że mamy bowiem do czynienia z wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska, który stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonuje weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy czym może on dokonywać samodzielnych ustaleń w oparciu o posiadaną specjalistyczną wiedzę, co w konsekwencji może oznaczać, że ustalenia te mogą być inne - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - niż dokonane w raporcie. Trudno jednak w takiej sytuacji podważać ustalenia organu środowiskowego zawarte w postanowieniu z dnia 17 marca 2025 r., w którym mając na uwadze ustalenia przyjęte w raporcie, organ ten w inny sposób scharakteryzował sporną inwestycję w kontekście jej oddziaływania na środowisko, oraz stawiać zarzuty naruszenia art. 99 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w rezultacie również art. 98 ust. 3 u.o.o.ś., jak czyni to strona skarżąca.

Słusznie przy tym wskazał Wojewoda, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest dokumentem prywatnym, a nie opinią biegłego. Sąd wskazuje, że zarówno RDOŚ jak i Wojewoda nie tyle nie wzięli pod uwagę informacji i uwag podnoszonych przez inwestorów, co po prostu dokonali odmiennej ich oceny. Np. w zakresie okoliczności, że okolica zainwestowania jest już zurbanizowana, skarżący uznali, że jest to fakt przemawiający za zatwierdzeniem projektu, natomiast w ocenie organu, przesądza to o nasyceniu urbanizacyjnymi i wyczerpaniu możliwości zabudowy okolicy bez naruszenia równowagi obszaru Natura 2000, co między innymi zadecydowało o odmowie uzgodnienia.

Zgodzić się należy również z twierdzeniem Wojewody, że nie jest rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 u.o.o.ś. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego - czyni to bowiem w uzasadnieniu drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Ponadto przedstawiony już art. 100 u.o.o.ś. wprowadza ograniczenie dla organu administracji publicznej, które - mając na uwadze realia rzeczonej sprawy - nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 (zob. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 629/21, i NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1861/14). Powyższe oznacza, że wydając decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organ ochrony środowiska w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi także art. 101 ust. 1 u.o.o.ś.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przed organem pierwszej instancji należy wskazać, że pomimo braku zawiadomienia stron o tzw. gotowości decyzyjnej organu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, albowiem jak wskazano wcześniej, organ pierwszej instancji związany jest postanowieniem organu ochrony środowiska, zatem bez względu na postawę strony (bierną czy aktywną), zobowiązany był do wydania decyzji odmownej. Natomiast strony skorzystały z prawa złożenia uwag i zastrzeżeń, także do postanowienia uzgadniającego w postepowaniu odwoławczym, stąd formułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, również wbrew zarzutom skargi, RDOŚ prowadził postępowania wyjaśniające, z którego wnioski zostały szczegółowo i zgodnie ze standardami u.o.o.ś. przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 marca 2025 r., zaś Wojewoda stanowisko to w całości podzielił. To prowadzi do przekonania, że zarzuty naruszenia art. 100 u.o.o.ś., art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. jak i w konsekwencji art. 98 ust. 3 u.o.o.ś. są nieuzasadnione. Słusznie przy tym Wojewoda stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ środowiskowy nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne i konsekwentne, czego potwierdzeniem jest dokonana przez organ odwoławczy własna oceny materiału dowodowego, która doprowadziła do takich samych wniosków, jak wnioski RDOŚ. Wskazać przy tym należy, że główną okolicznością jaka legła u podstaw odmowy uzgodnienia inwestycji była potencjalne zagrożenie zniszczenia siedliska przyrodniczego w postaci zniszczenia fragmentu płatu na powierzchni ok. 500 m2. Zniszczenie to ma polegać na fragmentaryzacji, obniżeniu jego funkcjonalności i ustąpienia gatunków charakterystycznych dla zbiorowiska roślinnego. Z kolei płat siedliska nieprzekształcony w wyniku realizacji inwestycji będzie narażony na przekształcenia oraz stałe oddziaływanie antropogeniczne jak eutrofizacja siedliska, zmiana stosunków wodnych, mechaniczne niszczenie, wkraczanie gatunków synantropijnych i ruderalnych, zmiana proporcji ilościowych między gatunkami rodzimymi. Stąd, zarzut skargi o nie uwzględnieniu opracowania o gatunku nocka Bechsteina Myotis bechsteinii nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji, albowiem przedstawione przez RDOŚ zagrożenia jest znacznie bardziej wielowymiarowe i wielogatunkowe.

Sąd podziela również stanowisko organów, że planowana inwestycja w postaci dwóch budynków jednorodzinnych i pensjonatu nie realizuje interesu publicznego. Przeciwnie, przeciwstawienie ochrony siedliska przyrody i planowanej inwestycji skłania do postawienia wniosku, że interes publiczny reprezentowany w sprawie był przez organy działające w postępowaniu.

Końcowo przyjdzie zauważyć, że Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia za zasadny zarzut naruszenia art. 140 k.c. i ograniczenia stronie skarżącej możliwości prowadzenia inwestycji na jej działkach. Zgodnie z brzmieniem Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe rozporządzenia. Już sama ustawa zasadnicza dopuszcza w art. 31 ust. 3 możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zastrzegając jednak, że ma być to dokonane w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dodatkowo o bezpodstawności wskazanego zarzutu przesądzają dotychczasowe rozważania, zgodnie z którymi stwierdzono prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku